州与高等教育：关键时刻一种不断演变的关系

[美]迈克尔·P·米欧提著+周岳峰译

编者按：文章译自《变革》杂志2016年1至2月号第一期，作者迈克尔·P·米欧提（Michael P.Meotti）是美国埃德（Ed）政策集团创始人，该集团旨在与各个州政府、基金会、公共政策团体以及地区性伙伴展开合作，以促进高等教育创新。迈克尔·P·米欧提曾是康涅狄格州高等教育委员会专员和董事会执行副总裁。

2015年是亚利桑那州与本州社区学院脱离关系的标志性时刻吗？正是在那一年，该州取消了服务于大凤凰城和图森地区的社区学院的所有州经费。正如《高等教育内幕》（Inside Higher Ed）网站所报道的那样（2015年3月6日），这项预算协议“让许多人目瞪口呆。”

当政策专家们谈及州高等教育政策时，他們频繁地提到一种“州关系”。若将这种复杂的政治和制度关系归结到一种人性化的范畴中，那么亚利桑那州所采取的做法类似于当父母抛弃自己的孩子时所采取的做法。

50年前，亚利桑那州的这种“州关系”大不相同。1966财年的预算增加了2/3针对马里科帕市初级学院（Maricopa City Junior College）的运营资金，按当前美元计算，其总额达3360万美元。

曾经各州引以为豪的高等教育政策怎么了？我们如何从一个财政支持的黄金年代——第二次大战结束后的25年，高等教育在其中被视为一个明智的州投资领域——成为一个低优先级？

一、黄金年代：1945-1970年

对于州政府而言，二战结束之后的几十年是一个令人惊异的收入增长时期。在短短的25年时间里，州财政收入总额在美国国内生产总值（GDP）中所占比例翻了一番，从5%提高至超过10%。在这个州“购买力”的增长时期，我们建设了当代美国的基础设施。而且，公共高等教育领域得到了特别的关注。

从1946年到1970年，州的开支总额增加了近15倍。相比之下，公共福利开支增加了12.5倍，高速公路开支则增加了接近整体增长速度的14倍。因此，当地学校开支增加了大约19倍也就不足为怪，公共高等教育拔得头筹，其开支激增了28倍，从1946年的4亿美元增加到1970年的110多亿美元。

州政府花钱就像抚养第一个孩子的骄傲的父母们。公立研究型大学扩展其课程项目、扩大招生规模，师范院校发展成综合性大学，而且一类全新的机构——社区学院——出现了。

二、基本构成要素

到第二次世界大战结束的时候，美国高等教育进入了战后年代。以下几个因素促成了州政府为高等教育提供支持。第一，一种新的高等教育模式已经出现了——以芝加哥大学、约翰霍普金斯大学和哈佛大学为代表的研究型大学。第二，美国大多数年轻人当时恰好高中毕业，从而每年产生了一支比二战前规模更大的潜在新生队伍。第三，高等教育的声望提升了，因其在促进科技进步方面所起的作用，在很大程度上帮助美国赢得了二战的胜利。第四，美国领导人认为他们需要给从国外回来的退伍军人们安排一个去处，以防其使劳动力市场陷入困境，于是就有了《退伍军人权利法案》（GI Bill）。简而言之，进入战后时期，美国高等教育有了一定的资本，拥有一个不断提高的在社会目标和科学创新方面的声誉，拥有一个不断增长的新生注册数量，以及一个崭新的收入来源。黄金时代拉开帷幕。

三、简单的要求

州领导人的心态是：我们想要更多你们得到的任何东西！曾协调《加利福尼亚州高等教育总体规划》（California Master Plan for Higher Education）正式通过的伊桑·拉里克（Ethan Rarick）在其所著的一本关于帕特·布朗（Pat Brown）州长的传记中，很好地表达了这样一种观点：“立法者们认为，一个大学校园不仅能给一个地区带来声望，而且也为其带来了就业、创新，以及一支受过较好训练的劳动力队伍。”

于1960年通过的《加利福尼亚州高等教育总体规划》是高等教育政策的一个里程碑。但是，如果你想从中寻找一份关于高等教育价值的宏大声明，将其融入到公民对投资的愿景中，那么你是找不到的。这项总体规划几乎没有谈及高等教育的公共收益，反而详细地讨论了治理、职能、范围和录取标准等各种“极具技术性信息”的问题。

