监控腐败：分析民主党派民主监督职能的现实视角

杨爱珍

（上海市社会主义学院，上海200237）

监控腐败：分析民主党派民主监督职能的现实视角

杨爱珍

（上海市社会主义学院，上海200237）

能否有效地监控腐败，是衡量本国的政党制度是否有强大的合法性能力的重要指标，也是衡量相关政党伦理高度的标尺。从中国特定社会政治经济文化生态中生长出来的多党合作制度，在制度内部建构了控制腐败的一系列机制，把民主党派民主监督作为政治监督就是重要的制度安排。然而，在实际运转中，民主党派民主监督作用发挥并不理想，直接关系到政党现代化建设的成效，使多党合作制度的制度效能受到影响。本文重点分析民主党派民主监督职能运转中的问题，并在此基础上提出对策，以期缩小应然与实然之间的差距。

民主党派民主监督；监控腐败；制度效能

当代世界，是政党政治的世界。那么在现代视角中谈对腐败的控制，首先是政党的职责。意大利著名政治家葛兰西的说法是 “如果在现代写一部《君主论》，那么它的主要人物不会是英雄的个人，而是某一个政党”［1］。由此推论，腐败现象的产生也与政党有关。要控制腐败，首要的是制约和监督政党的权力。健康的政党制度就是能够对政党行为进行规范和制约的制度。西方国家以政党竞争的制度模式来进行政党之间的制约和监督。我国是非竞争性政党制度，执政的中国共产党是全心全意为人民服务的先进性政党。但是，最先进的政党同样逃避不了 “权力易于腐败，绝对的权力是绝对的腐败”这一历史的铁律，政治权力同样需要制约和监督。在我国多党合作制度安排中，中国共产党与民主党派互相监督，但主要是民主党派监督共产党。民主党派以参政党的地位对执政的共产党进行政治监督，实行对权力进行的制约，以期有效地监控腐败。

一、腐败的一般定义和中国式腐败的构成特征

目前，中国处在高速发展的现代化过程中。按照美国学者亨廷顿的说法，现代化开辟了新的财富和权力来源，从而进一步助长了腐化行为，他认为，某一国家处在变革时期的腐败程度与社会和经济的迅速发展有着相当密切的关联［2］。遥想当年，毛泽东和黄炎培关于权力与腐败的对话，如警钟长鸣。习近平总书记主政后，多次提及 “窑洞对”，忧心 “窑洞对”的问题至今没有得到解决①。2016年，习近平总书记四次参加党外人士座谈会，每一次都强调要发挥民主党派的监督作用。面对现实，民主党派民主监督的主要指向是监控腐败。

（一）腐败的学理定义

社会上一般把腐败指向贪污受贿。然而，我们以民主党派民主监督为讨论背景，对腐败的分析和界定，还要有更全面的诠释，不仅要了解其表现类型，也要认识它的一般性的构成特征。

什么是腐败？腐败是指事物处于腐烂、败坏和变质的状态。引申到社会政治领域，专指官场政治行为和行政行为的腐败现象。《韦氏第三版新国际英语大词典》给腐败下的定义是 “通过不正当的报酬 （像贿赂）引诱 （政治官员）违犯职责的行为”［3］24。在 《韦伯斯特新大学词典》中对腐败也有类似的定义：“腐败是贿赂或其他非法的、不正当的手段对人们产生的犯罪诱导”，“是对正直、美德或道德准则的损害”［3］217。

由于对象范围的不同，对腐败进行更为具体的界定，可以分为两个向度，即政治价值意义上的腐败和行为规范意义上的腐败。政治价值意义上的腐败一般指政治体系的整体性腐败。行为规范意义上的腐败指具体权力行为与特定行为规则相冲突，指的是官员个人腐败或者局部人员行为的腐败。这种腐败行为一般表现为官员个人对政治权力的滥用。我们这里讨论的就是行为规范意义上的腐败。众所周知，在现代经济活动中，会产生大量的租金，租金的存在对于利益主体来说是具有极大的诱惑力的。而权力具有对有价值的资源进行权威性分配的功能，于是腐败就像一个阴影投射在权力活动之中。按照德国历史学家弗里德里希的说法，腐败是附着在权力上的咒语，哪里有权力哪里就有腐败。只要设置公共权力，就有可能存在权力的腐败。腐败现象是与公共权力相伴生的痼疾。从这个意义上讲，腐败通常称之为政治腐败或权力腐败。

（二）在中国语境中对腐败构成特征的分析

马克斯·韦伯说过，任何定义都不是最终的定义，一个定义还必须从构成历史现实的各个部分的提炼中产生出来。腐败，虽然如毒瘤缠绕在政治权力的肢体上，但是在不同国家发生的腐败现象，在数量和领域的分布上，有其特定的表现。在西方国家，其腐败现象大都发生在选举中的政治交易、政党的政治资金问题、利益集团通过各种途径对议会各个活动程序发生影响和渗透、行政过程中的违法渎职、征税权的滥用等方面。

