上海农村地区镇村历史风貌保护与更新利用

戴 明

上海农村地区镇村历史风貌保护与更新利用

戴 明

本文在简要介绍上海历史文化遗产保护工作的基础上，重点针对上海农村地区镇村保护与更新工作在区域统筹、开发与管理机制、配套政策措施、专业技术标准等方面存在的问题，通过比较研究，有针对性地提出了意见和建议。

近年来，中央不断加大历史文化遗产保护力度，习近平总书记多次指出“历史文化是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产”“农村要留得住绿水青山，系得住乡愁”，并先后在2015年12月中央城市工作会议、2016年全国文物工作会议以及2014年2月、2017年2月两次视察北京城市规划建设工作时，对历史文化遗产保护作出了明确的指示要求。

上海市委市政府同样高度重视历史文化遗产保护工作，并在全国率先提出“建立最严格的保护制度”，确立了“开发新建是发展、保护改造也是发展”的理念，在积极推进中心城历史文化遗产保护的同时，也在不断加大对广大农村地区的镇村风貌保护工作。2016年4月上海市政府办公厅印发了《关于推进本市历史文化名镇名村保护与更新利用的实施意见》（沪府办〔2016〕32号），明确要加大名镇名村保护政策支持和资金投入力度，按照“成熟一个，启动一个”的要求，以政府主导、多方参与的形式在“十三五”期末完成若干个名镇名村保护和更新项目，使上海的名镇名村“呈现出与上海国际化大都市相得益彰的江南水乡生态景观”。但是，尽管上海历史文化遗产保护工作在地方立法、保护规划及管理体系建设等方面走在了全国的前列，上海的名镇名村保护工作“总体上与上海的城市地位、与广大市民的期待还有差距”，特别在体制机制、配套政策、技术支撑等方面还有不少瓶颈问题有待解决。本文从上海镇村风貌保护与更新利用工作实际出发，从分析问题入手，分别从加强区域统筹、配套支持政策、保护开发与管理机制等方面对上海农村地区镇村保护与更新利用提出建议和意见。

上海10个国家级历史文化名镇和5个名村（含2个传统村落）分布图

基本情况

自1986年上海被国务院批准为国家历史文化名城以来，上海在国内率先对近现代建筑保护进行地方立法，并逐步建立起“城镇村”“点线面”相结合的保护对象体系以及保护规划管理体系。

(一)确立“城镇村”“点线面”相结合的保护对象体系

上海已经建立了国家历史文化名城、名镇（10个）、名村（2个，传统村落5个）和历史文化风貌区（风貌保护街坊）、风貌保护道路、保护建筑相结合的保护对象体系。

1. 划定历史文化风貌区（风貌保护街坊）

2003年，上海市政府划示了中心城12片、约27平方公里的历史文化风貌区，约占建国初期上海中心城建成区面积的三分之一。

2005年，上海市政府划示了郊区及浦东新区32片、约14平方公里的历史文化风貌区。2005年起，上海先后有枫泾、朱家角、嘉定、新场、张堰、练塘、南翔、高桥、金泽和川沙新镇等10个镇被国务院批准为中国历史文化名镇，全部位于郊区32片历史文化风貌区内。2012年，上海有5个村落入选为中国传统村落，分别为松江区泗泾镇下塘村、闵行区浦江镇革新村、马桥镇彭渡村、宝山区罗店镇东南弄村和浦东新区康桥镇沔青村。其中，松江区泗泾镇下塘村和闵行区浦江镇革新村在2014年入选为中国历史文化名村，均位于32片风貌区所在镇范围之内。

在此基础上，自2013年起，上海市规土局开展了历史文化风貌区范围扩大工作，2016年市政府批复公布了风貌区扩大范围，即119处风貌保护街坊，约13平方公里。至此，上海历史文化风貌区又在原基础上增加近30%，总计约54平方公里。

2. 确定风貌保护道路（街巷）

2005年，上海确定了中心城12片风貌区内144条风貌保护道路（街巷）。其中，64条一类风貌保护道路进行原汁原味的整体保护，即道路红线永不拓宽。

2016年市政府批复公布风貌区扩大范围时新增了风貌保护道路（街巷）23条，自此上海的风貌保护道路（街巷）达401条。

3.公布优秀历史建筑

除各级文物保护单位、文物保护点外，上海市政府先后于1989年、1994年、1999年、2004年分四批公布了632处优秀历史建筑，总计2138幢。自2013年起，上海市规土局会同市房管局开展了第五批优秀历史建筑推荐申报工作，2015年市政府批准公布了426处第五批优秀历史建筑。至此，上海优秀历史建筑总计达1058处、3075幢。

