少数民族经济发展法律的现状、不足及完善

王 杰

(西北政法大学 民族宗教研究院，陕西 西安 710063)

少数民族经济发展法律的现状、不足及完善

王 杰

(西北政法大学 民族宗教研究院，陕西 西安 710063)

我国(少数)民族经济发展法律经历了改革开放前30年和改革开放后30多年两个时期，已经形成了体系。作为一种正式制度，“民族经济发展法律”主要通过安排“经济援助”与“经济自治”两种路径来保障少数民族经济发展权，促进民族经济发展。“民族经济发展法律”在责任体系、实施机制、监督机制、配套立法、可操作性、实施效果及应对宏观形势等方面存在不足，应当理顺相关权利和权力关系，完善立法的程序、技术和内容，借鉴少数民族本土法律文化，以促进少数民族经济的内生性发展、内涵发展。

民族经济发展法律；经济援助；经济自治；深化改革

少数民族经济发展法律(以下简称“民族经济发展法律”)，是国家和民族自治地方立法机关围绕“保障少数民族经济发展权、促进少数民族经济发展”所制定的一系列法律法规的统称。从制度运行逻辑来看，民族经济发展法律主要通过安排经济援助与经济自治两种路径来保障民族经济发展。经济援助法律安排主要体现为“国家和有关上级机关”的责任体系。经济自治法律安排主要体现为“民族自治地方经济管理自治”的权利设计，也包括对民族自治地方需要“国家和上级机关的帮助”的考虑，体现为“获取国家和上级机关的帮助”的权利设计，但其法律内容和“国家和上级机关的责任”是一致的。

一、我国少数民族经济发展法律的现状

(一)民族经济发展法律的形成和发展之基本历程

我国少数民族经济发展法律以《宪法》和《民族区域自治法》的发展为基本依据，随着国家宏观政治和经济形势的调整而不断调整。根据中华人民共和国成立60多年来国家经济领域的重大变化来划分，可以简单地划分为改革开放前30年和改革开放后的30多年两个时期。

第一，在新中国成立到改革开放之前的历史时期，以民族区域自治制度的法律实践和国家管理经济体制变革(包括对民族地区的经济管理)为基本背景，国家逐步建立民族经济发展的法律体系。

这一时期的民族区域自治制度发展可划分为三个阶段[1]：法律实践初期(1949年10月—1957年6月)，以1949年《共同纲领》对民族区域自治政策的确立、1952年《民族区域自治实施纲要》、1954年《宪法》的进一步规定(自治地方的级别、与国家的关系、行政机关隶属关系、自治权的基本内容)等内容为标志；波折发展期(1957年6月—1966年6月)，以全国人大批准48个民族自治地方组织条例、1958年全国人大常委会批准《国务院关于民族自治地方财政管理暂行办法》等为标志；全面停滞期(1966年6月—1978年12月)，民族自治地方或被撤并或名存实亡，各项民族区域自治权被废止，民族区域自治制度发展处于停滞状态。

这一历史时期，国家管理经济体制以及国家对民族地区的经济管理经历了以下变革：国家对全国经济进行了公有化、减租减息、土地改革、货币改革等社会主义改革，很快确立了高度集中的计划体制；以先行发展重工业和“大跃进”为标志的政策大力发展经济；管控价格机制，以较高的工业产品定价和较低的农产品定价促进工业发展；将资源配置权牢固掌握在政府手中，通过“数量”配给式的“物资平衡”[2]手段来配置资源，并有政府垄断性金融体系予以配合；限制人口流动，建立泾渭分明的城乡二元机制；20世纪70年代，经济决策权逐渐从中央政府往地方政府下移；等等。

在这种统一计划的时代背景下，国家对民族地区采取适当宽松、坚持援助的经济体制。一方面，强调在“国家统一”的经济制度和经济计划下“自由发展”经济的基本原则*参见1952年中央人民政府的《民族区域自治实施纲要》。。另一方面，国家对少数民族地区的土地改革、货币改革等经济改革采取因地制宜的渐进方式，并对畜牧业等少数民族经济、牧区人民公社的建立等方面做出特别规定，同时也依靠民族地方立法来管理少数民族经济。