我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。中国实行的是完全不同于西方的政治制度。在中国语境中对腐败的分析，除了要了解腐败的一般性定义，还要了解在中国社会政治生态中的构成特征。从我国实际情况出发，我们可以把在中国发生的腐败的原因归结为：高度集中的权力+无制约的裁量权+行政不作为。反映在公共决策上的利益输送等是最为严重的腐败行为；其次，行政上的不作为和公务活动的炫耀性的浪费和奢侈；再次，是干部任用选拔上的任人唯亲。

1.公共决策上的腐败表现

基于中国是社会主义性质又具有后发现代化国家特点的现实，执政党的首要任务就是集中力量把有利于国家、有利于人民的大事办成。要办成大事离不开科学决策，如果决策失误，对政治经济健康运行带来的危害是相当大的。因此，控制和减少决策上的腐败是反腐败的重中之重。目前，决策上的腐败主要表现在两个方面。第一，决策中进行 “利益输送”。在决策过程中，公权力的自由裁量权过大，握有权力的人很容易把透明国际所揭示的在操作上 “遵循规则的腐败”和权力运用上 “违反规则的腐败”结合起来，使得公共政策的制定偏离了公共利益最大化的原则，满足了他们的私人利益，也就是我们所说的 “权力寻租”。第二，决策的 “功利化”和 “浪漫化”。由于程序规则的缺陷，在决策过程中个别领导者的意志往往就能决定公共政策的价值走向。毛泽东说过，领导者制定政策和设置发展目标，要符合群众的实际上的需要，而不是我们头脑里幻想出来的需要。然而，我们有的地方领导者被浓烈的功名心驱使，急功近利、沽名钓誉，为了所谓的政绩罔顾人民的根本利益，“形象工程”和 “政绩工程”在错误的政绩观中粉墨登场。有的则缺乏严谨的工作态度，决策思维从主观喜好出发，论证空泛，决策盲目，忽视了客观性、可行性。决策的 “浪漫化”使之在目标实行中困难重重，甚至造成资源的严重浪费，损害了发展的长远利益。虽然决策的 “功利化”和 “浪漫化”并不是传统意义上 “权钱交易”式的腐败。但是，决策中任意行使权力，损害了国家和人民的利益，是 “中国式腐败”的一种表现形式。

2.公务活动的炫耀性和奢侈性

公务活动中的炫耀性和奢侈性腐败表现为讲待遇、讲排场。一些私人会所，千元菜品常见，可开会议发票；一些机关食堂觥筹交错，美酒靓女相映成景。在吃吃喝喝中交易成行，以致在执行公务中出现徇私舞弊等行为。当然，在目前反腐败的高压态势下，现今的腐败出现了新的表现形式：在行动上趋于隐蔽，在行为上 “高调依旧”；“风头”上有所遏制，“风源”上治理不力。如果说传统的腐败是 “外伤”，那么这些 “变种”的腐败则更像是“内伤”。它隐蔽、不易查处，却会对政府的公信力和人民的感情造成更大伤害。如果 “八项规定”稍微打会盹，这些 “变种”腐败马上会从地下转战地上，凶残地吞噬人们对党反腐败的信心和信任［4］。

3.领导干部的不作为

领导干部的不作为是领导者不能主动地履行职责和义务，以消极、教条的态度来从事工作，“责任风险不敢作为，利益受损不想作为，心理失衡不愿作为”［5］。哈贝马斯说，任何一种政治体系，如果它不抓合法性，那么，它就不可能永久地保持群众 （对它所持有的）忠诚心［6］。中国共产党身兼领导党和执政党双重责任，不但需要在价值层面上把党的纲领与民众的价值追求融合起来，形成意识形态上的感染力和向心力，也需要在物质层面通过一系列有效活动，给民众带来真真切切的实惠。如果党的干部在其位不谋其政，造成权力资源的浪费，这是对国家和人民的不负责。所以，“无为也是一种腐败”。

此外，腐败在中国表现的形式还包括干部任用上的任人唯亲等。由于本文是在民主党派民主监督视野中讨论监控腐败问题，在目前状况下，民主党派对有些腐败问题的监督很难触及，因此就一笔带过，不作进一步讨论。

二、民主党派民主监督在监控腐败中的作为

转换视角，我们可以清晰地发现，民主党派对腐败的监控，与中国共产党的政党自觉分不开。

（一）加强监督，严控腐败，是中国共产党的一贯坚持和追求

在新民主主义革命时期，以毛泽东为代表的中共领导人从保持党的廉洁性出发，非常重视民主监督和反对腐败的工作。在土地革命时期，中共曾设工农监察委员会，作为专门的监察机构。在抗战时期，延安成立的由各界人士参加的参政会，其中一项就是对边区公务人员监督。1945年，黄炎培等参政员访问延安，黄炎培着眼中国历史的周期率，提出权力腐败和惰性散懒风气形成的危害。毛泽东直截了当地指出，走出周期率要靠民主和监督。为此，毛泽东等领导人在构画新中国蓝图时，坚定地表示，中国将产生一个区别于俄国制度的特殊形态，绝不会走上一党制的轨道。