(二)制定保护规划，加强保护管理

在保护规划管理中，上海逐步形成了历史文化名城保护规划（历史文化名镇名村保护规划）、历史文化风貌区保护规划、保护建筑规划技术管理规定等不同层面的规划管理体系。

1.总体规划层面：历史文化名城保护规划

1991年，上海市组织编制了《上海历史文化名城保护规划纲要》，首次提出将朱家角、南翔、松江和嘉定等四个镇推荐为首批市级历史文化名镇，并获市政府批准。

2001年国务院批复同意《上海市城市总体规划（1999－2020）》，对上海市历史文化名城保护的原则、方法、框架以及内容作了明确规定，进一步确立了上海历史文化名城保护在城市总体发展中的重要地位。

2.控制性详细规划层面：历史文化风貌区保护规划

在上海市政府划示历史文化风貌区之后，上海创新规划编制办法，借鉴城市设计方法，按照分级分类的管控要求，先后完成了中心城、郊区及浦东新区风貌区保护规划编制工作，为上海的历史文化遗产保护项目的实施提供了有力的依据。该规划对风貌区内每一幢建筑都进行甄别，明确其“留、改、拆”性质，即：保护建筑、保留历史建筑、一般历史建筑、应当拆除的建筑和其他建筑等五类，并明确每一类建筑的规划管控要求。

3.城市设计层面：风貌道路保护规划（城市设计）

2005年，上海编制完成了中心城12片历史文化风貌区内144条风貌保护道路（街巷）的保护规划（城市设计），2007年上海研究制订了《关于本市风貌保护道路（街巷）规划管理的若干意见》，明确了风貌道路（街巷）的分级保护要求。2008年，徐汇区武康路作为风貌保护道路第一个保护规划试点进行整治，规划实施后顺利入选中国历史文化名街。

4.技术规定层面：保护建筑规划技术管理规定

上海市规土局会同市房管局、市文物局通过编制保护建筑（包括优秀历史建筑及各级文物保护单位）规划技术管理规定，明确所有保护建筑的保护等级、重点保护部位以及核心保护范围、建设控制范围等规划控制要求，为保护建筑的日常管理和保护修缮提供了有效的管理依据。

(三)推进保护立法，明确保护要求

1991年，上海市政府颁布我国第一部有关近代建筑保护的地方性政府规章《上海市优秀近代建筑保护管理办法》。2002年，上海市人大率先进行地方立法，颁布了《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》（以下简称《保护条例》），将保护范围由单个建筑或建筑群扩展至历史文化风貌区；将优秀历史建筑的时间标准由原规定1949年以前扩展至建成使用30年以上的建筑；同时对保护管理的内容和方法作出了更加明确、细致的规定，为历史文化风貌区和优秀历史建筑的认定和规划建设管理等提供有力的法规保障。

(四)建立保护机制，完善管理体制

1.成立历史文化风貌区和优秀历史建筑保护委员会

2004年上海市府批准成立保护委员会，由分管副市长担任主任，由市规土局、市房管局、市文物局、市住建委、市发改委、市财政、市建委等十几个政府部门组成，下设由规划、房管、文物组成的保护委员会办公室，负责全市历史风貌保护的统筹协调工作。保护委员会及其办公室的成立对于统筹全市的历史文化遗产保护工作，推进风貌保护项目的实施起到了非常重要的指导和协调作用。

2.成立历史文化风貌区和优秀历史建筑保护专家委员会

2004年，上海市政府批准成立市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护专家委员会，涵盖规划、土地、房管、建筑、文物、历史、文化、社会和经济界等19位专家，为历史风貌保护管理提供决策咨询意见，为历史文化风貌区和优秀历史建筑的认定及相关风貌保护项目管理提供了必要的智力支持。

上海名镇名村保护发展概况及主要问题

一方面，上海历史文化名镇名村具有典型的江南水乡风貌，水路纵横，桥梁众多，街道集肆，商贾繁盛，镇村整体风貌和苏浙江南一带的名镇名村有较大的相似性；另一方面，上海的名镇名村在建筑、空间格局、历史人文等方面还较多地受到近代开埠以来海派文化的影响，体现了中西合璧的海派特色。当然，上海在改革开放以后的快速城市化过程中，现存的镇村风貌无论是在质量上还是在规模上与江浙地区的名镇名村相比还有不小的差距。

