人民政协与地方治理的契合探究

廖振民

（广西人力资源社会保障学会，南宁530022）

人民政协与地方治理的契合探究

廖振民

（广西人力资源社会保障学会，南宁530022）

人民政协所具有的多元、合作、民主、协商等特质与地方治理的特征同构，二者构成内在的关联机理。人民政协是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的专门机构，必然是推进地方治理现代化的重要力量。推进地方治理现代化，从根本上讲，就是要坚持人民的主体地位，通过人民政协实现最广泛地动员和组织广大民众依法有序参与地方经济社会事务治理。为此，在推进地方治理现代化过程中，人民政协通过担当咨政角色、民意角色、监督角色和统战角色，来参与地方政府的经济社会治理，增进社会各阶层和不同利益群体的和谐安定，切实保护和维护广大民众的合法正当权益。利用提案工作、视察工作、专题调研工作、反映社情民意工作和民主协商等参与方式，实现与地方治理高度契合。

人民政协；地方治理；契合

改革开放30多年来，我国社会主义市场经济从探索建立不断走向成熟完善，取得了举世瞩目的发展成就，同时也不断涌现出新的经济组织和新的社会组织，其利益主体、利益诉求呈现出多元化趋势，他们对地方治理的形式和方式提出了新的要求。广大的社会民众表现出了积极的主动参政意愿，要求参与政治协商对话和直接讨论，以便向地方政府表达合理诉求和真实意愿，争取实现自身利益要求，从而以不同于以往代表制和国家机关的决策形式方式，对地方政府公共政策的制定和实施发挥实质性的影响力。而人民政协作为中国共产党领导的爱国统一战线组织，承担着在多元化的利益群体中进行协调关系，汇集力量，促进社会和谐发展的重任。它所具有的多元、合作、民主、协商等特质，使其在地方治理中具有重要地位和作用，扮演着独特的政治参与和协商角色，为推进地方治理现代化提供了良好的条件。为此，人民政协应该充分发挥自身优势和资源，以便在地方治理中发挥有效的积极作用，促进地方实现 “善治”。

一、地方治理的涵义和特征

（一）地方治理的涵义

随着社会主义市场经济体制的不断成熟和完善，以及公民社会的逐渐形成和公民参与政治的意愿愈加强烈，使得地方政府面临着如何加快经济转轨和社会转型两大难题。这就表明地方政府需要重构职能与权责，正确处理好政府与市场、政府与社会、政府与公众之间的复杂关系。作为一种新型的现代公共管理模式，地方治理就是要打破政府在地方行政管理中的垄断地位，强调要发挥社会力量的积极作用，以增进公共利益和提升合作治理水平［1］。因此，这种代表现代公共管理模式的地方治理是推进地方政府改革，并与社会转型需求相适应的路径选择。

地方治理的产生和形成源于20世纪80年代中期英国政府改革实践，之后在亚洲、非洲和中南美洲的一些发展中国家得到推广。因而，推动地方政府改革走向地方治理具有全球化发展趋势。从理论上讲，地方治理是一个新的研究地方公共事务管理的分析框架，由治理思想与改革地方公共事务管理方式相结合而形成的政府管理理论。在地方治理的界定上，国外有学者认为，它有关地方服务的委托、组织和控制。也有人对地方治理内涵进行划分，分别定义作为结构的、作为过程的、作为分析架构的地方治理［2］。国内比较经典的定义是，“在一定的贴近公民生活的多层次的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务的改革与发展过程”［3］。这一界定明确了地方治理的治理主体、主要使命和现象特征。

（二）地方治理的特征

从地方治理的界定来看，它的显著特征具有以下几个方面：

一是在治理主体上具有多元性。因为地方政府不再是地方治理模式中的唯一主体，社会组织、民间组织、志愿性团体，甚至国际组织、跨国公司、他国政府等，都可能直接或间接地参与到地方治理模式的运行过程中，成为提供有效的社会管理和公共服务的治理主体之一。

二是在治理关系上具有复杂性。由于地方治理模式中治理主体的多元性而形成各主体间治理关系的复杂性，具体来看：一是行政层级节制关系，地方政府依然是公共政策制定和实施的主角，需要担当运用新的治理工具来调整治理关系的责任；二是市场交易契约关系，企业和非营利组织参与地方治理，会增加交易选项与治理关系的复杂性；三是多元治理伙伴关系，因为公共政策制定和实施的底线是各治理主体之间的共同价值，由此而形成了政府间以及政府与社会的合作伙伴关系。