第二，改革开放至今的历史时期，是全面改革开放、建立市场经济、实现国家经济管理法治化的历史时期，也是民族区域自治加快法治化、民族地方经济逐步迈向市场化的历史时期。

在这一历史时期内，国家治理经历了“拨乱反正”，逐渐走上了民主法治道路。1982年《宪法》不仅是社会主义民主制度法治化的重要开端，而且恢复了1954年《宪法》规定的一些处理民族问题的主要原则，并专门对民族区域自治制度进行了规定，确立了民族区域自治立法的基本原则和框架。随后，《民族区域自治法》于1984年被颁布执行、2001年修改。

2005年，《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》被颁布执行。另外，国家其他法律也充分考虑民族问题，至2008年，各种涉及民族区域自治制度法律共69件[1]。同时，2000年《立法法》完善了民族自治地方立法自治权。截至2011年底，各民族自治地方共制定了139件自治条例、685件单行条例[3]。至此，民族区域自治法制化的格局基本确立，极大地促进了民族经济发展。

在这一历史时期内，国家实行改革开放，在经济领域逐步废除计划指令，逐步建立了社会主义市场经济体制，极大地释放了社会活力和人民群众的经济建设积极性，资源配置效率极大地得到了提高，国民经济不断繁荣并步入现代化，综合国力迅速提升。通过1978-1992年的双轨制过渡，经济部门逐渐与计划核心部门“脱钩”，市场机制的经济配置作用在1993年开始发生显著变化。1992年以来，随着双轨制的结束，国家通过财政、税收、金融体制改革重新集中财政资源构建了与市场经济相适应的宏观调控机制，通过国有企业重组、所有制结构多元化改革实现了市场经济主体的多元化，通过赋予非公有制经济“市场经济有益补充”“市场经济重要组成部分”的地位，实现了各种市场主体地位的平等，促使市场发挥了经济配置的“基础性”机制作用。

此后，经济市场化和现代化以惊人的速度渗透到了国家的各个角落以及经济生活的诸多方面。基于市场经济的统一性以及现代化的普适性等因素，《民族区域自治法》规定了在国家统一经济制度前提下建立民族经济体制的原则。*该法第26条做出了“民族自治地方……根据法律规定和本地方经济发展的特点，合理调整生产关系和经济结构，……”的规定。同时，市场发展总是伴随着不平衡性，民族地区的现代化发展必须面对少数民族以及民族地区的特殊性，表现为现代性与传统性、民族性的相互交织。因此，《民族区域自治法》以及相关法律法规也规定了根据民族区域自治地方经济特点合理建设民族经济体制的基本原则。*详见该法第26条、第27-35条、第45条、第55-66条、第68-69条。

当前，国家正在推行全面深化改革，民主法治将不断健全，市场作用将从“基础性”过渡到“决定性”*中共十八届三中全会《决定》所作出的深化改革方向。，民族问题法治化将会迈上新的历史台阶，民族经济发展的法律支持将不断得到完善并成为民族法律体系的核心部分。

(二)民族经济发展法律的级别层次

依据一般法理，民族经济发展法律的渊源，主要包括宪法、民族区域自治法、有关法律、法规、规章、自治条例和单行条例等制定法。

宪法层面的民族经济发展法律规定有三类：一是被视为“临时宪法”的1949年《共同纲领》；二是《宪法》；三是相关宪法修正案中关于民族经济发展的规定。值得关注的是，不同时期的宪法层面的法律不仅规定了国家经济体制的基本原则，也规定了民族经济发展的基本事项。如，1954年《宪法》就对有关民族自治地方的设置、相关机关权力关系、财政自治权和立法自治权等内容进行了规定，1982年《宪法》(2004年修正)第4条、第115-118条、第120条规定了民族经济发展的内容。

