环境行政执法与刑事司法的互动衔接研究

贾云燕

[摘要]法治保障生态化，是现阶段国家法治发展进程中的一个重要议题，执法生态化、司法生态化则是法治保障生态化进程中的最后一道防线。目前执法生态化与司法生态化衔接进程中仍存在规制失灵与留存风险，因此在保障立法生态化的基础上，也要加强执法、司法、守法生态化的建设。文章通过对环境行政执法与刑事司法方面的具体规定、执行方式等研究，分析出其在案件移送、证据责任等方面存在的缺失，着力探寻出规范案件衔接，完善信息共享、监督的机制，协调二者关系，以便加强环境执法与刑事司法的互动，推进法治生态化的发展。

[关键词]环境保护；行政执法；刑事司法；联动规制

环境行政执法与刑事司法二者关系是近年来环境法学界的热点问题，二者作为环境管理的主要手段，协调好二者间的关系显得尤为重要。近年来最高人民法院、最高人民检察院、环保部以及各地方的行政部门均出台了关于两法衔接、案件移送、联动执法等相应规定，该类规定在实践运行中对于环境案件的规制产生一定效用，但其联动执法这一口号在本质上混淆了环境行政执法与刑事司法二者本就独立的制约关系。而且在实际案件操作中仍存在很多难以解决的问题，使得环境案件被滞留在环境行政机关，环境司法机关无法正常发挥其职能效用，环境犯罪行为不能得到有效制裁。对于该系列问题，通过对部分环境案件的分析和处理方式进行研究，了解法律实施现状，以便更好地协调二者间的关系，让环境保护的理念得到有效落实。

一、环境行政执法与刑事司法的一般认识

（一）环境行政执法与刑事司法释义

1.环境行政执法作为我国环境管理的主要手段，大家对其理解各有千秋，从广义上来讲，环境执法是国家行政机关与司法机关及其工作人员依职权，按照环境法相关规定调整环境方面社会关系，并通过环境法对相关环境行为进行监管，解决环境纠纷的活动；从狭义来讲，环境行政执法即在法律规定范围内，拥有环境管理权的行政主体，依职权通过相应环境法律规定的方式、手段对行政相对人采取的影响其权利义务的行为活动，主要包括监督检查与行政处罚、行政措施等。

2.环境刑事司法则是国家司法机关依据法定职权和法定程序，具体运用法律处理可能构成犯罪的环境案件的专门活动。在我国，环境刑事司法主要是公安机关、法院、检察院通过立案、侦查、起诉、审判与执行五大程序对环境案件进行司法制裁；对于环境司法权则主要包括审判权、检察权及法律监督权，侧重于对环境案件的司法制裁与刑事处罚。

（二）环境行政执法与刑事司法的关系互动

环境行政执法与刑事司法是环境案件处理过程中相互独立的两个环节，环境行政机关独立行使行政执法权，刑事司法机关独立行使司法权，二者之间是相互独立、相互影响、相互制衡的法律关系；环境行政执法与刑事司法二者之间的有效互动则是环境行政部门在执法过程中，对发现涉嫌环境污染犯罪的案件或案件线索，依法向刑事司法机关移送查处或配合工作的一种工作机制，借此以达到对环境违法行为进行惩治，保护环境，维持生态平衡的目的。并且二者在规制互动中，若环境行政执法权可以合理高效地运作则可以有效节约司法资源、促进刑事司法的开展，若刑事司法机关对于环境司法权可以有效实施也可以减轻行政执法负担，规范监督行政执法流程，同时，因为刑事司法的规范性及权威性，一定程度上也会降低环境污染案件的产生。