新中国成立后，为了防止共产党人滋长居功自傲的情绪，中共鼓励民主党派发挥监督作用，毛泽东在任弼时谈民主时插话说：“与党外人士合作，对于整掉党内的官僚主义、不民主、贪污现象等，有极大好处。”［7］当时，多党合作制度安排民主党派具有四大职责：“参、代、监、改”。其中 “监”就是要对共产党和国家政府机构发挥监督作用。当然，受种种原因制约，实效并不明显。1956年，毛泽东提出要 “内外夹攻”来反对党内的腐败现象和官僚主义作风，强调了党 （中共）外监督的重要性。中国共产党提出了多党合作的基本方针是 “长期共存，互相监督”，西方学者还是很雀跃的，认为，这是共产主义运动中的一个里程碑②，填补了社会主义国家非竞争性政党制度中权力不受制约和监督的空白。在这个时期，中共党的领导人和各民主党派领导人围绕着 “民主监督”提出了非常有价值的理论观点和政策主张。然而，突如其来的政治左飓风折断了民主监督的风帆。

改革开放后，中国共产党总结了历史的经验教训，认识到要真正做到 “长期共存，互相监督”，前提是要正确对待民主党派的批评和意见，不能人家一提意见就怀疑 “有异心”、是 “异党”。1982年，中共把八字方针发展为 “长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”。1993年，中共中央以参政议政和民主监督是民主党派的两大职能，规范表述了民主党派的政治权利和政治责任。2005年，《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》首次将民主党派民主监督归类于 “高层次的政治监督”。2015年，中共中央颁布的 《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（第十四条），又将民主党派民主监督具体列为10种形式。简言之，就是在相关会议上参与对公共决策的讨论和审议，防范公权力的越轨；参与对政府行政活动进行追踪监督，防范官员的乱作为和不作为；参与廉政建设检查，监督官员在公务活动中是否守规守法。我们可以得出以下结论，有效地监控腐败，是中国共产党的不懈追求，也是中共对民主党派的期望。

（二）民主党派民主监督在监控腐败中的职能指向

政治过程主要由政治决策、政治执行与政治监督构成一个有机体系。在这三种权力中，决策权是核心。党 （中共）的十八大指出，要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又互相协调。坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，建立健全决策问责和纠错制度［8］27。因此，监控腐败的首要措施就是对决策权的监督。

1.改变程序，民主党派在政党协商中发挥监督职能

中共从腐败生成与控制的案例中发现一些通约性的逻辑，决策中的自由裁量权得不到控制，必然产生腐败。这对发展中的中国危害最大。因此，从中国多党合作的实际出发，要通过对决策权力的横向配置，努力使参政党能够有效地监督执政党的决策行为。当然，民主党派要在公共决策中发挥监督作用，还需要一定的保障条件。刚启动政党协商（原本称为政治协商）时，由于缺少重要的保障条件，协商经常被虚化。2005年，中共颁布了 《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（中发 ［2005］5号文件）。在这一纲领性文件中，中共通过改变程序的方法来保障民主党派在政党协商中发挥监督职能，以期有效地监控在决策中的腐败现象。该文件还规定：把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则。程序设置的改变，为民主党派在公共决策中 “可以从另一个角度看问题，出主意”提供了平台。更重要的是，通过逐步制度化的程序和规则实行对公共决策权的合理配置，民主党派可以有效地对决策主体实行监督控权。

表1

表2 地方政党协商中的时间安排 （以上海市浦东新区为例）

2.拓展监督渠道，以权利防止权力的越界

改革开放以来，民主党派不断拓宽监督渠道，提升了监督层次。中发 ［2005］5号文件明确指出，要进一步完善特约人员工作制度，拓宽政府部门和司法机关聘任特约人员的领域，明确特约人员的职责和权利。2015年颁布的 《中国共产党统一战线工作条例 （试行）》也对加强民主党派和无党派在政府和司法部门的监督检查工作作了制度规定。从目前实际工作情况看，的确很有起色。第一，监督内容逐步丰满。笔者曾作过调研。在中发［2005］5号文件颁布前，特约监督往往着眼在行风评议的一些小问题，不查房间，只能趴在窗口上查查，甚至陷入事务监督的陷阱之中，体现不出“高层次”的特点。现在，除了常规的检查监督以外，监督的内容也较以前丰满。比如被监督部门邀请监督员共同做课题调研。在做调研过程中，不但窗口要查，房间也可以查查了。第二，监督形式逐步丰富。以往，特约员经常自嘲：一年一次的座谈会，会后吃吃饭，饭后带瓶油回家。于是，这一年度的监督工作就划上句号了，形式单一且空洞。如今，监督形式呈现多样化趋势，有受党委委托就重大问题进行专项监督，在工作层面上设置的 “联席会议制度”和 “工作会议制度”，为特约工作打开新的角度。另外，特约监督正逐步渗透到日常工作之中。据上海市委统战部的调研，上海正逐步把特约监督嵌入日常工作之中，如市监察局、审计局、检察院等邀请民主党派成员深入参与各项活动，深入参与到审计廉政检查、审计实施、法律专项检查、信访接待、督政、督导等活动之中［9］。柔性的民主党派民主监督萌生出韧性力量，对政府司法等部门的公权力活动有一定的规范作用。