民族区域自治法层面的法律规定有两类：一是建国初期制定的“临时法”，如，1952年《民族区域自治实施纲要》。二是全国人民代表大会及其常委会依法制定的文本，如，1984年《民族区域自治法》以及2001年的修改决定。2001年修订的《民族区域自治法》，贯彻1982年《宪法》确立的民族区域自治制度框架，重点在第三章和第六章对民族自治地方自主发展经济和国家帮助民族自治地方发展经济的内容进行了细化规定。其中，“自主发展”的规定集中在第25-35条，主要包括：自主安排项目建设、财政、税收、金融、贸易，在自然资源方面享有一定优先开发权和利益补偿权，并有权进行经济自治立法和变通执行国家经济法律等内容。“国家帮助”的规定集中在第54-69条，包括引导和鼓励投资、优先安排项目、改善基础设施、发展本地本民族产业、专项资金“专款专用”、贸易扶持、财政转移支付、促进技术创新和产业升级、促进对口支援、促进区域间经济合作、资源开发照顾、生态环保统筹、扶贫、教育和人才支持等方面。

法律层面的民族经济发展法律规定有两类：一是全国人民代表大会制定的《立法法》(2000)、《预算法》(1995)、《矿产资源法》(1996)、《森林法》(1998)等相关法律。其中，《立法法》第66条、《预算法》第99条、《矿产资源法》第33条、《对外贸易法》第37条等法律条款均专门针对民族自治地方发展民族经济做出了特别规定。二是全国人大及其常委会批准和通过的涉及民族经济发展的有关决定、解释、工作答复、工作文件、任免*《中国审判法律应用支持系统》明确将全国人民代表大会及其常委会通过的有关法律问题的“决定、法律解释、工作答复、工作文件、任免”作为“法律类”层面的法律规范。等规范性文件。

对于这种“工作答复”和“工作文件”，更多地具有政策意义，但因其制定和批准的机关是全国人大及其常委会，往往成为其他法律法规制定和修改的依据，因而可以视为“法律层面的规定”。除了1958年《国务院关于民族自治地方财政管理暂行办法》之类专门针对民族自治地方经济发展的规范性文件外，全国人大往往根据需要而制定阶段性国民经济发展计划之类的文件，多涉及民族经济发展，具有规范性意义。另外，全国人大及其常委会几乎每年针对中央财政预算、决算进行决议形成的规范性文件。全国人大常委会有关工作检查、调研报告之类的文件，也属于“法律层面”的文件。*如，《全国人大常委会专题调研组关于部分重大公共投资项目实施情况的跟踪调研报告》。

行政法规层面的民族经济发展法律规定有三类：一是国务院批准或制定的关于民族自治地方经济管理的专门法规，如1963年国务院批准的《关于改进民族自治地方财政管理办法的规定(草案)》。二是国务院批准或制定的贯彻实施全国人大民族立法以及党中央民族政策的具体办法或意见，如2005年《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》。三是国务院批准或制定的关于发展民族经济的阶段性规划或者宏观指导意见，如，2012年国务院《少数民族事业“十二五”规划》。

部门规章层面的民族经济发展法律规定，主要是国务院组成部门贯彻实施《民族区域自治法》、党和国家的民族政策、国务院发展民族经济专门规划而制定的。如，2007年商务部《关于落实全国人大常委会<民族区域自治法>执法报告有关情况的函》。

地方法规层面的民族经济发展法律规定，主要是具有立法权的地方人大及其常委会贯彻实施《民族区域自治法》、党和国家的民族经济发展政策而制定的相关法规。如，《青海省少数民族事业“十二五”规划的通知》就对辖区民族经济发展做出了大量规定。

地方政府规章层面的民族经济发展法律规定，主要是具有立法权的非民族自治地方人民政府贯彻实施《民族区域自治法》、党和国家的民族政策、国务院发展民族经济专门规划而制定的相关规章。如，《吉林省封山禁牧管理办法》就涉及辖区民族经济发展。

自治法规层面的民族经济发展法律规定，是指民族自治地方依据《宪法》《立法法》和《民族区域自治法》根据本地民族特殊情况制定的民族经济发展自治法规，包括自治条例中的经济发展条款和专门针对经济发展的单行条例。如，《五峰土家族自治县自治条例》中就有关于民族经济发展的规定，《黔东南苗族侗族自治州苗医药侗医药发展条例》(2014)、《黔东南苗族侗族自治州促进非公有制经济发展条例》(2014)就是专门针对民族传统经济发展的单行条例*类似的还有《克孜勒苏柯尔克孜自治州喀拉库勒湖风景区保护管理条例》(2014)、《麻阳苗族自治县柑橘产业发展条例》(2014)、《云南省文山壮族苗族自治州农村产权抵押贷款条例》(2014)，等等。。近几年来，各民族自治地方围绕经济社会发展需要，又陆续制定了更多的单行条例，在原有的基础上进行了，进一步的完善与丰富。

