对《国防法》应将非战争军事行动作为一项规范内容的探讨

杨凡

[摘要]文章认为随着我军职能使命的拓展和国家安全利益的延伸，非战争军事行动的地位愈加重要，而《国防法》作为国防和军队建设发展的“基本法”，并未明确地将非战争军事行动作为一项规范内容，导致武装力量遂行非战争军事行动时缺少明确的法律依据，从而缺少坚强的法律支撑。因此，《国防法》有必要对非战争军事行动作出明确的原则性的规定。

[关键词]国防法；非战争军事行动；规范

随着我国新一轮军事战略的调整，我军职能使命不断拓展，非战争军事行动成为我军当前面临的重要任务；随着国家利益的不断拓展和非传统安全威胁的日益凸显，非战争军事行动成为维护国家安全稳定的重要方式。适应依法治军、从严治军基本方略的根本要求，把非战争军事行动纳入法制化轨道，为我军遂行非战争军事行动提供坚强的法理支撑，既是军队职能使命任务所系又是新形势下国家安全环境所需。《国防法》作为国防和军队建设发展的“基本法”，应当对非战争军事行动作出原则性的规定。

一、《国防法》规范非战争军事行动的必要性

（一）依法治军、从严治军基本方略的必然要求

推进强军事业、建设强大军队，没有法治引领和保障不行。《中国人民解放军军语》对于依法治军作出如下界定：“依照法律法规管理军队，进行规范和军队建设。主要是把党对军队绝对领导的根本原则、党关于国防建设和武装力量建设的主张、治军的成功经验等，用法的形式确定下来，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，以推进军队建设科学化、制度化、规范化。”非战争军事行动是一种特殊的军事实践活动，是党关于国防建设和武装力量建设的一种重要方式，必须遵守宪法和法律的规定。《国防法》将非战争军事行动作为一项规范性内容，对非战争军事行动作出原则性规定，从而可以确保武装力量遂行非战争军事行动时有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。这是依法治军、从严治军基本方略的必然要求。

（二）武装力量遂行非战争军事行动合法性的现买需求

随着时代的发展和国家安全环境变化，我军职能使命不断拓展延伸。近年我军非战争军事行动实践运用频繁、行动多样、影响深远。在这些军事行动的实践中，武装力量面临着一系列的法律问题。例如，非战争军事行动的适用范围如何，非战争军事行动的方式如何，非战争军事行动的指挥体制如何，这些都缺少法律明文规定。虽然在《宪法》和《国防法》中能够找到军队遂行非战争军事行动合法性的依据，但这种依据需要从现有的法律条文引申而非法律明确作出规定，也就是说，军队遂行非战争军事行动并无明确的法律依据。因此，在《国防法》层面对非战争军事行动作出基本规定，是武装力量遂行非战争军事行动合法性的现实需求。

二、《国防法》规范非战争军事行动的可行性

（一）具有一定的法律基础

一是《宪法》相关条文为《国防法》规范非战争军事行动提供了宪法依据。《宪法》第29条：“中华人民共和国的武装力量属于人民。它的任务是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，努力为人民服务。国家加强武装力量的革命化、现代化、正规化建设，增强国防力量”。二是在《国防法》某些条款中，能够引申出军队遂行非战争军事行动的相关规定。《国防法》第8条规定：“中华人民共和国在对外军事关系中，维护世界和平，反对侵略扩张行为。”这对我军维和、国际人道主义援助等非战争军事行动作出了基本规定。《国防法》第17条规定：“中华人民共和国的武装力量属于人民。它的任务是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，全心全意为人民服务。”这对我军参加国家建设等非战争军事行动作出了基本规定。《国防法》第22条第2项规定：“中国人民解放军现役部队是国家的常备军，主要担负防卫作战任务，必要时可以依照法律规定协助维护社会秩序；预备役部队平时按照规定进行训练，必要时可以依照法律规定协助维护社会秩序，战时根据国家发布的动员令转为现役部队。”这对我军参加反恐维稳等协助维护社会秩序的活动作出了基本规定。《国防法》第58条规定：“现役军人应当发扬人民军队的优良传统，热爱人民，保护人民，积极参加社会主义物质文明、精神文明建设，完成抢险救灾等任务。”这对我军参加抢险救灾作出了基本规定。《国防法》第66条规定：“中华人民共和国支持国际社会采取的有利于维护世界和地区和平、安全、稳定的与军事有关的活动，支持国际社会为公正合理地解决国际争端、军备控制和裁军所做的努力”。这对我军参加联合军演、反恐和军备控制等非战争军事行动作出了基本规定。三是一些单行的非战争军事行动法规为《国防法》层面规范非战争军事行动提供了统揽概括的基础。