二、环境行政执法与刑事司法互动的实际样态分析

（一）环境行政案件与刑事案件的比例分配

根据上述图表的数据分析，主要可以得出以下两个数据：1.我国对于环境污染案件的处理方式主要集中于环境行政处罚，其与通过环境刑事处理方式的案件在2011年的比例甚至达到5000：1：2.环境刑事案件在近几年呈逐年上升趋势，但与行政处罚的比例还是处于极度不均衡状态。对于环境案件的管理之所以会出现以上现象，一方面很大程度上取决于环境案件的行政属性，即许多学者主张的“危害环境的行为是否构成犯罪，将全部或部分地取决于该行为是否违反行政法的要求”，对于环境案件是否违法，其介入前提取决于该案件是否违反行政部门规定；另一方面也是我国近年来采取两法衔接工作机制的效果，侧重通过刑事司法的方式解决环境刑事案件。

（二）我国环境行政执法与刑事司法互动的法律现状

我国行政机关与刑事司法机关在处理环境案件过程中，首先，法律依据主要有《行政处罚法》《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》《关于行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》等；其次，因近些年对环境执法的重视，我国2016年末、2017年初先后出台了《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）与《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称《办法》）等。这一系列文件原则上规定了环境案件移交程序、监督办法、审理规范等。除去上位法规定的工作机制以及协同办案的工作办法外，我国部分地区还提出公安、检察机关与工商等相应部门建立联动机制，定期召开环境执法联席会议，提高案件办理效率及办理透明度等办法。

（三）环境行政执法与刑事司法的工作机制

在我国传统法理规范中，环境行政执法机关与刑事司法机关二者主要存在以下关系结构：1.权力配置上互为独立、各司其职的关系结构；2.工作协调上互为配合、有效衔接的关系结构；3.案件办理中相互制约、平衡分工的关系结构；4.责任分配界限分明、各自处罚的关系结构。但目前，我国环境法治的实践过程中，各行政执法部门与司法部门工作机制多偏向于各自分工，相互独立的方式。从上文图表中环境案件的移送比例也可得出环境行政部门对于环境案件的处理多为机关内部处罚形式。

三、影响环境行政执法与刑事司法互动的问题透析

目前，我国环境行政执法与刑事司法不能有效互动，很大程度取决于环境行政机关有案难移、有案不移，司法机关有案拒接、无案可办等问题，而这一问题的出现不单是一两个小问题的缺位，而是行政機关、公安机关、法检部门整个体系多方面机制协调不到位、存在漏洞而导致。endprint

（一）环境刑事案件移送缺位

在我国，环境刑事案件的来源多通过环境行政部门的移送，而针对行政部门的移送就存在以下问题：1.重大环境污染案件在产生前期的多数程序均涉及环保部门的监察与管理，在此前提下，司法审判就可能会涉及环保部门相关负责人的责任，甚至损害其利益，构成环境监管失职罪，由此导致环保部门相关责任人对于环境污染案件的处理多通过行政处罚的方式了结案件，这在相当程度上促使了以行政处罚代替刑事责任的实行。2.对于行政执法与刑事司法的立法仍存在缺失，虽然我国出台了许多关于二者衔接的办法、规定，但是在具体落实方面也就仅限于原则上的笼统规定，司法机关工作人员在追究刑事责任时无明确参考规范，其执行细则以及后续处罚方式还有待完善。而且对于我国环境管理职责还分布在环保、林业、卫生、国土资源等各部門，其在环境污染案件出现最初的职责划分上就存在争议。这些现象很大程度归责于利益合谋与立法短缺的原因。

（二）环境刑事案件举证难

环境刑事案件拥有其特有的举证方式，即被告承担有无排污事实、排污行为以及二者之间的因果关系，其他对于被告行为是否违法以及污染程度和污染结果均由检察机关举证。但由于环境污染案件又具有专业性强、周期长、范围广等特点，公安机关在收集案件证据时对于专业性证据收集存在很大难度，以及对于证据的监测、保存等也不占有优势，导致案件的侦查工作难以开展。这样一来，也可能出现公安机关怠于收集证据，行政机关在移送涉嫌环境犯罪案件时，公安机关因缺乏必要证据材料为由不予接收的现象，“以罚代刑”也会因此出现。另一方面对于行政机关案件证据移送，虽然在新《办法》中规定环保部门在执法过程中依法收集的物证、书证、视听资料等可在刑事诉讼中使用，但实际侦查、移送审查起诉中证据总量还是不足以证明构成刑事犯罪，公安机关对于构成犯罪的证据取证还是存在困难。