四、婴儿潮达成了交易

20世纪50年代，州开支增加为关键时刻的到来奠定了基础：战后婴儿潮一代的到来。1964年秋季，首次注册学生人数比1963年增加了17%。在那5年期间（1960-1965年），州用于高等教育的开支飙升，在全国范围内增加了75.4%。

虽然各州有所不同，但是各地的开支增幅都是引人注目的。亚利桑那州的高等教育预算增加了112%，加利福尼亚州和田纳西州高等教育预算增加了87%，北卡罗莱纳州的高等教育预算增加了81%，路易斯安那州增加了62%。那些有着支持高等教育历史的州，特别是位于中西部的州虽然增加不多，但总额依旧是引人注目的。威斯康星州用于高等教育的拨款增加了73%，俄亥俄州增加了56%，密歇根州增加了44%。而且，这些数字还是保守估计了州投入的规模：只计算了各种运营费用，没有包括对新土地、基建或维修的资本成本。

1960-1965年这五年也是一个极低通货膨胀的时期，消费者价格指数（CPI）的年增长率一直低于2%。20世纪60年代初期，拨款的大量增加推动了实际的增长。

美国——基于对各个州的重视——为高等教育创造了一个黄金年代，在此期间，财务支持对于各个高等院校的领导者来说根本不成问题。

五、瓦解

无论是人际关系还是州预算，都很难维持快速增长的节奏。各种警示着“这个黄金年代将不会永远持续下去”的信号最终在政治和经济领域出现了。

在急速增长时期，由于加利福尼亚州的总体规划以及布朗政府的各项预算，加州成为中等后院校（postsecondary institutions）发展的公共政策中心和稳健投资中心；也成为研究型大学经济收益的典范。但是，加州也变成第一个让高等教育对州长产生负面影响的例子。endprint

1964年秋天，校园的活跃分子与伯克利大学的管理者之间就公民权利小册子的分发产生了一场争执，学生们最终发动了一场大规模的静坐活动，并且占领了一栋行政办公楼。媒体不断播出一幕令人不快的场面——布朗州长派出州警将学生抗议者拖走。

贯穿1966年竞选活动始终，布朗的对手罗纳德·里根（Ronald Reagan）对于前者处理伯克利大学示威活动的方法提出了批评。加州的民意调查证实了里根的政治直觉，选民们将伯克利大学学生们的行为列为该州一个比“失业、污染或者运输”还要严重的问题。

这一对于这所州立大学的形象和政治吸引力的威胁并没逃过高等教育领导人的眼睛。由美国公立与赠地大学协会（Association of State Universities and Land-Grant Universities， APLU）的一位資深领导者所撰写的《1970年传闻》（1970 Grapevine Report）的序言就包括“校园动乱和州支持”部分。

六、通货膨胀和其他经济因素

20世纪60年代后期，各种经济预警信号连同校园动乱一道成为一个问题。虽然一直到1965年，美国已经历了一段很长的低通货膨胀时期，但是这一时期已经结束。消费者价格指数从每年增长超过一个百分点，到1969年增加到5.5%——这是一个自朝鲜战争以来未出现过的水平。

虽然通货膨胀在州拨款的争论里将会变成为一个持久的因素，但是州的支持并没有放缓。从1960年至1965年，75%的增幅已算雄心勃勃，但是它与1965-1970年高达151%的增幅、1970-1975年79%的增幅以及1975-1980年74%的增幅相比就相形见绌了。

然而，早在1970年，高等教育领导者就已经感到担心了。APLU在那一年的《传闻》序言里就提到，有越来越多的迹象和原因表明人们对于公立高等教育的未来支持感到不安和忧虑。作者引证了来自于其他部门不断增加的需要、学生所承担费用份额的不断提高，以及通货膨胀对于购买力所造成的影响。特别值得注意的是，鉴于威斯康星州2015年的预算争议，《传闻》的序言指出，“威斯康星大学的报告显示，该校有20年来最令人不满的预算。”