三是在治理手段上具有多样性。从国外的地方治理实践来看，他们主要是围绕特定的公共领域、政策议题而形成富有弹性、多样性的治理结构和治理手段。比如说，地方政府在加强社会管理和提供公共服务上，除要采取法律手段、经济手段和必要的行政手段外，还会通过市场化手段向企业、非营利组织以及社会组织购买公共产品。这具体体现了地方治理中 “资源交换、相互依赖、信任、协商和相互协作等的多元运作方式”［4］。

四是在治理目标上具有公共性。在地方治理的运作过程中，要以公众利益为基础，目的就是既为了提高社会资源的配置、生产和利用效率，还为了要实现人的全面发展和社会公共利益。对我国地方治理来说，就是要通过合作治理，使公共利益得到最大化的满足与实现。

二、人民政协与地方治理的内在关联

作为与社会各界有着广泛联系的统一战线组织，人民政协是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的专门机构，必然是推进地方治理现代化的重要力量。推进地方治理现代化，从根本上讲，就是要坚持人民的主体地位，通过人民政协实现最广泛地动员和组织广大民众依法有序参与地方经济社会事务治理。所以说，人民政协与地方治理具有紧密的内在关联机制。

（一）人民政协体现了地方治理的多元主体性

地方治理的一大特征就是治理主体的多元化，强调社会公众对公共事务的参与、知情、表达和监督。人民政协是一个拥有较充分的知情权、协商权、参政权和监督权的政治平台和对话渠道。它通过政治协商、民主监督和参政议政可以对地方治理的有效运行提供有益的补充，即人民政协组织社会各界、各方面进行平等的、形式多样的对话协商，推动社会公众有序参与政治活动，实现公民权利，从而增进政府与社会、政府与公众的合作治理。

（二）人民政协体现了地方治理的包容广泛性

人民政协在政治上具有巨大的包容性，同时在组织上具有广泛的代表性。随着改革开放不断深化和经济社会不断发展，涌现出新的社会群体、新的代表人物。人民政协可以充分发挥自身优势来吸纳各方面的代表人物进入到政协组织中来，使人民政协的广泛代表性得到进一步体现。另外，在拥护“热爱中华人民共和国、拥护中国共产党的领导和拥护社会主义事业”这一共同的政治基础上，社会各界、各个方面的代表人士都可以参加政协组织，使人民政协的政治包容性得到进一步体现。这样，人民政协在地方治理中，具有了推动政治参与和政治表达的组织基础和政治优势，从而可以更好地为实现地方治理现代化发挥积极作用。

（三）人民政协体现了地方治理的有序参与性

人民政协在组织结构和运作方式上体现了平等参与的现代公共治理精神，为公民实现有序的政治参与提供了制度化的渠道，保证了社会各界各方面都可以有效地表达利益诉求。人民政协由于既不是权力部门，也不是行政机关，因而自身没有特殊利益，地位超脱，对社会各种信息和问题可以客观、公正的研究分析，提出有建设性的好建议和意见，促进地方政府实现科学执政、民主执政、依法执政，并不断提高公共决策的科学化民主化水平。比如，人民政协通过组织政协委员视察，就社会各项事业发展和民生问题进行研究分析，向政府提出建议案、提案和其他形式的建议。

（四）人民政协体现了地方治理的目标公共性

作为我国协商民主的重要机构，人民政协应充分发挥包容各界、联系广泛、人才聚集的特殊优势和功能，就带有综合性、全局性、前瞻性的经济社会发展问题，深入开展调查研究，了解和掌握社会不同阶层、不同群体的真实愿望和利益诉求，以提出有针对性的意见和建议。同时，人民政协是吸纳社会各界人士实现政治参与的重要平台和协商渠道。因而，社会各界可以通过政协组织就地方公共事务进行直接对话和协商讨论，采取求同存异的方式方法，使各方面包括少数人的意见和建议都能够得到充分的表达和吸收，从而尽最大的可能促进社会公共利益和公共治理目标得以实现［5］。