(三)民族经济发展法律的内容体系

如何划分民族经济发展法律的内容体系，学界有以下几种方法：第一种是从民族法学路径出发，根据《民族区域自治法》等相关民族立法对民族经济发展内容的相关规定，从财政、税收、金融、农林牧业、资源开发、基础建设、社会保障、边境贸易、国家帮助、等方面来划分“民族经济法律”的具体内容[5]。第二种是从法学路径出发，根据民族经济权利的体系，从民族经济平等权、民族经济发展权、民族经济自治权、民族经济获得帮助权四个方面来划分“民族经济权利法律保障”的具体内容[5]。第三种是从经济法学路径出发，考虑民族经济特殊情况，认为“少数民族经济法律制度”的基本内容由少数民族经济“法律关系”“经济体制”“市场管理”“可持续发展”等方面的构成[6]；或者参考经济法学的基本内容体系，在“民族经济法”概念下，分为民族经济体制法、宏观调控法、自然资源法、市场经济管理法等内容来研究[7]。

这几种研究从不同角度对“民族经济法律”相关内容都进行了很好的梳理，并提出了诸多完善建议，均是有益尝试。第一种研究路径，带有较强的“描述”色彩，将有关民族经济立法内容直观地反映出来，再加以研究。这种划分直观明了，但在体系化层面稍有欠缺。第二种、第三种研究路径，带有一定的“归纳”彩色，将“财政、税收、金融”等具体内容又分别在“经济自治权法律保障”“宏观调控法律”等分类下进一步展开，相对体系化程度较高，但又因其较强的“移植”色彩而难以正确面对少数民族和民族地区的经济特殊情况。比如，传统经济法学是建立在成熟的商品经济条件上，尤其是宏观调控法是要克服市场经济的不足、并非促进市场的形成，而我国少数民族经济普遍处于市场化较弱的阶段，所以，基于经济法学路径的“移植构建”未必能够为民族地区经济提供有效指导。

另外，第二种基于法学路径的“移植构建”，往往又会因为对“权利体系”的认识差异而导致不同的法律体系认知，谬误也在所难免。正因为体系划分的困难性，更多的学者抛弃理论体系限制，带着问题意识，结合国家经济发展大政方针来探讨民族经济发展的相关法律问题，诸如在“市场经济”“西部大开发”等背景下研究民族经济法律问题，也有专门针对民族地区财政、税收、政府扶持、城市化等具体问题的研究。

从表面上看，本研究所讨论的“民族经济发展法律”，与“民族经济法律”“民族经济权利法律保障”“少数民族经济法律制度”以及“民族经济法”等概念具有极强的相似性，但并不完全等同。首先，民族经济发展法律，还包括在国家政治、民族关系等层面上更为宏观地影响民族经济发展权实现的法律，比“民族经济法律”“少数民族经济法律制度”以及“民族经济法”的内容体系相对宽泛，但本质上是一种交叉关系。其次，从权利保障的逻辑出发，本研究不赞同将“民族经济发展权”“民族经济自治权”和“民族经济获得帮助权”相并列，认为“民族经济自治权”和“民族经济获得帮助权”是“民族经济发展权”的主要内容。

“发展权”并不是孤立存在的，“(民族区域)经济自治”和“获得国家和上级机关的帮助”恰恰是少数民族、民族地区或民族自治地方等权利主体行使“民族经济发展权”的必要方式和主要方式。再次，鉴于民族经济总体上市场化程度较低，难以简单移植一般经济法学原理来构建“少数民族经济法律制度”或“民族经济法”，故而基于“问题主义”的实证研究十分重要。基于权利保障理论和发展差异理论，从民族经济发展权的应有体系、国家制度关于民族经济发展权的顶层设计出发，充分考虑民族经济发展的特殊情况以及具体问题，构建以“发展”为核心的民族经济发展法律认知体系，研究的意义将更为实际。