20世纪70年代，尽管承受着成本压力，但州支持确实超过了通货膨胀。不过，对于愤恨抱怨的高等教育领导者来说，仅仅领先于通货膨胀是不够的。《传闻》的作者钱伯斯（M. M. Chambers）肯定已经让APLU的领导者感到很窘迫了，他在1980年的报告里指出：“任何认为这十年是没落和灾难的十年的印象都将是站不住脚的。”

这种意见相悖在APLU对同一份报告的立场对立的序言里显露出来。那些认为20世纪70年代具有“没落和灾难”特征的人引进了一个不同的（而且更高的）衡量通货膨胀标准的概念：高等教育价格指数（HEPI）。

高等教育领导者认为，被广泛用于衡量通货膨胀对于美国家庭购买力所造成影响的CPI低估了高等教育所面对的各种成本动因。HEPI则是建立在高等院校目前运营成本，尤其是教员的薪酬和附带福利的基础之上，而且不包括与获得资助的研究或者诸如食宿等辅助性事业相联系的各种成本。HEPI已被各个高等院校主要用于解释为何学费上涨的速度高于一般通货膨胀的速度，这是一种看来既无法吸引决策者们又无法吸引媒体支持的论点。

七、新的拨款重点

二战结束后，高等教育连同当地的学校在州及地方政府的开支方面享有优势。但是，在20世纪70年代和80年代，其他需求出现了。医疗补助方案（Medicaid）在1975年不过实施10个年头；20世纪80年代初期，监狱开支开始急速增加。法庭颁令的州开支问题——尤其在诸如K-12教育和儿童保护服务等各种儿童问题上——才刚刚开始。

随着通货膨胀削减了各州的购买力，这些其他的拨款重点开始挤压各州在高校增加拨款的能力。根据1970年美国人口普查数据，教育开支占到州总预算的40%，而公共福利（包括医疗补助在内）仅为总开支的23%。在接下来的40年里，公共福利开支将增加到州开支的36.7%，而教育开支则下降为35.8%。

近年来，医疗补助方案和医疗保健这一成本压力已很严峻。根据由皮尤慈善信托基金（Pew Charitable Trusts）的一项报告，各种医疗保健成本在州和地方支出里所占的百分比从1987年的16%上升至2003年的31%。报告预测，若是以在国内生产总值所占的百分比来衡量的话，那么总的医疗保健支出到2060年将会增加一倍。

从20世纪80年代开始，在刑事量刑政策里的各种调整变化，不止是犯罪统计，也使各州在监狱上的开支出现超常的增加。在过去30年里，总的监狱开支数额一直在不断逼近提供给高等教育的支持。在1986年，监狱的开支仅为高等教育开支的32%；到2012年，监狱的开支达到了高等教育开支的73%。如果这种趋势再延续十年的话，那么在总的资金数量方面，监狱的开支就有可能超过高等教育。它在优先拨款的排名上已经跃居于高等院校之前了。

八、关系变冷

到20世纪80年代，高等教育官员与决策者们之间的关系开始变冷。不过，州资金依旧以一种极为平稳的速度增长。拨款总额增长率经过通货膨胀调整之后为31%，比20%的招生增长率高出了整整10个百分点。

20世纪90年代初，这种关系出现了第一次戏剧性的破裂。州高等教育执行长协会（SHEEO）总监詹姆斯·名乐（James R. Mingle）将1992年和1993年称为“记录在案的两个最负面的年份”（《传闻》，1995年）。这两个年份中出现了自二战以来的首次同比下降。

州支持在20世纪90年代末开始恢复。在整个十年里，经过通货膨胀调整之后的州拨款总额增加了11%，这跟12%的扩招幅度并不是很相称。这种关系已从20世纪60年代和70年代的“很好”（great）变成为20世纪80年代“还好”（just good）。到2000年的时候，这种关系已经变得“不好不坏”了。endprint

21世纪初，虽然在总的州拨款角度，资助看起来有好转之势，不过并不体现在每名学生获得的资助方面。从2000年到2010年，虽然州拨款按照实际美元计价增加了7.5%，但这离足以支付高达29%的扩招幅度的费用相去甚远。