(一)名镇名村保护和发展概况

1.在保护规划指导下实现整体保护。

2.以地方政府为主导进行管理并实施。

3.在严格保护中实现渐进式改造。

4.积极发展旅游及休闲服务业。

(二)主要问题与原因

对于上海广大农村地区的镇村而言，一方面在快速城市化过程中，上海现存的历史文化名镇名村在历史文化遗产的质量和规模上与江浙地区相比还有不小的差距（例如历史建筑、古桥、历史人文景观环境等）；另一方面江浙地区的一些名镇名村由于区位和产业资源相对不足，往往将历史文化遗产作为其核心发展资源，举全市之力重点打造，而上海在国际化大都市建设过程中，更多地聚焦于中心城的建设发展和历史保护工作，客观上对于农村地区风貌保护工作在体制机制、配套资金政策等方面支持不够，由此造成了上海农村地区镇村风貌特征不明显、业态同质化、品牌不突出的状况。

1.缺乏区域规划统筹和整体协调发展

目前上海郊区32片历史文化风貌区都编制完成了保护规划，但是镇域范围除朱家角和枫泾外，风貌保护缺乏与周边地区在经济、社会、文化等方面的整体规划研究，较少从区域统筹的角度研究产业联动、错位竞争。此外，对风貌区外周边地区的风貌控制不够，风貌区内外在空间肌理、高度、风格等方面过渡和协调不够，甚至在风貌区内，由于资金、政策等多方原因，一些破坏名镇名村历史风貌、建筑高度和体量较大的现代建筑长期得不到有效的整治。

另一方面，上海绝大部分的名镇名村业态和风貌景观同质化现象严重，特色不够鲜明；往往以一日游居多，整体业态的附加值不高。这方面乌镇的保护与开发经验非常值得参考，其发展过程中特别强调通过“全域规划”进行区域统筹，而不是“单体规划”，特别注重资源的综合协调利用，从而避免“资源的碎片化”。同时，在业态管控上，乌镇一直谨慎平衡文化与商业的关系，“每家店铺开店需要递交详细的商业计划，与乌镇的理念不冲突，才允许经营。不能随意抬高物价，不能低价恶性竞争。”

2.缺乏完善的保护开发和管理机制，保护开发模式单一

目前上海的名镇名村保护与管理工作大部分是镇政府牵头，区属或镇属公司负责具体管理和经营，镇政府、镇属开发公司由于掌握的行政和资金资源有限，无论是在资金投入，还是在日常的统筹协调管理上，如与规划、土地、建设、消防、房管、工商等市区管理部门协调时，往往是力不从心。例如，对外交通的问题，往往是镇村政府难以解决的，需要区政府甚至市政府层面才能统筹解决。此外，由于受制于现行的行政管理体制，名镇名村的保护和更新利用与党政主要领导的重视程度紧密相关，离不开市区主要领导的长期关注和大力支持。

3.缺乏风貌保护配套政策和资金支持

西方发达国家如法国、日本、英国等对于历史文化遗产保护除了制定较为完备的法律法规外，一般都制订了较为完备的保护与利用支持政策，如开发权补偿、财政、税费、产权等配套支持措施。上海在落实最严格的保护制度过程中，对因历史风貌保护而受损的开发权并未建立必要的补偿机制以及相应的财税、产业和配套资金支持政策。而历史风貌保护项目往往投资大、周期长、回报率低，且前期需要政府部门投入大量资金用于市政基础设施完善、历史风貌修复和环境景观改善等工作，仅仅依靠镇级财政难以统筹解决，往往导致区、镇政府以及社会参与保护开发的积极性不高，甚至认为保护限制了土地的高强度开发，不利于地区发展。此外，由于缺乏必要的房屋改建、变更使用性质以及征收、置换等支持政策，保护项目往往产权转让难、置换难、征收难，而名镇名村内通常房地产权关系复杂，较难协调众多业主进行整体保护修缮和业态的统一规划管控，无论是翻建、改扩建，还是破墙开店往往难以控制和协调，从而导致业态同质化，整体风貌和环境品质不高。

在2017年3月首届中国旅游投资领袖峰会暨第六届中国旅游投资艾蒂亚奖颁奖典礼上，乌镇旅游股份有限公司总裁陈向宏介绍说，乌镇尽管开发晚于周庄、西塘，但是特别“强调整体风貌的保护”，而“不是在古镇上选几个点，光保护一个个点还不够”，而其中“不能忽视的一个问题，就是产权”。最好“所有的产权整体拿下”，因为“今天拿产权永远比明天拿便宜；其次，拿了产权以后，才有下一步资本运作的可能”。乌镇在2003年就通过安置房、廉价房对西栅居民进行了整体的搬迁，由于取得了产权才能进行整体的保护规划和建设，拆除风貌不和谐的建筑，从而进行整体的业态规划和管控，逐步提升业态的能级。在此过程中，同样离不开桐乡市政府对乌镇给予了全方位的政策和资金支持。