基于上述分析，本文按照以下思路划分“民族经济发展法律的内容体系”。其一，“民族经济发展法律”包括一般经济法规。国家一般经济法规多数情况下均适用于民族经济发展。可以按照经济主体、经济体制、经济资源配置、市场管理等一般经济法规的内容体系来划分。其二，“民族经济发展法律”重点是“民族”特殊经济法规。“民族”特殊经济法规在内容上包括“国家扶持和帮助发展民族经济的法律”和“民族自治地方经济自治的法律”两大方面。两大方面均包含着“财政、税收、金融、农林牧业、资源开发、基础建设、边境贸易”等方面的具体内容。其内容体系如图1：

图1 “民族经济发展法律”的内容体系

二、我国少数民族经济发展法律的不足

对事物做出评价，首先要确定评价的体系或者标准。评价某个法律体系或者某方面法律现状之优劣，依然存在先予确定评价体系或指标的问题。对于“民族经济发展法律”而言，相关的研究在诸如“民族经济法律”之法律体系、法律(立法)技术、法律实施、法律效果等方面都进行过讨论。为了研究的体系层次更清晰，本文选取法律制定和法律效果两个基本方面予以展开，对我国少数民族经济发展法律的不足进行分析。

(一)在制定方面的不足

“民族经济发展法律”作为“民族法律”法律的重要部分，在法律体系和法律语言技术上面临诸多不足，表现为体系不完备、技术不到位。具体分析如下。

不足之一：民族经济发展法律普遍缺乏法律后果规定。

受民族立法的总体风格影响，《民族区域自治法》以及其他相关民族经济发展法律中普遍较多运用提倡性法律规则、较少运用强制性法律规则，导致“违法性法律后果”大量缺位，进而导致民族经济发展法律难以操作、实施效果不佳。

不足之二：民族经济发展法律语言模糊，导致权利和权力界定不清。

受民族立法的总体风格影响，《民族区域自治法》以及其他相关民族经济发展法律大量运用“可以”“应当”等原则性语言，尤其是在一些关于权利和权力的界限问题上含糊不清。比如，《民族区域自治法》第28条*该条规定：民族自治地方的自治机关依照法律规定，管理和保护本地方的自然资源。民族自治地方的自治机关根据法律规定和国家的统一规划，对可以由本地方开发的自然资源，优先合理开发利用。做出了民族自治地方可以优先开发利用“可以由本地方开发”的自然资源的规定，但究竟哪些自然资源可以由民族自治地方有线开发利用，目前无相关具体法律规定。

不足之三：实施机制以及监督机制规定不完善。

一般认为，法律实施包括执法和司法两个方面。法律实施监督机制便是对执法和司法的监督机制。受民族立法的总体风格影响，《民族区域自治法》以及其他相关民族经济发展法律普遍存在着执法主体之“权限”和“程序”规定模糊、执法内容难以操作、缺乏明确的司法规定、缺乏法律实施监督的主体和程序规定。就执法主体而言，现行法律主要规定了上级国家机关和自治机关，但相互之间的关系未理清，执法要依靠相互“协商”和“博弈”。就执法内容而言，往往面临着内容不明确而难以操作的困难。就司法而言，目前还仅仅停留在学理探讨阶段，根本无相关具体规定。就实施监督而言，尽管有全国人大和地方各级人大的执法检查、国家为民的执法调研，但由于缺乏相关法律规定，基本处于“例行检查”和“抽样调查”的层面，仍处于“大有可为”的阶段。

不足之四：配套法规立法不完善。

受民族立法的总体风格影响，《民族区域自治法》等基本法律中关于民族经济发展的法律规定多为原则性规定。受立法技术的限制，《民族区域自治法》等基本法律也难以面面俱到。因此，需要大量的配套法规来具体规定相关民族经济发展的法律问题。然而，目前仍缺乏相关配套法律规定。民族经济发展法律之配套法规包括国家其他专门法律法规对《民族区域自治法》相关规定的细化、国家立法机关相关专门规定、民族自治地方自治条例和单条例立法的细化等方面。尽管一些基本法律规定了相关民族自治地方的经济发展问题，但基本都是照搬照抄《民族区域自治法》中的条文，缺乏进一步的明确规定。全国人大、国务院等国家立法机关也缺少相关专门规定、法律解释或执法建议。自治立法也存在滞后。

