探索发展锡盟地区政策性扶贫惠农保险

【摘要】为深入贯彻国家、自治区和我盟在扶贫攻坚的各项部署、推动全盟贫困地区经济社会全面协调发展的战略方针，创新农村社会保障救助体系，充分发挥保险机制在扶贫开发工作中的作用，有效解决农户因灾致贫、因灾返贫和意外伤害的突出问题，切实帮助农村受灾居民提高灾后重建家园的资金保障能力，减轻政府救助负担。锡盟分公司积极探索发展扶贫惠农保险。

【关键词】风险 损失 惠农保险

为响应《内蒙古自治区建设保险助推脱贫攻坚示范旗县实施方案》（内扶办字[2016]99号）精神和《内蒙古保监局 内蒙古自治区扶贫办关于内蒙古保险业助推脱贫攻坚工作的实施意见》（内保监发[2016]6号）文件精神，我公司就我盟政策性扶贫惠农保险开办的可行性进行了调研。

一、我盟贫困农户财产和人身潜在的风险分析

贫困农户拥有的房屋、农机、室内财产和人身安全是广大农民群众最基本、最重要的生产生活保障。房屋、农机、室内财产和人身安全的安危直接关系到农民生产生活的安危。保障农村房屋、农机、室内财产的安全使用和人身安全是促进农民安居乐业是各级党委、政府的责任，也是建设社会主义新农村的基本内容。构成我盟地区贫困农户财产损失和人身伤害的风险是多方面的。

（一）自然灾害

锡林郭勒盟地处内蒙古高原中部半干旱地带，全盟总土地面积20.26万平方公里。全盟地貌以高平原为主体，兼有多种地貌。气候属中温带半干旱、干旱大陆性季风气候，年平均降水量在150～400mm之间，年内降雨时空分布极为不均，由东南向西北递减，且大多数集中在7、8、9三个月内，年蒸发量在1500～2700mm之间，由东向西递增。总的气候特点是：春暖迟，夏热短，秋凉早，冬寒长，“旱、风、雹、冻、涝”五灾俱全。

1.地震灾害。内蒙古地处华北地区，按照我国地震区域的划分，内蒙古自治区地处于五大地震区之一—华北地震区。在五个地震区中，从地震强度和频度来看仅次于青藏高原地震区，位居全国第二。我盟也发生过较大强度的地震，2003年8月16日，在北纬44度54分，东经118度22分发生6.1级地震，震中位于内蒙古自治区锡林郭勒盟西乌珠穆沁旗和赤峰市巴林左旗、阿鲁科尔沁旗一带。2004年3月24日，东乌珠穆沁旗发生5.9级地震，波及东乌旗、西乌旗、乌拉盖开发区等三个旗（区）、20个苏木镇（场），总面积3.52万平方公里，涉及2.9万户、10.3万人、214.6万头只牲畜。这次地震共给锡林郭勒盟造成直接经济损失3.65亿元。

2.水灾时常侵袭。我盟水灾主要体现为雨涝。锡盟是干旱半干旱地区，年降水量的60%～70%集中于夏季，历时短、强度大、范围小的暴雨经常发生，再加之不少地区防洪标准低，设施简陋，容易造成洪澇灾害。而且一旦灾害发生，破坏性极大。锡林郭勒盟地区雨涝灾害具有农区重牧区轻的特点，季节性强，年际变化大，雨涝集中发生在7月上旬至8月中旬。

