关于科研经费内部审计监督有效性的思考

黎志明

摘要：文章以热带农业科学院（以下科称“热科院”）为案例，针对目前科研经费管理的现状，提出加强内部审计监督的必要性，同时从建立内部控制体系、明确内部审计业务，提升内部审计人员素质等方面对内部审计提出要求，以充分发挥内部审计监督的有效性。

关键词：科研经费；内部审计；监督；有效性

近年来，全国投入研究与试验发展经费在逐年增加，投入强度逐年提高。统计资料显示，2013～2015年全国投入研究与试验发展经费分别为11846.6亿元、13015.6亿元、14169.9亿元，3年经费投入强度（与国内生产总值之比）分别为2.08%、2.05%、2.07%。随着科技经费投入的不断增加，财政部、科技部、审计署等部委对科研经费支出的合法合规性提出了更多更高的要求，对科研经费的监督管理也越来越严的要求。内部审计作为科研单位内部的监督管理部门，对科研经费的监督管理是否有效则显得尤其重要。

一、科研经费管理的现状

（一）政出多门，没有形成统一的科研经费管理规定

科研经费管理按职能归口划分，每一个经费归口管理单位，制订一套与之相适应的项目管理规定和经费财务管理办法。以热科院为例，纵向科研项目经费来源有科技部、农业部、教育部等，上述部门根据科研项目的类别制订一套项目管理规定和经费财务管理办法，以归口管理对应的科研项目，并且部门之间缺乏协调，从而发布的规章制度之间难免存在“冲突”或“盲区”。

政出多门，各自为政的情况下，不同经费归口单位发布的经费财务管理办法对预算编制、明细科目、费用支出比例等财务管理要求也不相同。从而没有财务知识的科研人员对项目经费财务管理办法无法准确理解，更谈不上按照管理办法的要求进行项目经费预算编制及执行。甚至专业的财务人员做不到全部理解不同部门的诸多要求，难以使各部门的不同要求与财政部预算编制和会计要求相统一。导致科研项目经费预算编制不合规定，预算执行就更无法按要求执行，加大了项目经费管理和监督的难度。

（二）科研经费项目预算申报不符合科研客观需求

科研经费预算是科研立项重要组成部分，各部门颁布的科研项目经费管理办法对科研支出明细的要求不同，并且沿用制式模版，对项目支出比例僵化，如限定“间接费”、“管理费”等支出比例；项目支出明细科目与会计科目不能很好匹配，如“测试化验加工费”、“数据采集”等，在会计上并没有对应的会计科目；科研人员为了能顺利通过评审，在编制预算时不能考虑科研项目的实际情况，只能按照规定的比例及科目简单分解。在实际执行过程中，因为项目经费管理办法的种种约束，使经费预算不能满足科技研究客观需求，经费支出受制于预算限制，项目支出明细科目与会计科目的不匹配给项目执行与结算带来诸多困难。科研人员为了完成经费预算执行率，则使用违规的方式报销，如代开税务发票，签订虚假合同、虚开会议费等，严重影响项目经费执行与结算工作。

（三）重复申报课题，导致科研经费浪费及腐败

目前，国家各部委、政府各部门，甚至企业等社会机构设立各种研究项目和项目推广，提供多种可供选择的项目申报渠道。在项目申报时各部门之间缺乏信息沟通平台，存在信息壁垒，导致同一个项目，可以通过多种渠道申报，获得多项经费支持，造成经费严重浪费。另一方面，受制于科研项目预算编制的约束，科研经费重物资投入，轻人力资本投入，以及科研院所工资体系的限制，导致科研人员的人力价值未能得到有效回报。一方面是科研经费严重超出科研实际需求，另一方面是科研人员付出与回报不匹配，使部分科研人员运用各种方式将科研资金占为已有，从而导致腐败的滋生。

二、加强科研经费内部审计监督的必要性

（一）科研经费管理要求的提高，要求加强监督管理

自2001年3月我国正式启动国库集中支付制度改革以来，科研院所来源于国家及地方政府的科研经费均已纳入到国库集中支付系统，科研经费不再拨付到科研单位，而是实行“项目支出预算与国库集中支付”相统一的管理模式。随着国家对科研经费管理要求的提高，前后颁布了《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》（财教[2011]434号）、《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发[2014]11号），对相关制度建设、科研项目经费管理、科研项目和资金监管、责任落实等方面提出了更高的要求。因此，内部审计作为科研院所的内部监督机构，适应国库集中支付方式的改革，落实国家政策要求，加强科研经费的监督管理成为必要。