3.行走中的监督与监控 “扶贫最后一公里”

中发 ［2005］5号文件指出，健全民主党派考察调研制度。2015年颁发的 《中国共产党统一战线工作条例 （试行）》中也对民主党派和无党派人士视察调研作了阐述。调研，本身也是一种监督。如全国人大常委会副委员长、民盟中央主席张宝文率队先后赴宁夏、甘肃，开展 “西北地区农业可持续综合开发战略研究”等。

调研，一是对重大政策执行情况进行深入了解；二是对政府机关及其工作人员是否有渎职、侵权行为和消极行为的检查；三是围绕着社会关注、群众关心、影响较大的热点、重点问题进行社情民意的调研。 “行走中的监督”拓宽了民主党派民主监督的形式和内容，也较好地凸现了我国多党合作制度的制度优势。因为，我国多党合作制度具有“核心的一元和结构的多元”的组织框架的特点。从横向看，作为 “结构的多元”的民主党派通过调研考察从基层采集了民意，拓宽了执政党和政府为各阶层提供利益诉求的平台。从纵向看，民主党派的考察调研，疏通民意表达的渠道，为 “核心的一元”的中国共产党能够很好地聚合民众利益，寻求最大公约数提供另一种视角。民主党派成员对此是深有体会。致公党的胡旭晟说，民主监督的开展必须与调研、协商结合起来，与其他形式的监督结合起来［10］，九三学社的邵鸿称为 “说话权”的提升［11］。

在 “行走中的监督”中最有创新意义的是民主党派中央启动了脱贫攻坚的民主监督工作。每个党派对口一个省区，并明确了监督内容和形式。帮助民众脱贫，是执政党为实现全面建成小康社会的重要措施。然而，由于中央与地方民主发展的不平衡，在一些贫困地区由于缺少民主，监督必然缺位，高度集中的权力更容易越界。监督缺位的 “扶贫最后一公里”，也就难免发生腐败现象。民主党派承担脱贫攻坚的工作，严控 “扶贫最后一公里”的腐败现象，帮助共产党架起联系基层民众的桥梁，充分体现了 “肝胆相照，荣辱与共”亲密合作的特点。民主党派 “脱贫攻坚”的民主监督，这一形式改变以往在同级党委领导下进行民主监督的常规模式，民主党派在相对独立自由的空间更能发挥民主监督作用。民主党派将监督的过程变成共同发现问题、研究问题、解决问题的过程，变成推动政策落实的过程，有利于多党合作制度的制度效能的发挥。

三、民主党派民主监督在监控腐败中存在的主要问题及原因分析

分析民主党派在控制腐败中的作用有两个视角。一个是历史视角，应该说，民主党派民主监督很有成效；一个是现实视角，民主党派民主监督与现代政治发展的审视要求有很大的差距。

（一）存在的主要问题

民主党派民主监督在监控腐败中存在的主要问题是制度不完善、信息不完整、民主党派民主监督的水平不过硬。

1.民主党派民主监督的制度和机制完善程度不够

从理论上分析，民主党派民主监督的权利来源于人民的委托、中国共产党的要求和多党合作制度的派生，是实体 （价值）合法性和形式 （程序）合理性的统一，应当具有刚性运转的内在动力。但是，民主党派民主监督又是一种合作性监督，其制度建构落后于相互监督的目标诉求［12］。因此，我国理论界普通认为，民主党派民主监督的制度和机制不完善［13］。然而，到底有哪些地方不够完善，诸多研究者并没有深入解读。笔者认为，民主党派民主监督的制度和机制不完善至少表现在三个方面。第一，各个环节联结不严密，甚至有脱节的情况存在。首先，缺乏制约与监督的联结。民主党派民主监督对腐败的监控，说到底就是对权力的制约和监督。但是，光靠提意见、作批评并不能有效地限制权力使用中的自由裁量权，必须要以制约权力为前提。目前，我们只是对监督作了相关规定，对制约问题，基本没有涉及。这就严重滞后形势的需要了。制约着眼于过程中的分权 （行政权），意味着政治主体之间互相牵制约束。监督惟有与制约有机联结，才能使监督主体有所作为，监督客体有所约束。其次，程序不完整。监控是一个过程。过程需要各基本程序互相联系，协调配合，形成平衡有序的运行。但民主党派在监控中，有调研、有批评建议，却缺乏沟通、反馈、警示、评估的程序。程序的不完整，使得监控体系运转会出现 “休眠”状态。

再次，监控运行的单一性。民主党派的民主监督运行模式单一化，没有与社会监督，尤其是中共党内监督配合起来，形成大监督格局。尽管中共十八届六中全会通过的 《中国共产党党内监督条例（试行）》（以下简称 《条例》）明确了民主党派民主监督与中共党内监督的衔接问题。《条例》第六章第38条指出，中共各级党组织要支持民主党派履行民主监督职能。但是条文的要求与现实的运行还是有一步之遥的距离。习近平总书记指出，一些领导干部怕监督、不愿意被监督，觉得老是有人监督不自在、干事不方便［14］。要根治这种现象，必须要把文本的要求变成实际的规范。

