浅析我国地方行政程序立法

陈嘉林

（100088 中国政法大学法学院 北京）

浅析我国地方行政程序立法

陈嘉林

（100088 中国政法大学法学院 北京）

本文通过对我国地方行政程序立法三种形式——分散立法模式、单行立法模式、统一立法模式——形式、结构、内容的考察，认为地方行政程序立法结构内容趋同、形式上以规章规范性为主、具体行政领域缺乏特色性程序以及对上位法“回应性”特征明显。认为由政府主导立法向人大主导立法转变，是我国统一行政程序立法的要点。

地方行政程序立法；回应性；趋同性

一、我国地方行政程序立法的三种形式

虽然目前我国还没有一部全国性的统一的行政程序法典。在行政程序立法的实践中，地方有关行政程序立法迈的步子更大，走地更远。其除了分散立法形式之外，还出台了有关行政程序的单行立法，以及统一立法。概括而言，在地方行政程序立法实践中，存在着不同层次的立法形式：

（1）分散立法模式：同中央法律实践关于“土地征收程序”的规定形式一样，地方行政程序立法实践中仅在特殊领域的法律规范中零星地规定相关的行政程序，将行政程序分散在不同的综合性的法律规范当中，如《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》中就涉及到了土地征收的具体程序，而《上海市地下空间规划建设条例》就规定了相关的土地审批程序。在《汶川地震灾后重建条例》、《血吸虫病防治条例》等行政法规中都对突发事件应对程序作了规定。

（2）单行立法模式：这种立法针对行政程序中的某一个具体程序单独出台一项法律规范对其进行规定，实践中一般针对“规章、规范性文件制定程序”“重大决策程序”“执行程序”“复议听证程序”等等。笔者以“程序”为关键词在北大法宝上进行标题检索，并将其限定在“地方法规规章”内，具体结论如下表：

表1：地方单行行政程序立法数量表

我们发现在地方行政程序立法中，以单行立法形式出台具体行政程序规定的主要集中在决策程序、行政处罚听证程序以及规章或规范性文件制定程序，而其他程序则相对较少，这也可以反映地方政府对不同行政程序的重视程度。

（3）统一立法模式：这种模式是由湖南省开创的，并经许多省市所借鉴而这全国范围内推广，其主要特点是以“行政程序”为名出台一部包括了绝大多数具体的行政程序综合的统一的行政程序法典，如《湖南省行政程序规定》《山东省行政程序规定》等基本上就涵盖上文所提到的所有的具体行政程序。截至2015年，已有13个省、市、县制定出自己的行政程序规定。这种制定行政程序法典的统一立法模式在中央统一行政程序法典迟迟不能出台的背景下对我国行政程序法治建设具有极大的意义。

二、我国地方行政程序立法内容、结构上趋同

我国地方出台的统一行政程序法典呈现趋同的特点。其体现在立法目的、法律原则、基本内容、具体框架等各个方面。考虑到地方行政程序法典数量较多，为了便于论述我们仅仅挑选了比较有代表性四部规定，进行横向比较，类型化分析。第一部是《湖南省行政程序规定》，选择这一规定主要是基于其首创性考虑。同时选择了《江苏省行政程序规定》，主要是因为其出台最晚，内容上可以吸收其它现行出台规定的地方立法经验，发展比较完善。最后基于西安市的省会市地位，汕头市的经济特区市的地位，我们选择的是《西安市行政程序规定》、《汕头市行政程序规定》。

首先，就其立法目的的规定来看，其核心内容均强调即促进、监督行政机关依法行政以及保障行政相对人的合法权益的立法目的。其一般都包含两个方面，即促进、监督行政机关依法行政以及保障行政相对人的合法权益。当前我国地方行政程序立法一方面强调促进依法行政、追求行政效率，另一方面保障行政相对人的合法权益追求个人权利的实现，即旨在实现行政程序效率、公正这两种本来存在冲突的宗旨间平衡。

其次，从其基本原则来看，也比较相似。各个地方行政程序法典中关于基本原则的规定类似，都无一例外的规定了依法行政原则、平等原则、合目的原则、行政参与原则、行政公开、高效便民、比例原则以及信赖保护原则等。唯一例外的是在《西安市行政程序规定》中增加了对告知和说明理由原则的规定。

最后，从各个地方行政程序法典的内容、体例来看，也是大同小异，都基本上包括行政程序中的主体、行政决策程序、执法程序等。此外，《江苏省行政程序规定》、《西安市行政程序规定》、《汕头市行政程序规定》在《湖南省行政程序规定》的基础上规定一些特别程序，例如行政合同、行政指导、行政调解等内容。笔者以为存在上述差异的一个主要原因就是未列入行政程序法典的具体行政程序已经有了相关法律规范的规制。以“规范性文件制定程序”为例，四部法典中仅有《湖南省行政程序规定》作了具体规定，而其他三部法典则没有这方面的规定，而这主要是因为其他这些地方对于“规范性文件制定程序”已有专门的规定。例如汕头市就有《汕头市人民政府拟定法规草案和制定规章规定》、《汕头市人民政府行政决策法律审查规定》、《汕头市人民政府公告管理规定》和《汕头市行政机关规范性文件管理规定》等规定对规范性文件制定程序进行规范。西安市也有《西安市规范性文件管理办法》可以作为依据。但是江苏省是一个特例，其行政程序规定中未规定规范性文件制定程序，并且我们也未发现其出台过专门的有关规范性文件制定程序的相关规定。虽然如此，我们还是可以认为在地方行政程序立法中，单行的行政程序立法与统一的行政程序法典起到互补作用的。