（三）环境司法与监管缺失

环境司法与监管的缺失主要表现在两个层面：1.法院审理缺失，环境案件一般涉及面广、复杂性强，尤其对于环境刑事案件，在起诉与审理阶段对工作人员的专业性要求较高，对构成环境犯罪明确规范性要求强。这又同时涉及环境刑事司法专门化与环境标准设立的问题；2.环境案件监督细则的缺失，一方面因环保管理部门拥有其专门的内部信息查询系统，具有封闭性和内部限制性，外部监督无法发挥其作用；另一方面是因环境监管体制受当地政府的制约，部分政府为发展当地经济，引进环保不达标的经济项目，形成地方保护主义，导致环保过程中出现想管不敢管的局面，阻碍打击环境污染犯罪的进程。

四、环境行政执法与刑事司法的协调平衡探寻

近年来我国关于环境行政执法和刑事司法的规定其实在整体进程上有了质的飞跃，尤其是最新《办法》与《解释》出台之后，许多之前困扰着环境管理者和司法者的问题得到了有效的解决，但在很多方面还是需要完善。

（一）规范环境刑事案件的移送

为解决环境刑事案件移送难的问题，应从几方面入手：首先，规范环境行政机关移送环境案件的具体要求，对应当移送而未移送的案件主要负责人进行责任追究，同时对行政处罚案件的具体信息、办理流程、处罚结果进行详细档案存留并可以试点实行案件个人负责制，倒逼行政机关移送案件的积极性，防止渎职案件的发生；其次，仍是规范环境案件程序问题，对于案件移送、案件监督、审理规范、入罪标准等规定，应具体到实处，或各地区根据上位法规定制定更为严格的法律指导程序；最后也是最为根本的问题，需确立环境行政机关与司法机关互相独立的地位，独立环保队伍的垂直管理，防止地方保护主义的出现，弱化环境案件中司法机关对行政机关的依赖，以及防止当地政府或者其他部门对环保部门的控制与影响。

（二）完善证据收集程序，规范信息共享平台

为确保证据收集以及信息共享平台的规范，可通过提倡公安机关提前介入或行政机关配合司法机关办案的方式，对于污染情况轻微、影响不大的案件，由行政机关先行进行调查再移交公安机关；对于污染情况严重的案件，则直接由公安机关提前接手介入调查，防止证据毁灭或直接负责人逃逸的状况；其次，建立专门证据收集监测部门，对专业性的污染证据进行收集，同时在办理过程中与检察机关加强信息交流反馈机制以及重大案件通报等，借助司法机关威慑力，更好发挥环境保护合力；最后，完善信息共享，虽然在最新《办法》规定了信息共享的相关制度，但在信息共享中为确保信息传达效率，可设立专门信息管理部门对各机构的信息进行整合对各数据进行分析，确保信息传达准确，也可通过信息数据分析，进行环境污染案件事前的预防；同时在保障信息共享的基础上，一定程度上提高公众参与度，侧面对以罚代刑现象进行监督。

（三）完善司法专门化以及监督机制

对于环境司法的缺失可设立专门的环境法庭，由拥有环境与资源保护法专门知识的工作人员担任审判人员，同时在现有能力基础上细化规范各方面环境标准。对于环境案件的监督细则缺失，则可发挥人民检察院的监督职能，一方面根据联席会议制度，对行政机关的行政处罚行为进行梳理，了解是否存在执法空白或“以罚代刑”现象；另一方面对立案、审查起诉以及法院审理方面进行监督，首先对于该立而不立的刑事案件负责人进行刑事追责；其次对于环境行政案件信息进行备案并由环境行政机关、公安机关、检察院与法院各派专门工作人员对该信息进行监督和管理，发现符合提起环境刑事诉讼的案件，行政机关可提出复议或向检察院提起公安机关怠于行使职权的建议，公安机关、检察机关以及法院也可通过此方式对其他各部门进行监督，以完善环境监管体系。

[责任编辑：张东安]endprint