不足之五：民族自治地方经济自治立法不足。

民族自治地方经济自治立法，既是配套法规立法的一种途径，也是民族立法的重要途径。目前，这方面的不足表现在：五大自治区自治条例未制定；单行条例立法面临桎梏，尤其是针对民族自治地方经济发展的单行条例立法，往往会受到有关国家机关的阻力；大量需要做出变通的经济领域未进行变通立法；等等。

不足之六：在调整对象层面的内容体系不完备。

从调整对象层面而言，民族经济发展法律的内容体系不健全，一些相关问题缺乏具体规定或者规定不合理。主要表现有：其一，由于民族经济发展法律基本框架所确立的基本原则之一是“国家扶持和帮助”，相应的民族地区经济发展的国家宏观调控和优惠照顾比其他地区要特殊，但是关于民族地区市场经济体制缺乏相关具体规定，在诸如究竟要在多大程度上发挥市场机制作用、哪些范围或者时间阶段更要强调宏观调控之类的基本问题上缺乏分析和规定。其二，在财政、税收、金融、自然资源等方面的经济自治权的问题上规定比较模糊。而且，国家的一些相关基本经济领域改革没有充分考虑民族自治地方的特殊情况，反而对民族自治地方的经济发展造成了阻碍*比如，学界普遍认为，1994年以来的分税制改革并没有充分考虑民族自治地方的经济发展和经济利益。尤其是在税收分成、资源税费等问题上的反映比较多。。

(二)在实施效果上的不足

不足之一：经济自治权行使不充分，自我发展能力提升慢。

不论是从国家治理还是民族区域自治制度的效果上，理论和实务界一致认为，民族区域自治制度的核心内容是促进少数民族经济和民族地区经济的发展。从现行法律精神而言，民族自治地方应当比经济特区享有更特殊的经济自主权，但实际上却远远不如，导致民族自治地方长期未能提升自主发展经济的能力，反而在市场经济的发展浪潮中越来处于相对落后的地位。从经济发展、民族权利保护等角度而言，只有民族自治地方真正提升了自主发展经济的能力，民族经济才能从根本上得以发展。

不足之二：民族自治地方对国家和上级机关的优惠、照顾、帮扶依赖很大。

长期以来，国家认真落实民族经济发展法律，坚持对民族自治地方的财政、税收等经济发展方面进行优惠、照顾和帮扶，尤其是重视边疆民族地区、人口较少民族进行扶贫开发和对口支援等帮扶。但是，上级国家机关的帮助与民族区域自治地方经济自治权的行使不平衡，导致民族自治地方和少数民族群众对国家优惠依赖很大，不利于民族经济的自我发展和长远发展。

不足之三：民族经济发展难以应对市场经济全球化、新型信息化的时代潮流。

民族经济发展本身一直处于相对落后的地位。改革开放以来，受“两个大局”和市场经济发展规律的影响，民族经济发展与东部发达地区的差距不断增大。由于民族经济发展法律在制定方面的诸多不足，民族经济自身发展能力未从根本上提升。在未来市场经济全球化的格局下，民族经济发展将面临更大的困难。近几年，信息化的浪潮对经济领域的影响可谓翻天覆地，新兴经济模式不断兴起。新型信息化*《2015年中央经济工作会议公报》。将成为未来重点关注和发展方向之一。在此背景下，民族经济发展能否适应这一潮流，需要从法律制度上认真研究，进行引导。

三、我国少数民族经济发展法律的完善

分析表明，尽管国家上下关于民族经济发展的法律规定已经呈现了体系化的规模，但依然在法律制定和法律效果上存在诸多问题。在当前的深化改革背景下，要不断完善民族经济发展法律，促进民族经济自我发展能力的根本提升，迎接未来经济全球化和新型信息化的浪潮，实现少数民族经济的长远发展。

其一，要以深化改革为契机，完善现有法律规定，促使民族经济发展法律实效的完全发挥。目前，重点是完善有关民族经济发展的法律规定，从强化强制性法律规则的运用以完善违法性法律后果的规定、规范法律规定的语言表述以明确民族经济发展权相关的权利和权力界限、完善民族经济发展法律执法主体之“权限”和“程序”规定、完善民族经济发展法律司法化的规定、完善民族经济发展法律实施监督机制、完善民族经济发展法律之配套法规立法、完善民族自治地方经济自治立法等方面，加强民族经济发展法律的规范性和可操作性，促进其实施效果的凸现。