2.监督的信息渠道不通不畅

在现代社会，信息就是资源，就是力量。民主党派行使职能对腐败现象进行监控时，当然需要信息的支持。获取监督信息，才是整个监督活动正常运转的前提。同时，获取信息的数量和质量，是监督有效性的重要保证。从民主党派民主监督的现状看，理论上，民主党派民主监督的权利是多党合作制度派生的。但实际上，是受中共要求进行监督的。这里就涉及到一个非常现实的问题。多党合作大多是在省、市一级展开的，民主党派民主监督也是受当地中共党委要求的。中共地方党委对民主监督的态度决定了监督的质量。从实际情况分析，不少领导干部囿于中央的规定，而不是出于自身的政治自觉，因而对接受监督持消极态度。一是不愿意接受监督，像总书记说的那样，感到不自在。二是对民主党派工作也不够重视。因此，民主党派获取信息就困难重重。信息渠道不通畅，民主党派在履行监督职能过程中就不会路途坦坦。

3.民主党派自身能力与履行职能的要求有差距

监控腐败是个高难度的工作，需要一定的政治把握能力、社会活动能力和组织工作能力。民主党派在这方面的能力显然不够。我们从两个维度进行分析。一是民主党派民主监督的工作制度建设缺位，笔者写此文前，曾浏览了八大民主党派的网站，发现在关于履职情况方面，都设有 “参政议政”的栏目，也有相关的内容。搜索 “民主监督”，很遗憾，无一党派设有这一栏目。民建有 “履行职能”一栏，笔者很高兴。点进页面，内容不少，唯独缺少民主监督的内容。二是监督的组织化程度不高。民主党派民主监督是政党监督，体现的是政党的能力和水平，所以民主监督要有组织为依托。但在实际政治生活中，往往监督成为个体化行为，比较典型的是特约员的监督工作。党派推荐成员担任特约员后，就不太了解他们的工作情况。特约员也不怎么主动向党派组织汇报有关履职情况。民主党派民主监督从组织化转化为个体化，如 “断线的风筝”，飞高飞低全凭自己发挥了。缺少组织化的监督降低了民主党派民主监督的水平。

（二）问题成因的多重分析

我们从不同形式的政党制度运转形态分析，可以清晰地了解到西方竞争性政党制度萌生了政党监督，这种监督是内生型的。而我国民主党派民主监督虽然是多党合作制度派生的，但从根本上说，是中国共产党的自觉选择。因此，人的因素是很重要的。分析问题的原因必须从 “人”开始。

1.共产党中的一些干部不习惯被监督

恩格斯说，“工人领袖中的一部分必然堕落。似乎成为无产阶级运动中的一种定律”［15］。这种堕落分子自然害怕监督，千方百计为民主党派民主监督设置障碍。那么，为政清廉的官员是否就欢迎监督呢？也不然。如习近平总书记所说的 “怕监督、不愿意被监督”，容不下尖锐意见的，这种干部为数不少。原因有两点。第一，官本位意识严重。民主党派民主监督是政治监督，这种监督实质上是对共产党的一种重要的政治支持。但是，有的领导干部没有这种意识，总觉得不自在。说到底就是官本位意识在作祟。官本位意识就是权力崇拜。从历史来源看，它是封建权力等级的政治文化经过长期积淀形成 “官职崇拜”和 “权力崇拜”，并成为一种社会心理，影响着人们的政治观念和政治行为。人是社会环境的产物，“官本位”意识同样会缠绕我们的领导干部，折射在具体行为中就是民主意识的缺失。按照霍布斯的说法，强权，是强者生存的合理的生理现象。如果没有刚性的制度制约，“官本位”的社会心理与这种生理现象相结合，领导干部自然不愿接受监督。第二，权力结构的影响。我国权力结构是自上而下的。在这样的权力结构中，每一个组织的顶端都是绝对的权力拥有者。权力结构对结构中的人是有一定塑造作用的。在我国自上而下的权力结构的影响下，按照马克思的说法，权威是它的知识原则，而崇拜权威则是它的思想方式。监督，则是在知识原则和思想方式以外的东西了。