三、人民政协在地方治理中的角色分析

作为党和政府联系群众、团结社会各界的重要桥梁和纽带，人民政协具有动员和组织民众参与政治活动的独特优势。人民政协正是通过担当咨政角色、民意角色、监督角色和统战角色，来参与地方政府的经济社会治理，增进社会各阶层和不同利益群体的和谐安定，切实保护和维护广大民众的合法正当权益。

（一）担当咨政角色

人民政协在地方治理中担当着越来越重要的咨政角色，虽然不是国家立法机关，不可以立法，但是发挥政协组织人才荟萃、智力密集、地位超脱、联系广泛的优势条件来立言、立论，专题调研、建言立论就是人民政协发挥咨政作用的主要形式。为此，在地方治理中，人民政协对关系人民群众切身利益的地方重大方针、政策，开展相应的专题调研，由全体会议、常委会议、主席会议、专题协商会，以及提案、议案和专题调研报告等方式形式，向地方政府及有关部门提出操作性强、质量较高的意见和建议供决策参考，从而发挥了不可替代的咨政作用，服务于地方中心工作，积极建言献策。

（二）担当民意角色

人民政协在地方治理中担当着民意表达的角色，发挥着了解民情、反映民意、集中民智的渠道作用。人民政协的一个重要特征就是以界别作为主要的组织形式和活动方式，体现了广泛的代表性、巨大的包容性和特殊的民意合法性。从政协组织形式和活动方式上讲，了解了各界别的意见和建议，就等于基本上了解了大多数人的意见和建议；掌握了各界别的基本情况，就等于基本上掌握了整个社会的大体情况。政协委员作为联系各界别群众的代表，吸纳他们参与各项活动，可以发现其他渠道不容易发现的问题和听到其他渠道不容易听到的诉求。为此，在地方治理中，人民政协发挥着系统、综合地表达各界别群众中分散、零星的意见和建议的作用，并直接、畅通地反映给地方政府，从而为地方政府及有关部门进行决策提供真实、可靠的民意信息。

（三）担当监督角色

人民政协在地方治理中担当着独特的民主监督角色，是民主政治中代表人民群众行使监督权力的重要形式。一直以来，人民政协担当监督角色虽然被认为是一个比较薄弱的环节，但是，在工作实践中也积累了不少好经验好做法。一是注重加强民主监督制度建设，对民主监督内容、形式、实施步骤等方面进行细化，作出可行的、具体的规定。二是加强和改进政协经常性工作，以委员提案、大会发言、视察考察、专题调研等形式来强化民主监督。例如，一些地方通过提案的 “提”“办”双方双向民主评议等形式，来强化提案的民主监督。三是增进与其他监督形式协调配合形成监督合力。一些地方利用新兴舆论媒介，发挥互联网媒介的积极作用，延伸民主监督触角。总的来说，在地方治理中，人民政协是通过其各项活动来发挥民主监督作用的。

（四）担当统战角色

人民政协在地方治理中担当着鲜明的团结统战角色，能够增进团结、维护稳定、形成共识、汇集力量。团结和民主是人民政协的统战主题，要以广阔的政治胸怀、开放的思想理念、灵活的工作方式和活动形式，把一切可以团结的力量最大限度地团结起来，汇聚在社会主义和爱国主义旗帜下，共同致力于中华民族伟大复兴事业。为此，在地方治理中，人民政协在推动经济社会发展、维护社会稳定与和谐、加强民族团结等方面，要注意维护同盟者的物质利益及其政治独立和平等。只有这样，人民政协发出的团结和民主的信号，才可以渗入到整个社会，增进团结，达成共识，从而共同推进地方治理现代化。

四、参与方式：人民政协与地方治理实现契合的途径

作为推进地方治理现代化的重要力量，人民政协通过提案工作、视察工作、专题调研工作、反映社情民意工作和民主协商等参与方式，实现与地方治理高度契合。

（一）提案工作

提案工作是人民政协参与地方治理的基础性、经常性的工作，并在履行政协职能，推进民主政治建设，促进政府决策科学化民主化水平，实现地方经济社会快速发展中发挥着重要的作用。为此，在地方治理中，人民政协应在做好提案选题上下功夫，要有所作为，把地方经济社会发展的重点、人民群众普遍关注的热点、地方政府亟待解决的难点等方面列为优先选题项目。同时，要注重加大提案办理力度，采取 “开门办案”的方式，即 “办理前有沟通、办理中有协商、办理后有回访”。这表明，提案工作是人民政协参与地方治理的一个重要方式。