其二，要以深化改革为契机，理顺相关权利和权力关系，促使民族经济发展法律优惠照顾为重点向内涵发展方向改革。回顾过去，真正促进少数民族和民族地区各项事业发展的仍然是国家和有关上级机关的优惠政策。民族经济发展受各种条件制约，不得不依赖于国家和有关上级机关的帮助。但是，任何优惠照顾政策都是阶段性的，任何政策也都不可能长期不变。民族区域自治的核心在于“自治”。对于民族经济发展而言，唯有经济自治权的落实和发展，才是长久之计。而且，过去的优惠照顾型法律支持已经不适应时代发展，并逐渐出现了负面效应。因此，要在具体调整对象立法上开展认真研究，要处理好财政、税收、金融、自然资源等方面的经济自治权与“国家扶持和帮助”之间的法律关系，要充分考虑市场机制与民族经济发展的特殊情况，防止民族自治地方的资金和资源在市场经济条件下向核心城市和发达地区流失和转移，科学发挥国家对国民经济宏观调控机制在民族经济方面的作用，从法律制度上促进民族经济自身“造血”功能的提升，促进民族经济从根本上发展。

其三，要密切关注经济环境大变化和法律发展大趋势，积极做出法律调控和应对，支持民族经济发展。发展到经济全球化和信息信息化的时代，经济形势瞬息万变，经济发展面临的挑战倍增。一直处于相对落后地位的民族经济，在民族内、民族之间以及民族区域之间市场化发展不平衡，应对宏观经济形势变化的能力明显较弱的情况下，相关法律支持更应当谨慎应对，及时做出调整。未来的民族经济发展法律支持之调整，要更多地依靠事实和数据，更切实的考虑民族经济所面临的各种环境，切实调动民族经济发展的内部力量，促使民族经济发展主体主动适应国内外形势发展。比如，在深化改革和经济全球化、新型信息化的背景下，针对完善民族自治地方的经济战略、结构调整、财政转移支付、资源开发补偿、生态建设和环境保护补偿等经济自治问题，针对国家援助、政府扶持、区域合作、对口帮扶等经济援助问题，民族经济发展的法律支持该如何调整，需要我们密切关注、认真研究。

其四，要高度重视少数民族本土法律文化的现代价值，在当今民族经济发展立法中予以借鉴。少数民族经济发展要充分考量其“民族特性”，包括对少数民族经济活动的民族性和地域性的考量，也包括对少数民族经济文化的考量。相应地，国家和民族自治地方立法机关在进行民族经济立法时，要对影响民族经济发展的少数民族经济习惯法、宗教经济法规等本土法律文化进行合理借鉴，以确保民族经济发展法律能适应少数民族地区的具体情况。比如，藏族经济习惯法中有着大量的关于生产、交易、经济纠纷解决等经济规范，伊斯兰教义、藏传佛教教义中有着大量的规范人们经济行为和经济活动的规范，其中很多关于债权债务、自然资源开发、环境保护等内容对于当今少数民族经济发展都有着重要作用，值得国家立法予以借鉴。

[1] 敖俊德.民族区域自治制度化法律化的三十年[M]∥民族法学评论(6),北京:团结出版社,2008:26-32.

[2] (美)巴里·诺顿.中国经济——转型与增长[M].上海:上海人民出版社,2010:55.

[3] 王允武.民族区域自治制度的发展和完善[M]∥中国民族法治发展报告(2011),北京:中央民族大学出版社,2012:13-24.

[4] 王允武.论完善民族经济法律制度[J].西南民族学院学报(哲学社会科学版),1996(3).

[5] 翟东堂.中国少数民族经济权利法律保障研究[M].北京:中央民族大学出版社,2008.

[6] 宋才发，等.中国少数民族经济法通论[M].北京:中央民族大学出版社,2006.

[7] 李占荣.民族经济法研究[M].北京:民族出版社,2009.

责任编辑：胡晓

2017-03-21

王杰(1982-)，男，山西运城人，法学博士，主要研究方向为少数民族经济与法律。

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：1004-941(2017)05-0100-07