三、我国地方行政程序立法形式上以规章规范性为主

除了分散立法模式外，单行立法模式、统一立法模式下的行政程序规范多数都是以规章以及规范性文件的形式出台，虽然就少数具体行政程序领域有以地方法规形式规定的单行行政程序规范，但是目前为止尚未出台一部以地方规范性文件为形式的地方统一行政程序法典。具体而言：

首先，虽然当前各地已经出台的地方行政程序立法一共13项，其中部分不具有规章制定权限的地方政府由于不具有规章制定权，因此只能通过制定其他规范性文件的形式出台行政程序规定，而其他地方均是通过规章的形式制定行政程序规定。

其次，虽然单行的行政程序立法中，部分行政程序是以行政法规为形式进行出台的。例如《江苏省行政处罚听证程序规则(试行)》《上海市行政处罚听证程序试行规定》以地方行政法规的形式规定了处罚听证的具体程序。但是总体而言，单行的地方行政程序立法中，形式上也是以规章规范性文件为主，行政法规为例外，具体内容我们可以从下表2中反映出来。

表2：具体行政程序立法形式分布表

最后，然而在分散立法中，在许多综合的地方性法规中存在对行政程序的具体规定。此处还是以“土地征收程序”为例，作为地方性法规的《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》、作为地方政府规章的《宁波市国有土地上房屋征收与补偿办法》、作为规范性文件的《淄博市国土资源局、市财政局、市人社局关于严格土地征收程序进一步做好征地补偿安置工作的通知》中对行政征收程序都有所规定。

为何多数地方行政程序立法不以地方性法规形式制定？笔者猜测可能包含以下两点原因：首先，地方人大“对行政事务的专业性缺乏深入、具体、全面的理解”。[1]其次，在实践当中行政机关往往“希望能牢牢把握主导权……这是出于对省人大运用立法权的担忧。基于行政机关与立法机关的职能分野、地位差距，人大为监督和制约政府的行政权，很可能会采纳较严格的规范建议。且不论这一规范尺度是否适当，它必然增加政府执行的难度和成本。”[2]基于此，地方行政机关一般选择现行走自主立法的路线，这就导致地方人大的缺位。当前北京市正在研讨的《北京市行政程序条例》则尝试以地方性法规的形式对行政程序进行规定，如果该条例顺利出台则实现了从政府立法到人大立法的转变，在我国行政程序立法中具有里程碑的意义。[3]

四、我国地方行政程序立法“回应性”特征明显

上文谈到，在地方行政程序的单行立法中，其主要是侧重决策程序、行政处罚听证程序，行政复议听证程序以及规章或规范性文件制定程序，在这一点在某种程度上也反映出地方行政程序立法的“回应性”特征，其主要含义是“是如果国家法律和国务院决定对相关程序制度作了规定，那么此类程序制度的法制化程度在全国范围内就相对较高；反之，则相对较低。”[4]具体而言：首先，为对《行政处罚法》《行政复议法》中的听证进行回应，地方行政程序的立法实践中，普遍建立了行政听证制度；其次，地方单行程序立法中，占比重相对较大的“规章规范性文件制定程序”的单行规范可以视为为对《中华人民共和国立法法》的回应；而地方的行政决策等制度立法则可以视为对《依法行政决定》的回应。“反之，如果某些程序制度没有上位法和国务院相关决定的规定，那么其法制化程度就比较低。例如，关于行政合同，由于目前尚无法律规范专门以‘行政合同’为标题进行规范，因而，全国范围内关于行政合同法制化的程度就很低。类似的问题在行政指导行为的程序中也体现出来。”这一“回应性”特征我们可以从下表中反映出来：

表3：具体行政程序规范数量表

五、行政程序立法的展望

地方行政程序立法的完善并不必然会导致行政程序法典的产生，统一的行政程序立法的出台并不是地方行政程序立法的条文的一个简单罗列或堆砌，由于全局性的要求，中央行政程序立法面临着比地方行政程序立法的更大的困难与挑战，而这就需要行政法学界的共同努力。具体而言实现两个转变：

首先，由地方政府主导立法向地方人大主导立法转变。上文谈到，以行政规章来规范政府自身运行，难以保障对行政机关的约束作用。针对这一问题“需要在作为规范对象的行政系统之外寻找程序规范的效力支撑，而由人大在恰当时机出台行政程序规范是较妥当的办法。其次，由地方人大立法向全国人大立法转变。“对于统一行政程序立法的理想模式一定是由全国人大来立法，因为制定行政程序法的根本目的在于规范行政权力，那么通过国务院立法创立的自律监督无论从正当性上还是监督力度上都不及全国人大立法创立的他律监督。”[5]相信通过地方立法实践经验的积累以及行政法法学界的努力，统一行政程序立法必将尽早踏上征程!

[1]雷震.《我国地方行政程序立法的新发展》,《四川警察学院学报》,2013年第1期.

[2]谢洪涛.《从湖南实践看行政程序立法路线图》,《黑龙江省政法管理干部学院学报》,2010年第7期.

[3]王万华.《法治政府建设的地方程序立法推进——制定〈北京市行政程序条例〉的几个问题》.《法学研究》,2015年第8期.

[4]应松年,王敬波.《论我国制定统一行政程序法典的法制基础——基于现行法律规范体系之分析》.《法商研究》,2010年第4期.

[5]应松年.《中国行政程序法立法展望》.《中国法学》,2010年第2期.

陈嘉林（1992～），男，汉族，福建福州人，中国政法大学硕士研究生，研究方向；行政法学。