在21世纪早期，高等教育所面临的问题是，几乎所有前10年的拨款增长都发生在2008年之前。从那时起，各种州拨款每况愈下。2014年，按实际美元计价的拨款总额略低于2008年和2010年的拨款总额。（请注意：这种分析并没有包括依照《2009 年美国复苏与再投资法》（American Resource and Recovery Act of 2009）所得到的联邦资金，该法影响到2009、2010、2011财年，而在一些州，则影响到2012财年。）

一如往常，这种影响因州而异。从2008年到2014年，亚利桑那州高等教育拨款下降了31%，路易斯安那州下降了32%，而密歇根州则下降了18%。另一方面，田纳西州则将其用于高等教育的拨款增加了17%。

50年前，州政府和高等教育享受着一种不断增强的关系。现在，这种关系触礁了。

九、现在发生了什么事？

1946年，各州分配了7.3%的州税收总额，用于支持其公立高等院校。在仅仅14年之后，这个数字飙升至19.1%（基于美国人口普查局的数字）。

要是这种比例在2013年得以保持的话，那么它就意味着有1610亿美元的拨款用于高等教育，相比之下，在SHEEO的《州高等教育财政2014财年报告》里所公布的拨款总额则为724亿美元。虽然来自于人口普查局和《州高等教育财政报告》的这些数字并没有完全的可比性，但是任何一个差额都是一个舍入误差（a rounding error）。按照20世纪70年代的那种关系来看，当下高等教育所获得的资金数量不到它本来应获得的一半。

在这种关系类比里，高等教育就像家里第一个孩子，在一定的时间里，它是唯一的孩子，不过随着弟弟妹妹的出现，它失去了第一个孩子的优越地位。1970年之后到来的这些“弟弟妹妹”包括通货膨胀、法院和联邦对于K-12教育和其他服务在开支上的强制要求，以及最近对增税的一种政治上的厌恶。

在从第一的位置上跌下来之后，高等教育似乎已经降至这份优先拨款名单的底部。预算和政策重点中心（The Centeron Budget and Policy Priorities）的2014年报告显示，有48个州用于每个学生的开支少于2008年经济衰退之前。在一些州，削减的幅度分别为20%、30%，甚至超过了40%。在大多数州已经开始从各自的最低点走出来，开始增加用于每个学生的资助之时，一些州依旧在削减这一开支。

十、我们是如何陷入这种困境的？

虽然情况因州而异，但还是有着全国性模式。

第一，在第二次世界大战结束之后长达几十年超常增长的州预算是难以保持的。各州无法持续地提高各自在国内生产总值里所占的份额。

第二，一种“成长型思维模式”在那些年里支配着州决策。当每一个部门都做得很好的时候，高等教育就在优先拨款名单上名列前茅。高等教育之所以从这种思维模式里获益，是因为它被正确地当成经济增长的一个贡献者。

第三，公共政策方面的新拨款重点如同“弟弟妹妹”们结伴而来。大多数其他服务机构并无任何类似于学费的替代性支持手段。虽然K-12教育的确得到了财产税收入，但是屋主的数量远远超过了缴纳学费家庭的数量，因此，较之于为了抵消州削减对高等教育资助而提高学费的做法，削减公立学校资助和对当地财产税施加上涨压力的政治影响所牵涉的人更多。因而，在争夺可利用的州资金的政治斗争里，K-12教育往往比高等教育占据一个有利的地位。

第四，税收上一种新的政治意识形态已经出现了，它超出了35年前在加州和马萨诸塞州通过公投所强加的财产税上限的范围。这种新方法要求压低各种州税以便强行大幅度削减州开支并且精简州政府机构。截至2017财年的6个财年里，威斯康星州将会削减30亿美元州所得税和公司税——这个数字使近期该州所削减的高等教育预算规模都相形见绌。

在2015年，削减幅度最大的州几乎没有提供做这些决定的政策背景。相反，它们是由预算数学加上一种假设所驱动的，这种假设认为高等教育有着上述提及的其他收入和可被削减的“过多的开销”——其他的州机构未必享有的选择。

第五，州“收入能力”也许已经进入了一個长期下降的时期。自20世纪70年代中期以来，州收入在国内生产总值中所占的份额一直是比较平稳的，这“表明一种可能性”，即较为缓慢的州收入增长推动“新的、与众不同的公共收入和支出模式”的“新常态”。