2.民主党派中部分成员监督意识的先天缺失

民主党派的民主监督是一种高质量的民主体制与高水平的政党的有机组合。民主党派民主监督的真实性和有效性，不但取决于有无健全完善的政治监督体制，也取决于政党的能力和政党的自觉。从目前存在的问题分析，民主党派监控腐败的成效有限，除了体制问题，民主党派本身也存在着一些制约因素。第一，能力问题。从民主党派干部来源分析，党派的干部大多是某一业务领域的精英，他们与中共干部的成长经历有差异，大都是伴随着专业知识的成长而成长，因而其思维方式、办事方式等与中共的干部略有不同，长的是技术理性，短的是社会政治理性。作为 “政治人”，其心理素质、政治把握能力、社会活动能力还需要极大地提高。第二，民主意识缺乏。不可否认，中国传统文化中的消极部分对民主党派行使监督权利是无形的干扰。“清官”的思想在我国是根深蒂固的。这实际上是传统政治文化中民众臣服的价值取向，它必然会造成民主党派民主监督意识的先天缺失。现实表现为对开明领导的渴望远远超过对制度建设的要求。“清官”思想使民主监督缺少内在动力，在行动中采取 “监”而不 “督”。第三，权位腐蚀。权位腐蚀指在体制中占据的一定职位所产生的腐蚀效应。权位，是有价值的。更确切地说，是能够带来财富、技能、尊重等价值的。因此，“恋栈”的情况不少。“恋栈”必然会缺少政治担当，消融监督责任意识。同时，“和为贵”“无为而治”的传统意识很容易成为主导人们为人处事的一条隐性标准。部分党派成员也会把此作为搞好多党合作的准绳。“胆量”总是在掂量 “肚量”后选择性监督，监控也就软弱无力了。

3.政策与制度的协调衔接不够

民主党派民主监督的制度不完善，是民主监督在监控腐败中存在的问题。为什么会产生这个问题？民主党派民主监督的政策规定与制度规范并没有很好地协调与衔接是主要原因之一。钱伟长曾就民主监督制度答记者问时说：“它毕竟不是法律，而是政策。政策是会变的。”［16］在法律层面讨论民主党派民主监督是不可行的，它会涉及到很多具体问题，实际操作很难。但是，只是从政策层面来推进民主党派的民主监督，问题也很多。民主党派民主监督能够在监控腐败中发挥作用，归根到底与多党合作制度的制度化程度有关。制度化需要一系列民主的规则和程序来规范，显示其根本性、稳定性、长期性的特点。而政策的变动性比较大，往往因领导人的改变而改变，稳定性不够。但是，我们有重政策、轻制度的传统，总认为政策具有至高无上的权威，政策高于制度。因此，我们往往比较注意对执政党出台的政策与多党合作关系的研究，而缺少对制度运转中的程序规则的重视，津津乐道于 “策治”的成果，甚至误把政策与制度混为一谈。笔者很喜欢这段话：民主党派民主监督如一辆车，如果在优质公路上行驶 （制度），那么，民主监督就会发挥很大功力。如果在破烂的公路上行驶，则坎坷艰难。当然，民主党派民主监督的制度化与多党合作制度的制度化是同步完善的。

四、提高监控腐败成效的途径

党的十八大指出，不断提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险的能力，是党巩固执政地位、实现执政使命必须解决好的重大课题［8］46。按照叶圣陶先生的说法，民主党派与中国共产党肝胆相照、荣辱与共，做的好，是共同的荣；做不好，是共同的辱。因此，监控腐败就是协助共产党巩固执政地位、实现执政使命的重要举措。要提高民主党派民主监督在监控腐败中的功效，归根到底是要加强政党建设和提高多党合作制度化的程度。腐败问题的实质是伦理问题，因此，加强党的建设必须从政党的伦理建设来分析。

（一）中国共产党政党伦理建设的两个维度

执政党在社会转型过程中，要特别注重自身的伦理道德建设，树立道德权威。因为，人们总是从政党的伦理道德方面来评判一个政党的正当性。尤其是对一个无产阶级政党的评判，人们也是通过其伦理道德来认识其政治的正确性。

什么是政党伦理？政党伦理是政党建设的重要组成部分，是指政党作为政治组织所具有的道德倾向和特征，是政党整体性的尊严、价值取向、道德品质和作为方式的总和［17］。中国共产党伦理建设的两个维度是价值伦理和制度伦理。

1.价值伦理

价值伦理是规范政党活动的内在规则，是一种非正式的制度。而且，价值层面的合道德性催生出执政党的道德权威。中国共产党的价值伦理在三方面展示：一是把政党的责任与全社会的公共利益结合起来。亚里士多德认为，政治上的善就是公正，也就是全体公民的共同利益。中国共产党是全心全意为人民服务的政党，为民众服务应该是党员的最高政治道德原则，也是执政党一切活动的根本出发点。二是政党伦理的合理性，政党伦理的合理性指的是政党行为要符合法律要求，要与社会道德要求相一致。因此，就要积极应对权力腐败的挑战。三是党员伦理指向。党员伦理在政党伦理建设中是非常重要的。党员是政党价值的载体，也是政党活动的主体。党员伦理必须要强调 “忠诚、廉洁、诚实、守法”。忠诚于人民忠诚于国家忠诚于党、廉洁清明、诚实履职、守法自律。笔者建议要把执政党的伦理建设纳入到党建教育之中，进课本，进党校。