2007年8月2日至8月4日，我盟南部地区突降大到暴雨，形成洪涝灾害。4个旗县10个苏木乡镇、46个嘎查村的2207户7753人受灾。倒塌民房115间、损坏民房506间，这次洪涝灾造成直接经济损失约2855多万元；2008年6月，太仆寺旗、正蓝旗、多伦县、西乌珠穆沁旗、正镶白旗的9个苏木（乡、镇）的28个嘎查（村、社区）遭受强降雨和冰雹袭击。受灾人口达6300多人，受灾农田3206公顷，有167间房屋严重损坏，直接经济损失1058.37万元；2011年7月28日，锡盟部分地区出现洪涝、雷暴灾害，导致236只羊死亡和丢失，203间房屋倒塌，淹没水井17口，冲毁农田、高产饲料地500多平方公里；2012年7月5日，太仆寺旗突发暴雨引发了山洪灾害。造成3人死亡，21874人受灾，农作物受灾面积13000公顷，房屋倒塌150间，直接经济损失2805万元。

3.风雪灾害严重。我盟由于气候寒冷，每年风雪灾害频发，历史上，就曾出现四旗三次特大雪灾，分别是在1962年、1977年、2000年，对我盟造成巨大经济损失。近几年依然是每年雪灾不断：2009年3月，大风暴雪造成乌拉盖管理区死亡牲畜达到3179头（只），累计倒塌棚圈56间。2010年，锡林郭勒盟出现大范围强降雪，正蓝旗、多伦县、太仆寺旗、正镶白旗、镶黄旗和苏尼特右旗南部旗县出现灾情，仅仅白旗，就全旗受灾群众13981户，61座蔬菜大棚和253座牲畜棚圈倒损，直接经济损失2410万元。2012年11月，锡林郭勒盟全境出现多次降雪天气过程，部分地区积雪厚度达到1米～1.5米，灾情涉及12个旗县市区42个苏木镇，127152人，受灾农作物2468.4公顷，成灾2468.4公顷，因灾死亡牲畜4139头（只），造成直接经济损失2741万元。

4.火灾危险较高。我盟降水量少而不均，多大风天气，火灾风险较高，尤其在农牧区，一旦发生火灾事故，基本上没有自我防范和御灾能力。2010年以来，经统计，农村、牧区火险起数成倍上升，平均每年100多起，损失巨大。

（二）防灾救灾能力有限

1.防灾抗害能力较弱。锡林郭勒盟农、牧民人口47万人，占全盟总人口的46.53%。农村居民分布广、居住自然地理环境相对较差，抵抗自然灾害的能力较弱，广大农民的个人财产和人生安全迫切需要全面、到位、可靠的保障。

2.民政救助能力有限。实践证明，面对突发自然灾害，单纯依靠政府、民政等部门拨付救济款项实行灾后救助，不仅难以完全适应农民重建家园的资金需要，也给地方各级政府财政、民政部门带来很大的压力。

二、政策性扶贫惠农保险作用与现实意义

（一）政策性扶贫惠农保险概念及作用

政策性农村住房保险制度，是将农村住房面临的风险转移给保险机构，通过保险的经济补偿功能，使农民能够在较短时间内恢复生产、重建家园，使政府部门的救助压力尤其是重大自然灾害后的救助压力大大减轻。endprint

（二）政策性扶贫惠农保险的现实意义

1.从政策环境看。党的十八大、十八大二中全会、三中会明确提出：解决农业农村农民问题是全党工作的重中之重，要坚持加大强农惠农富农政策力度。各级政府高度重视“三农”，建立和谐农村、和谐社会成为当前各级政府一项重要工作，为保险业参与新农村建设开辟了广阔天地。2014年《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》国发﹝2014﹞29号（简称国十条）明确自出拓展“三农”保险的广度和深度，各地根据自身实际，支持保险机构提供保障适度、保费低廉、保单通俗的“三农”保险产品。积极发展農村农房保险、农机保险、农业基础设施保险、森林保险，以及农民养老健康保险、农村小额人身保险等普惠保险业务；2014年锡盟扶贫开发办在扶贫开发重点工作措施中，重点强调通过积极探索农牧业保险途径来防止因贫返贫的现象。通过采取国家、个人各承担一部分的办法，在条件成熟的旗县搞试点，为从事种植业、养殖业的贫困边缘户投保参加农业保险，以巩固脱贫成果。这些惠农举措都体现了保险在构筑保险民生保障网、创新社会管理方式、保障社会稳定运行、提升社会安全感、提高人民群众生活质量具有重要意义。