高等教育现在就像是表现良好的成年子女。事实上，在建筑和运动场地、行政基础设施，尤其是领导者和管理者的薪酬、福利方面，大多数公立高等院校看来比州其他的机构更好。

州政府也许会为一项出色完成的工作而感到骄傲。它们让高等院校按照高等教育领导者所希望的模式发展。教员，尤其是有着终身教职的那些教员，在治理方面既享有独立性又发挥着重要作用——这个机会并不提供给在州其他职能部门工作的专业人士。

各个州正面临着如同许多年纪较大的父母们所面对的调整：靠固定收入过日子。州税制的收入能力不断被削弱，导致进入“老年”的州必须做出同样艰难的开支选择。

十一、接下来是什么呢？

过去6年中的这种困难也许只是一种向更加严峻的未来的过渡而已。即便在一种很好的情况下，各个州用于支持高等教育的支出也不可能跟上或者超过通货膨胀加上招生增长的速度。而且，毫无疑问，即便是中产阶级家庭也不会具有不断上升的、可随意支配的收入水平来支付不断上涨的学费——更不要说低收入家庭了，未来将有越来越多的大学生来自于这些家庭。endprint

各个州已经产生两种不同的对策。一种与其说是一项实质性政策，不如说是它实际上是处在一种真空状态的。几个州在2015年已经大幅度削减了州拨款，而且并不打算将其落实在政策调整中。它们只是预算数学对低优先级州职能所计算出来的结果而已。

另一种方法是界定一种新的“交换条件”。如果高等教育在二战结束后开始界定这种可交付的条件的话，那么这种新方法就会对各个高等院校提出更加具体的“要求”。

十二、 低优先级预算线

50年前，各州实质上是在告诉高等教育“我们想要你们得到的任何东西”。少数州现在似乎在说，“我们想要你们得到的东西，但是我们将不会为它付钱。”亚利桑那州正在对服务于该州大多数社区学院学生的两个区说这句话。

威斯康星州和路易斯安那州最近也加入进来，与亚利桑那州一起成为在削减预算方面全国闻名的三个州。由于现任州长正在竞选共和党总统候选人，威斯康星州和路易斯安那州的这一做法可能是一种异常行为。然而，亚利桑那州州长是于2014年当选的，而且他没有竞选总统。宾夕法尼亚州的前任州长在2011年提议将高等教育拨款削减50%的时候，也没有竞选总统。从稍微长远一点来看，很难为这些削减找到一个清晰明了的理由。

即便在恢复近期削减方面比其他州更加慷慨，也不足以被算作是一项新的高等教育公共政策。一项对各州开支变化的审查显示，在州支持方面，某些州出现较大涨幅，这些州在几年前确实经历过严重削减，但是现在有了新的州长。

不管人们是否赞同，州长们都可以清楚明白地阐述一项以高营运成本、错位的重点、低的学生成功率、缺乏职业生涯管理为基础的政策，以断言许多公立院校需要一项“严厉的爱”（tough love）的措施，使院校对于公共需要做出更为敏捷的反应。

但是他们的政治本能可能告诉他们，这也许看起来像是对这些高校本身的一次攻击——而且令许多校友感到忐忑。另一方面，表达削减预算这一需求，需要让所有人来分担这种痛苦，对许多校友（若非目前的学生和教员）以及那些让人觉得通常支持特定的院校但其实更担忧自己税收负担的人可能是行得通的。

高等教育好像已经变成只是另外一个细列项目，其重要性低于避免减税或者为其他项目保留拨款。无论是亚利桑那州州长迪塞（Ducey）还是威斯康星州州长沃克（Walker）都已经明确表示增加对K-12教育拨款是头等大事。在高等教育界，这种动态也许会让其中的许多人感到恼怒，但与其说这是对高等教育怀有敌意，还不如说是对此不重视。

十三、一种新的交换条件

在一些州，一种以更加明确的交换条件为基础的新方法正在出现。州领导人总是会提出明确要求，包括新校园、职业计划、绩效拨款标准或者学费冻结。但是，这些“要求”往往是个别事件，而不是一项综合公共政策的一部分。

为了学费冻结而增加更多资金这种“一次性”交易是一种长久以来深受喜爱的做法。宾夕法尼亚州的新州长反对近期削减高等教育经费之举，他要求该州的地区性教育系统冻结学费来换取更多的资金。威斯康星州州长沃克两年前就冻结了州内居民的学费，而且现在正在寻求一种基于消费者价格指数的学费涨幅上限。