2.制度伦理

此处的制度伦理特指中共的制度建设的伦理规范。如果说民主党派民主监督职能指向对腐败的监控是多党合作制度的重要内容的话，那么中共党内的制度伦理建设就是提升多党合作制度化的必要条件。中共党内的制度伦理建设包含三方面内容。首先，是民主集中制的建设。民主集中制是中共的根本组织原则，但目前民主集中制在运行过程中是“集中有余，民主不够”。正因为如此，造成了党内权力运行机制和监督机制的问题多多。民主集中制是为了维持党内政治秩序而设置的规范原则，具有伦理道德的意义。民主集中制运转出现障碍，表明了党的制度伦理建设受到制约。因此，健全完善民主集中制是当务之急。其次，真实地 “尊重和落实党员主体地位”。要把民主集中制建设的重心移向民主。以保障党员的民主权利为基础来推进党内民主，使全体党员真正地成为党内的主体。再次，在健全民主集中制原则和真实地落实党员主体地位的基础上，推行权力清单制度。按照习近平总书记所提出的，明确哪些权能用，哪些权不能用，什么是公权，什么是私权，要分开，不能公权私用，运用中共党内制度伦理道德规范权力运行轨迹，形成有效的制衡机制，以制度控制权力的自由裁量权。

（二）民主党派要解决 “忠诚冲突”问题

民主党派的 “各种忠诚冲突”问题，说到底也是政党伦理问题。什么是 “各种忠诚冲突”？即忠诚于中国多党合作制度还是忠诚于犯有腐败问题的地方党委。民主党派是与中国共产党通力合作的亲密友党，是致力于中国特色社会主义事业的参政党。民主党派民主监督职能指向监控腐败，是多党合作制度的制度安排，是保障执政党执政安全的重要途径。民主党派作为政治主体，自然要忠诚于国家基本政治制度，忠诚于参政党参政为民的宗旨。这也是参政党伦理道德的要求。因而，在实际政治生活中，民主党派民主监督不是虚拟的概念，而是要实实在在地监督中共地方党委，监控本地区腐败发生的情况。这里产生一个现实问题。民主党派干部的选拔和任用与本地区地方党委推荐有很大关系。有的因为感恩领导的赏识和提携，在 “忠诚选择”上发生倾斜；有的因为趋利避害，面对地方上的一些腐败问题，同样不敢监督，“忠诚”依旧错位。民主党派要发挥好民主监督职能，在 “忠诚冲突”中一定要保持初心，不能违背参政党的伦理规范。

当然，如果一味地指责有的党派干部在 “忠诚冲突”中忘记了初心，也是有失偏颇的。我们不能回避利益对人们选择的诱惑性和制约性。要使民主党派干部在 “忠诚冲突”中有正确选择，一方面要进行政治引导，另一方面也要从制度上解决影响选择错位的问题。笔者一直认为民主党派干部选拔和任用的模式可以做些微调，即民主党派的上级部门对下级部门应拥有较大的人事任免权，当地的中共党委部门适当地收缩对党派成员任用的权力。适当的调整，在一定程度上可以提高民主党派地方组织履行民主监督职能的积极性。另外，“长期共存、互相监督，肝胆相照、荣辱与共”的基本方针不是一个口号，而应当深嵌在多党合作制度之中，体现在各个环节上。因此，如果某地腐败现象严重，相关的人员要受到严惩，作为负有监督职责的民主党派地方组织负责人是否也要受到追责？荣辱共担才有动力监控腐败。

（三）以创新的思维完善民主党派民主监督制度

一个不容忽视的事实是，人们对民主党派民主监督的疲劳感正在逐步增加。认真地检讨后，是需要改进了。改进的重要举措之一就是要以创新的思维对民主党派民主监督制度进行完善和革新。

1.融合两种形态的政治监督，构建 “内外夹攻”的民主监督网络

首先，不同监督形态的横纵结合。民主党派民主监督是高层次的政治监督。从理论上分析，政治监督是政治主体之间监视、控制和制衡的一种权力关系，是实现政治分权和权力聚合的协调机制［18］13。陈国权先生认为，政治监督具有两种形态。第一形态是政治权力的横向分权和制衡。这些不同的政治主体在地位上一般是相对独立的，监督的方式主要是权力制衡。第二形态的政治监督是政治权力的纵向分权和制衡，是权力主体在纵向授权后，对被授予者行使权力情况的监视、督察［18］14。民主党派民主监督兼有这两种形态的特点。一方面，中共对各民主党派的领导是政治领导，即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导。另一方面，民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等［19］。因此，民主党派民主监督具有第一形态的特点，按照程序在权力运转过程中政治主体之间互相牵制约束，实现过程性分权。同时，民主党派民主监督又是受中共要求进行的监督，属于纵向授权后，对被授予者权力运行状况进行监督。中共与民主党派应该结合这两种监督形态的特点，进一步完善民主党派民主监督制度。以制约控权划分权力运行中的分工和职责分配，以监督控权有效地对权力运行监察和督促。在监督形态上把横向与纵向结合起来。

其次，不同政治主体之间的监督横纵结合。民主党派对中共的监督，是一个政治主体对另一个政治主体的监督，是横向监督。中共党内监督，是党内对权力的监察，是纵向监督。民主党派民主监督必须与中共党内监督结合起来，才能改变知情渠道不通不畅、监督缺少权威等问题。十八届六中全会通过的 《中国共产党党内监督条例 （试行）》已经对中共党内监督协调民主党派监督提出了设想。我们就要把设想落实到实践之中，以制度保证党内监督条例的刚性运转。