2.从救助方式看。我盟地域辽阔，农村居民分布广，是自然灾害和意外事故多发区，农民因灾返贫、因灾致贫和因伤致贫的现象时有发生，由于农民防灾防损和参加保险的意识不强，尤其是遇到重、特大自然灾害和意外事故，政府的救助力量相对更加有限。政策性扶贫惠农保险引入保险机制后，通过政府的推动，将对农民的灾后救济通过保险的形式进行事前预防和事后经济补偿，可以改变政府有限的单一救助模式，由灾后救助变为灾前预防、事中风险控制和事后的理赔服务将有限的资金通过保险的商业运作，覆盖到更多的农户，减轻灾后政府救助压力和负担。

3.从惠民利民看。政策性扶贫惠农保险是在市场经济条件下服务“三农”的有效手段，也是一项普惠于民的民心工程、德政工作。农户仅部分出资或由政府出资，就能得到保险保障，是惠农政策的直接体现，有利于扩大社会保险保障的覆盖面和保障程度，进一步完善农业支持保护体系。

4.从市场需求看。各地政府已经开始尝试与保险行业一起创新救助帮困机制，运用商业保险机制，解决城市和农村居民对保险的基本需求。近年来，通辽3.31火灾、巴盟6.26水灾、东部盟市雪灾等大灾使广大民众的风险意识迅速提高，财产保险需求更加迫切。

三、人保财险锡盟分公司开办政策性扶贫惠农保险现状与经验

（一）人保公司政策性扶贫惠农保险起源

1.农房保险。农房保险最初起源于福建省龙岩市，人保财险龙岩市分公司与当地政府合作，为农户办理了农房保险。2006年温家宝总理赴龙岩永定视察灾情时，充分肯定了当地政府这项支农惠农、帮助农民灾后重建的制度建设。当年8月，人保财险福建省分公司与福建民政厅正式签订《福建省农村住房统保协议》，政府全额出资投保政策性农房保险，成为首个实现全辖农房统保的省份。2006年11月，浙江省政府下发了《关于开展政策性农村住房保险工作的通知》，采用农户自愿出资+政府补贴的运作模式将全省农房在人保财险浙江省分公司实施统保。经过近年来各级政府有关部门和人保财险公司的多方推动，农房保险推广范围日益扩大，社会影响力不断提升。目前人保财险公司已经在25家省级分公司不同程度地开展农房保险业务，其中福建、浙江、广东、广西、西藏、厦门、杭州、宁波、广州等地实现全辖统保；中国人保财险系统农房保险覆盖面不断拓宽，成为政府和人保财险公司服务于“三农”的典范，得到中央和国务院有关部门的高度赞扬。

2.人保财险锡盟分公司农村住房保险开办现状。目前，我公司已在太旗、白旗、多伦等多个旗县的农村地区开办了分散性以农村住房为标的农民自缴保费的商业型农村家庭财产保险。每户投保金额以约定保额计算，保额5000元、10000元不等，采取固定保费金额缴纳，2012年保费规模达到了53.4万元。

目前，由于我公司此类业务全部是以商业性险种投保，受农户经济条件的制约，开办范围仅局限于某一两个区域，若国家能有相应政策支持以及有力的财政保障，农村住房保险将是惠及民生的一项重大工程。

（二）雄厚的资金实力和风险承受能力

人保财险锡盟分公司有着雄厚的资金实力以及风险承受能力，仅2013年实现保费收入2.76亿元，公司为各类案件支付赔款1.44亿元，占锡盟地区财产险市场的49.4%，连续多年的偿付充足率均在100%以上，在应对大灾巨灾风险方面，人保财险锡盟分公司有着完善、健全的再保险机制，与慕尼黑再保险、瑞士再保险、汉诺威再保险等国际知名再保公司以及国内的中再集团、中财再保险建立了良好的合作关系，能够进行合理的超赔安排，获得优惠的再保险条件，确保了重特大灾害或事故的充足赔付。