（二）具有丰富的实践经验

近年来，我军遂行非战争军事行动主要涉及反恐维稳安保、处置突发事件；抗御自然灾害、应急抢险救援；参与国际合作、维护世界和平i维护边防稳定、包围战略边疆；参与国际救援、实施联合军演等5大方面，具体包括反恐安保、处突维稳、抢险救灾、边防封控、国际维和、维护权益、安全护航、国际军演、国际救援、对外军事交流等10项主要内容。例如2008年，我军先后实施了抗冰雪灾害、抗震救灾、奥运安保等非战争军事行动；截至目前，我国先后向刚果（金）派出20批医疗分队，向黎巴嫩派出15个批次、4800余人次的维和官兵，向南苏丹派出3批维和步兵營等；2016年9月，我军派出兵力约270人赴吉尔吉斯斯坦伊塞克湖州巴雷克奇市埃杰利维斯训练中心，参加“和平使命2016”上合组织联合反恐军事演习；中国海军先后派出25批护航编队，安全护送目标在海域内航渡。近年来，我军遂行的非战争军事行动为其立法提供了丰富的实践经验。

三、关于《国防法》规范非战争军事行动的立法构想

《国防法》作为国防和军队领域的基本法，对军队遂行非战争军事行动相关事项作出原则性规定是必要的。我国《国防法》对军队遂行非战争军事行动的规范，应当包括以下两个方面的内容：endprint

1.界定非战争军事行动的定义。非战争军事行动这一概念，是20世纪90年代初美军首先提出来的。但我国军事理论界，就非战争军事行动并未形成权威统一的解释。关于非战争军事行动主要有以下几种观点：

第一種观点认为，非战争军事行动是“在和平时期和冲突期间，使用武装力量组织实施的有别于战争的军事行动”。该观点并未表达出非战争军事行动的根本目的是维护国家利益。

第二种观点认为，非战争军事行动是“为达成国家安全利益而使用军事力量进行的不直接构成战争的军事活动”。该观点也存在一定的缺陷，因为非战争军事行动所维护的不仅包括国家安全利益，还包括维护人民权益，例如撤侨维护的是人民的权益。

第三种观点认为，非战争军事行动是“武装力量为实现某种政治、经济或军事意图而采取的控制、救援、演练和低强度作战等军事举动。”

关于非战争军事行动的类别，根据中央军委[2009]2号文件《军队非战争军事行动能力建设规划》，我军主要担负反恐维稳、抢险救灾、维护权益、安保警戒、国际维和、国际救援等6类非战争军事行动任务。

因此，笔者建议，在《国防法》层面，关于非战争军事行动可界定如下：“非战争军事行动是为维护国家利益而使用武装力量力量进行的不直接构成战争的军事行动，主要包括反恐维稳、抢险救灾、维护权益、安保警戒、国际维和、国际救援等任务。”这样界定，一方面赋予了武装力量遂行非战争军事行动的职能，并明确了武装力量遂行非战争军事行动的范围，从而为武装力量遂行非战争军事行动提供了明确的法律依据，解决了武装力量遂行非战争军事行动的合法性问题。

2.明确非战争军事行动的指挥原则。非战争军事行动政治敏感性强，涉及机构力量复杂，有必要在《国防法》层面明确非战争军事行动的指挥原则，为其下位法建立规范的、统一的、权威的、顺畅的指挥机构，明确各级指挥权限和指挥关系，提供科学合理的基本法律依据。

从我军遂行非战争军事行动实践来看，现行的主要指挥体制有：

以国家或地方政府领导为主，由武装力量参加而形成联合指挥机构，军地共同完成相关任务。例如，“5·12”汶川大地震发生以后，我国迅速成立了由国务院总理温家宝为总指挥长，国务院有关部委、军队、武警部队领导参加的抗震救灾总指挥部，四川、甘肃、陕西等受灾省区各级也相应成立了由党委政府领导任指挥长，军、警、民相关领导组成的联合指挥机构，确保了对抗震救灾的有效领导。但这种指挥体制下，军地相关机构按照各自职能对口实施，未能很好地形成军地融合的模式，一定程度上影响抗震救灾的效能。

以军队领导为主形成的联合指挥机构，由地方相关部门配合共同完成相关任务。在这种指挥体制下，军队领导任主要领导，直接指挥非战争军事行动，地方政府领导参加联合指挥机构，协助军队领导完成任务。例如，2006年底，军队、武警与当地公安民警联合行动，在南疆库斯坦地区实施了“12·25灭鼠”行动，捣毁了“东伊运”恐怖分子的训练营地，这是新中国成立后首次实施的较大规模的军地联合反恐行动，有效地震慑了境内外“三股势力”。

三、结语

笔者建议，在《国防法》法条中应当明确“非战争军事行动坚持属地统一领导、军队集中指挥的原则”。包含两层含义：一是指要在当地党委统一领导下来完成任务；二是指所有参加行动的部队，由所指定的部队最高指挥机关统一指挥。有两点根据：第一，有现行的法律基础。此原则在2006年3月颁发的《司令部条例》第47条也明确规定：“司令部组织指挥反恐怖、防骚（动）乱行动和地震救援、海上搜救、抗洪抢险、森林灭火等抢险救灾行动，通常在党的地方委员会、地方人民政府的统一领导下实施。执行任务的部队由司令部统一组织指挥”。第二，能够指导形成顺畅高效的指挥体系。在该原则的指导下，可形成由党委统一领导，军地联合组成的联合指挥机构。军队在联合指挥机构的领导下，按照现行指挥体制建立指挥关系，便于上下级协调指挥，能够高效地完成任务。

[责任编辑：张东安]endprint