加利福尼亚州和田纳西州也许是制定新方法的州中最有趣的例子。田纳西承诺（The Tennessee Promise）已经吸引了全国的注意力，因为其所采用的这种“最后一美元助学金模式”（last-dollar scholarship model）使得有经济需要的学生们能够免费就读社区学院或技术学院。

但是，这项承诺远不止是一项财政资助计划。学生们与社区的导师配对，以接受强制性的大学入学辅导，而且必须参与社区服务，保持2.0的平均成绩点数（GPA）。该项计划是由该州的学生援助公司而不是由各个州立大学来管理的。正如《州高等教育财报告》所公布的那样，田纳西州在2012至2014财年也已增加了用于高等教育州的拨款总额。在2016年春季正式通过的该州2016财年预算延续了这种增长，而且似乎为支持其绩效预算方案提供资金。

在经济衰退期间，加利福尼亚州经历了本国更具挑战性的预算危机之一，该州的高等教育预算也经受了严峻考验。但是，加利福尼亚州自2012财年以来每年增加各项拨款，包括在2014财年比前一年同期增加10.2%，以及在最近通过的2016财年预算里又增加了10亿多美元。

一个迹象表明，加利福尼亚州的慷慨不只是简单的收入波动问题，而且是一种新的交换条件。那就是其新近设立的总额5000万美元的基金——高等教育创新奖（Awards for Innovation in Higher Education）。也许是以奥巴马政府的针对K-12教育而推出的力争上游（Race to the Top）竞争计划作为蓝本，加利福尼亚州的倡议相较于其他州是建立在对政策目标一种更详细的描述基础之上的。申请该基金需要对学生成功的目标做出承诺，诸如增加学士学位数量、缩短获得学位的时间、简化转学程序等。

60所高校递交了角逐创新奖的提案。作为加州杰出（California Competes）权益倡导团体意见委员会的一名成员，我评审了来自一个加州州大校区和三所社区学院的提案。这些提案显示出诸多创新思维，并且显示大量工作已在进行之中。

如果加利福尼亚州第一轮创新奖和获奖作品的成果成为一项更成熟的州政策的一部分的话，那么该州可能再次成为值得全国各地效仿的模式。如果这种方法不可持续的话，那么它将不等同于一种新的政策方法。

十四、我們不确定

我们是否喜欢你们拥有的东西

过去20年中，州对高等教育支持方面这种“变冷”的趋势与公众的情绪是相关的。民意调查显示，人们继续支持获得学位的价值，但同时也认为，高等教育不再是负担得起的。最近一项基于校园的民意调查结果发现，人们对高等教育现状极为不满。

隐藏在各项州预算决定和民意调查数字之下的则是一种越来越强烈的感觉，即“我们不确定我们是否喜欢你们拥有的东西”。美国人在很大程度上仍然相信，中等后教育对于生活和职业目标是至关重要的。但是，这种信念并不意味着公众愿意支持高校选择提供的任何东西。

虽然没有人知道未来走向，但是如果未来的学生们普遍相信仅仅完成一个课程项目不足以帮助他们实现各自目标的话，那么他们可能会避免就读通用且缺乏特征的高等院校。这种情况可能会造成那些曾在历史上增加了招生人数和学费收入的核心课程项目面临生源的大量损失。

无论是政治上的，还是个人的，所有人类行为似乎是周期性运行的。州与高等教育之间的特殊关系被界定为黄金时代，这是20世纪美国社会和经济成功方面最重要的——如果不是单方面最重要的——公共投资关系。这种关系已经恶化了。高等教育领导者不可能把它带回到以前的那种关系了，尤其是如果他们认为公关活动将会把它们带回到那里。

当有关各方真正明白他们的确需要彼此的时候，各种破裂的关系就会愈合。高等教育领导者和教员们要明白，如果他们坚持绝对决断权来界定什么是他们提供给学生和社区的，那么他们就不可能回到高优先级的地位。而且，州领导人将需要使反应灵敏而且有效的高等教育机构再一次成为他们的最高优先级预算之一。endprint