（二）发挥内部审计监督与咨询职能的需要

科研项目以课题组负责制，项目申请立项、项目研究、项目经费预算执行均以课题组为单位全权管理。课题组负责人缺乏科研经费统筹管理的观念，缺少内部控制、商务、财务专业的知识，在科研项目申报时更多考虑项目申报及课题研究的需要，科研经费方面仅从满足项目评审需求，未考虑内部控制、风险、合法合规等方面。从而在经费使用过程中出现上述违规报销经费、腐败等种种问题。科研院所内部审计具备监督和咨询的职能，并且配备了各类专业的审计人员，他们对经费管理中违法违规的现象更加熟悉。因此，在科研经费的监管引入内部审计并建立相关的监督机制，即提高了经费的使用效率，又充分发挥了审计的监督作用。

三、提高内部审计监督有效性的建议措施

（一）建立内部控制体系，夯实审计依据

科研院所应建立健全内部控制体系，通过管理授权和财务授权的形式明确科研项目负责人、科研管理部门、财务部门、内部审计部门在科研经费的管理与监督流程中相应的职责与权限，通过内控制度的规范，使内部审计在开展审计活动时有据可依，实现对科研项目研究控制活动的良好管理。

首先，建立科研院所管理授权，明确相关单位的管理权限范围。管理授权是科研院所一把手为完善管理，把一部分权力授予相关管理人员的方式。就科研项目及项目经费管理而言，适当的授权，一是打破了科研项目完全由项目负责人统管的局面，加大了科研院所对科研项目及经费的統筹管理；二是科研院所从一把手到项目负责人都有相应的授权，互相起到牵制的作用，减少腐败的风险；三是管理授权中明确内部审计在科研项目管理流程中授予的权限，使内部审计能参与到科研项目管理的全过程，加大了内部审计的力度。endprint

其次，建立科研院所财务授权，明确相关单位财务审批权限范围。财务是资金流出单位的最后一道关口，对科研项目经费的管理尤为重要。清晰的财务授权改变了科研项目负责人认为自己申请的项目经费随意列支的观念，并且在金额上给予一定的限制，从根源上杜绝了项目经费违法违规报销，滋生腐败的风险。

（二）建立科研单位内部审计清单，明确内部审计的业务范围

加强科研经费内部审计监督，一方面要建立内部审计业务清单，扩大内部审计业务，由过去单一的财务审计向风险管理审计转变，把经费支出与项目研究任务结合起来，拓宽内部审计的业务范围；另一方面，由事后审计向事前、事中审计转变，使内部审计参与到科研项目的全过程，充分发挥内部审计监督与咨询双重职能。因此，内部审计清单应包括专项审计和审计咨询两块业务，其中专项审计包括财务收支审计、商务采购审计、科研立项审计、项目管理审计、项目结题验收审计等；审计咨询包括参与科研项目立项申请、合同采购见证、项目经费报销咨询等科研项目过程可能的风险点都可以成为审计咨询的业务范围。

（三）提升内部审计人员的职业素质

高质量的审计成果来源于高素质的审计队伍，人才是内部审计监督有效性的有力保障。提升内部审计人员职业技能，一是提升审计人员的职业素质，审计人员要有崇高的职业精神，有职业的归属感，在错综复杂的审计过程中始终保持独立、客观、公正的立场，保证审计的权威性；二是提升审计人员的专业素质，审计业务涉及科研单位的方方面面，既要求审计人员具备财务、法律、基建、科研业务知识，又要求审计人员具备审计方面的技术方法和手段，因此，提升审计人员各方面的专业素质，是发挥审计有效性的重要保证；三是提升审计人员的综合素质，审计工作综合性强的特点，要求审计人员具备良好的沟通能力、问题协调能力和问题分析能力。

参考文献：

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[2]任工艳.从绩效预算角度对规范农业科研院所科研经费管理的思考[J].農业科研经济管理，2014（04）.

[3]顾军，夏秋，等.国库集中支付模式下科研经费财务管理与服务创新探索[J].江苏农业学报，2014（06）.

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[5]杨军.科研院所内部审计质量控制控讨[J].会计审计，2016（06）.

（作者单位：中国热带农业科学院环境与植物保护研究所）endprint