4.缺乏专业指导和技术支撑

大多数上海名镇名村内部零星的私房修缮、翻建、改扩建较为普遍和迫切，这种自发的建设行为由于缺乏统一设计、施工等专业技术指导，加上传统砖木结构的建材和建筑工艺的缺失且造价高等因素，通常难以达到风貌保护要求，私自搭建或不按保护要求建设情况时有发生。乌镇由于较早解决了产权问题，可以通过统一的规划和建筑设计、专业的施工队伍，较好解决了传统建筑的保护与修缮问题。

5.风貌保护与现行法规和技术标准存在较大矛盾

上海的名镇名村大多以中国传统木结构或砖木混合结构建筑为主，在保护修缮和改扩建过程中，往往难以达到现行的专业技术规范要求，如建筑退界、间距、消防、抗震、卫生、停车、河道蓝线等，如按现行规范实施往往会破坏传统空间肌理和建筑历史风貌。目前，《上海市绿化条例》已基本解决风貌区内有关绿地率不达标的情况，按不低于现状绿地率控制即可。2015年上海市政府颁布的《上海市城市更新办法》中也基本落实了历史风貌保护相关城市更新项目所涉及的建筑退界、间距等控制指标。但是，历史风貌保护相关消防、抗震、卫生、停车、河道蓝线等技术规范还有待进一步研究突破。例如，由于消防、工商注册等问题，困扰上海名镇名村发展的民宿建设问题一直难以解决，导致上海的名镇名村往往“一日游”居多。

主要对策及思考

目前困扰上海名镇名村“保护难、发展难”的瓶颈问题主要集中在保护开发机制、配套支持政策等方面，而未来上海发展的主战场在郊区，在推动城乡一体化和新型城镇化建设过程中，为避免上海郊区出现“灯下黑”的发展窘境，通过对江南地区名镇名村进行比较研究，在充分借鉴国际经验的基础上，对上海名镇名村保护与更新利用相关工作建议如下：

（一）加强区域统筹，产业联动，激活古镇风貌

应当进一步加强区域统筹，加强产业协同，相互促进，错位竞争。如“青西三镇”（朱家角、金泽、练塘）环淀山湖联动发展规划研究，有助于进一步加强江浙沪环淀山湖区域统筹发展，强化“青西三镇”在人文、产业、生态等方面的统筹协调和错位发展，从而因地制宜的制定各镇发展策略。又如“浦东三镇”（新场、横沔、川沙）环迪士尼地区保护与开发利用试点研究工作，充分利用迪士尼的溢出效应，按照三镇各自的比较优势和历史人文特色，统筹推进浦东三镇及环迪士尼地区的保护与开发利用工作。

此外，结合试点研究，可积极探索建立驻镇（驻村）规划师制度，为保护规划和项目建设提供设计和技术指导。同时，可以借鉴乌镇“戏剧节”“童玩节”的经验，通过引入多层次的文化活动和文创产业激活古镇文化，提升古镇活力。如朱家角通过引入艺术家谭盾利用历史建筑创建“水乐堂”定期演出《水乐堂-天顶上的一滴水》，谭盾、张军、张冉、黄豆豆等艺术家利用园林课植园定期举办以实景园林为背景的昆曲《牡丹亭》演出，不仅促进了历史建筑保护与利用，同时也促进了业态的提升，激发了古镇的活力。

（二）研究建立风貌保护支持政策及相应的技术标准

在2015年上海市政府印发的《上海市城市更新实施办法》中已将历史风貌保护相关规划奖励和土地支持政策纳入其中。在此基础上，2016年根据上海市委市政府领导“以保护保留为原则、拆除为例外”的总体工作要求，上海开展了规划、土地、财政、保护修缮、征收、置换等方面的政策研究，探索建立历史风貌保护开发权转移机制，研究设立历史风貌保护专项资金，提高保护修缮标准，完善历史风貌保护征收置换工作机制，并结合《保护条例》修订工作，进一步发挥保护法规的统筹与支撑作用。

（三）完善保护开发机制、健全管理体制

建议根据《保护条例》，在区县和镇政府层面建立相应的保护委员会，加强区域统筹协调。同时，积极破除保护与开发过程中的体制和机制问题，改变当前以镇属企业为主开发的格局，逐步提升保护开发能级，鼓励区属、市属企业或社会参与的积极性，探索建立“一村一品、一镇一品”的特色化发展之路，着力打造与上海国际化大都市相称的“江南水乡”名片。

作者 国家注册规划师 高级工程师