2.建立健全一个既能防弊又能培养良善的民主党派民主监督制度

有品质的制度不但能防弊，而且能够培养良善。要做到这点，制度设计必须做到程序严密、环节严密、操作性强。从理论上分析，民主党派民主监督制度应该有以下几个环节：信息、调研、协调讨论、反馈、评估。一是信息。这是民主党派民主监督的首要条件。对于民主监督而言，信息分两类。一类是阳光下的信息。阳光下的信息，说白了，就是信息的透明公开。这里要注意两个问题。信息不是 “消息”。信息包括消息、情报、情况。信息应当是消息的内核，消息是信息的外壳。第二个问题是信息应当是 “现在进行时”的，而不是“过去式”的。一类是弱点评估的信息。就是通过对监控过程中有关信息进行分析，找出腐败最可能发生的方面预先进行设防。二是调研。调研也是监控的一种途径。民主党派民主监督指向对腐败现象的监控，实质上也是代表人民群众对执政党进行监督。因此在调研过程中应该倾听民意，把民众的意见连接到政治体系中，是多党合作制度的内在要求。三是协调讨论。中共与民主党派关于民主监督情况必须要进行沟通交流。其形式既可以在党委会议、联席工作会议进行沟通，也可以对应纪委机关进行情况交流。需要指出的是，民主党派要加强民主监督的组织化建设，要把监督纳入组织行为之中。党派要加强与特约员的沟通和联系。同时，要做好参加决策讨论会的准备工作，把有关问题先在党派内部进行多层次的讨论，以组织的智慧和能力与中共有关部门进行协商讨论。四是反馈。民主党派民主监督的情况进入执政党与政府有关部门，必须要有反馈的环节，也称之为 “回应性”。有关部门在回应情况时应明示，哪些属实，哪些在调查之中。这里需要特别强调的是，中共党内和有关政府部门应将有关情况梳理反馈给提出意见的党派。五是评估。至少每一年进行一次，对民主党派民主监督的质量和效果、监督客体接受监督的态度和办理落实情况进行合理评价，形成激励和约束机制。唯有这样，才能真正提升民主党派在监控腐败中的效能。

民主党派民主监督是一种结构，应当注入法治的原则。唯有法治精神贯穿的制度，制度才有执行力。

注释：

①窑洞对：1945年7月1日下午，褚辅成、黄炎培等六人到延安访问。7月2日，六参政员同中共领导人进行第一次会谈。黄炎培对毛泽东提出“历史周期率”问题，毛泽东说，我们已经找到新路，我们能够跳出这周期率。这条新路，就是民主，只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。

②詹姆斯·D·西摩.中国的卫星党.牛旭光，等，译，中央社会主义学院内部刊物，1992：53.

［1］安东尼奥·葛兰西.狱中札记［M］.北京：人民出版社，1983：121.

［2］亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.上海：上海人民出版社，2009：46.

［3］罗伯特·克利特加德.控制腐败［M］.杨光斌，何庄，刘伯星，等，译.北京：中央编译出版社，1998.

［4］杨爱珍.变种腐败盛行，因制度空泛未量化规定［J］.人民日报内部参阅，2013（17）.

［5］江苏省委党校中国特色社会主义理论体系研究中心.治理基层领导干部不作为现象［N］.学习时报，2014-12-22（05）.

［6］哈贝马斯.现代国家中的合法性问题［M］.北京：社会科学文献出版社，2000：264.

［7］朱地.1957：大转弯之谜［M］.太原：山西人民出版社，1995：30.

［8］中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编［M］.北京：人民出版社，2012.

［9］上海市委统战部课题组.关于进一步推进特约四员民主监督的初步思考［J］.上海市社会主义学院学报，2016（03）.

［10］黄昌盛，马寅秋.于监督强化中凝心聚力——全国政协委员热议人民政协民主监督职责［N］.团结报，2017-03-11（01）.

［11］卢义杰，张玛睿.打通民主监督的“任督二脉”［EB/OL］.（2017-03-05）.http：//politics.people.com.cn/nl/2017/0305/ c1001-29124700.html.

［12］王建华，王云骏.我国多党合作的民主监督问题研究——基于比较政党制度的视角［J］.中国政治，2013（05）.

［13］郭文亮，廖皇珠.民主党派参与权力监督制约研究综述［J］.中国政治，2015（07）.

［14］中央社会主义学院理论学习中心组.习近平中央统战工作会议重要讲话精神学习讲座［M］.北京：中共中央党校出版社，2015：81.

［15］李延明，刘青建，杨海蛟.马克思恩格斯政治学说研究［M］.北京：人民出版社，2002：271.

［16］宁小银.人民政协民主监督存在的问题及对策［J］.中国政治，2004（12）.

［17］陆传照.从合法性资源看党的执政道德建设［J］.攀登，2004（03）.

［18］陈国权.政治监督论［M］.上海：学林出版社，2000.

［19］燕天甲，等.多党合作的纲领性文件［M］.北京：中国文史出版社，1990：5.

（责任编辑：刘 颖）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2017.04.004

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1672－0911（2017）04－0004－10

2017-06-25

杨爱珍 （1952-），女，上海市社会主义学院教授。