并且公司在全盟13个旗、县（市）、管理区中设立了15家旗县级支公司，15个旗县区支公司下辖的大部分乡镇苏木设有正式营业机构40家，分支机构遍布全盟。从政策性农业保险到新型商业性养殖种植保险，新农合、治安保险、农村大病医疗等诸多民生保障保险工作成效突出。目前我公司在太旗、白旗开办了种植业保险，在太旗、蓝旗白旗、东乌旗开办了牛奶保险。在应对旗县旱灾水灾时，人保财险锡盟各支公司在积极参与社会管理、提供经济补偿方面所发挥了突出作用，得到了盟委、行署的高度评价和大力支持。

四、人保财险锡盟分公司政策性农房保险保险方案

（一）基本思路

在盟委、政府统一领导下，扶贫办、财政局及人保财险锡盟分公司密切配合，按照“先起步、后完善，先试点、后推广”的工作原则，在全盟开展政策性扶贫惠农保险，由盟、旗、县（市）政府财政部门划拨专项资金对参保居民提供专项补贴，于2015年初步建立起我盟政策性扶贫惠农保险的风险防范与救助机制。

（二）政策性扶贫惠农保险方案设计endprint

结合我盟农村风险特点，考虑居民缴费能力和财政支持能力，特设计我盟政策性扶贫惠农保险的保障方案如下：

1.保险对象。具有我盟农牧业户籍的居民自有的、用于生活居住的房屋及房屋附属设备、室内财产、室内财产（在每户保險金额中，房屋及附属设施占60%，室内财产占20%，农机具占20%）和农牧民意外伤害及附加意外医疗保险。

2.保险责任。火灾、爆炸、雷击、台风、龙卷风、暴风、暴雨、洪水、雪灾、雹灾、冰凌、泥石流、涝灾、突发性滑坡、地面突然下陷等自然灾害或者意外事故造成的农房、室内财产、农机具倒塌、损毁和人身安全受到伤害。

3.参保模式。各旗县政策性扶贫惠农保险统保：由各旗县扶贫办提供农牧民详细材料（名单、地址等）。

4.出资方式。政府财政补贴与农户自缴相结合模式。保费由财政补贴和农户自缴构成，比例可以设定为财政补贴90%，农户自缴部分10%。

5.保险方案。

农房险：保额6万元，保费100元。

室内财产：保额2万元，保费60元。

农机具：保额2万元，保费40元。

意外伤害保险：保额0.5万元，保费10元。

意外医疗责任险险：保额0.2万元，保费10元。

6.保险期限。一年。

7.赔付标准。农房保险、室内财产保险和农机具保险的赔付标准：在保险金额范围内，按损失金额赔付，最高不超过保险金额；意外险和意外医疗责任险赔付标准：死亡伤、残按等级赔付，意外医疗扣除100元后合理医疗费用按80%赔付。

（三）保险费的结算方式

盟市级财政补贴直接划拨盟市人保财险公司，旗县级财政直接补贴划拨旗县级人保财险公司，农户缴纳部分保费直接交人保财险各旗县支公司。

（四）损失界定

盟扶贫办与人保财险锡盟分公司协商确定农房损失的具体界定标准，并在承保时告知参保居民户。

（五）建立政策性扶贫惠农保险大灾应急处理预案机制

制定大灾应急处理预案，使农房保险、室内财产保险、农机具和人身安全在遭受大面积自然灾害或损害时时能够及时调动各方力量进行受损房屋的查勘、定损、理赔工作，最大限度地保护农民的利益，维护社会稳定。

作者简介：潘胜君（1969-），男，汉族，内蒙古大学金融管理专业本科毕业，中共党员，经济师，现任中国人民财产保险股份有限公司锡林郭勒盟分公司党委委员、副总经理。endprint