（二）视察工作

视察工作是人民政协在地方治理中的一种有序政治参与。具体表现在政协委员深入地方实际、基层、现场，对地方重大方针政策的贯彻落实，对地方经济社会发展中重大项目的规划建设，以及对人民群众普遍关注的重要问题的有效解决，开展视察活动，积极建言献策，反映社情民意，做好民主监督。这是人民政协履行职能和政协委员履行职责参与地方治理的一种重要方式，在完成地方中心工作任务中发挥了积极作用。另外，政协委员通过视察还可以就地方各项事业和人民群众普遍关注的重要问题进行具体研究，向地方政府提出建议案、提案等，从而有效推进地方合作治理。

（三）专题调研工作

专题调研是人民政协参与地方治理的重要基础工作。具体表现在地方人民政协在工作实践中逐步形成了以专委会为依托、以课题为纽带、以委员为主体，围绕地方政府的中心工作采用有侧重的专题调研工作模式，以此开展咨询论证活动，提出有价值、可操作的意见和建议，推动地方政府相关工作顺利展开。为此，在地方治理中，人民政协在开展专题调研上，应整合专委会、民主党派和专家学者等各方面力量，并注意解决好专题调研的选题、做题、写题和用题等四个方面的问题，从而使得专题调研成果转化可以更有效地发挥社会效益。

（四）反映社情民意工作

反映社情民意工作是人民政协参与地方治理，协助化解社会矛盾、维护社会稳定的重要方式。人民政协是地方政府联系各界群众的重要桥梁和纽带，发挥着重要的渠道作用，尤其在收集社会舆情、反映民意等方面具有独特的优势。比如，人民政协反映的一条重要社情民意信息可以引起政府部门更多地关注一些地方社会热点、难点问题；一个新观点可以使政府部门更好地认识一些地方新问题；一项可行性建议可以更加完善政府部门的科学决策。另外，人民政协具有渠道畅通、代表性强的特点，充分发挥着反映社情民意的直通车作用，能够把社会中带有普遍性、预警性的问题及时地向地方政府有关部门反映，从而使得地方政府可以及时准确地掌握地方具体实情，进而可以使作出的各项决策与实际工作的要求和社会民众的诉求更加相符合。

（五）民主协商

民主协商是人民政协有效参与地方治理的重要途径。它从制度和体制机制上保证了参与地方治理的政协各界别和委员都可以发表自己的意见，并通过沟通、协商取得共识，这是人民政协参与并推进地方治理现代化的一个较好制度平台［6］。为此，在地方治理中，人民政协可以通过民主协商的渠道平台，积极发挥其政治协商、民主监督、参政议政等职能，充分表达对于地方社会重大发展问题的观点和意见，使得社会各方面的利益诉求能够通过民主协商渠道平台获得高度关注和有效解决，从而最大程度上整合社会各方面的利益，以实现公共利益最大化和社会公众民主权利。

［1］王连伟，刘太刚．中国地方治理的未来图景、现实困境与实践转向［J］．上海行政学院学报，2014（02）：20-26.

［2］李俏，张大为．当代地方治理研究：回顾与展望［J］．内蒙古大学学报（哲学社会科学版），2014（01）：48-53.

［3］孙柏瑛．当代地方治理：面向21世纪的挑战［M］．北京：中国人民大学出版社，2004：33.

［4］俞可平．治理与善治［M］．北京：社会科学文献出版社，2009：35.

［5］乐正，谢志岿．人民政协与中国特色的公共治理［J］．学术研究，2009（06）：42-46.

［6］自治区政协社会和法制委员会．充分发挥人民政协在促进国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用［N］．广西日报，2014-12-04（10）.

（责任编辑：周 凤）

在我国，各种宗教地位平等，和谐共处，未发生过宗教纷争；信教的与不信教的公民之间也彼此尊重，团结和睦。这既是由于源远流长的中国传统思想文化中兼容、宽容等精神的影响，更是因为中华人民共和国成立后，我国政府制定和实施了宗教信仰自由政策，建立起了符合国情的政教关系。

——摘自 《统一战线知识手册》

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2017.04.023

D630

A

1672－0911（2017）04－0023－05

2017-04-20

廖振民 （1978-），男，广西人力资源社会保障学会讲师。