论我国信访制度的缺陷及完善

赵婷

【摘要】在中国特定的历史时期，信访制度曾经在沟通政府与群众以及维护社会和谐稳定方面发挥了不可替代的作用，其存在具有一定的合理性。但是随着我国进入社会转型的关键时期，社会利益和矛盾日益多元化，信访制度已经明显落后于时代的发展，其缺陷开始凸显。文章研究了信访制度的产生、功能，分析其存在的缺陷并提出对其完善的建议。

【关键词】信访制度；缺陷；完善

一、信访制度概述

（一）信访制度的含义

信访有广义和狭义之分。狭义的信访是指公民、法人和其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。广义的信访是指公民、法人和其它组织采用走访或者书信、电子通信等途径，通过党委、人大、政府、司法机关和军事机关的信访机构反映利益诉求，或者对国家机关及其工作人员提出意见、建议、批评与投诉，依法由相应部门处理垂勺活动。本文所采取的是信访制度广义的概念。

信访制度是一个国家为了规范公民信访活动以及信访机关工作而建立的各种制度化的规则，它作为一项保障公民监督权实现的重要社会制度而为中国所特有。1951年6月7日政务院颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》标志着中国特色信访制度的正式确立。1995年和2005年国务院先后颁布两部《信访条例》，表明党和政府越来越重视信访工作。信访制度在强化人民群众监督、解决纠纷、化解矛盾、凝聚人心方面起到了重要作用。

（二）信访制度的功能

目前对于信访制度的功能，学界存在以下几种看法：

1.政治参与和利益表达功能。公民广泛地参与政治生活是民主社会发展和现代政治建设的重要标志之一。我国正处于社会转型时期，不可避免地面临诸多矛盾，与公民建立紧密联系、拓展政治参与和利益表达渠道显得尤为重要。信访制度的建立为公民表达利益诉求提供了法制化的途径，使其可以通过信访渠道参与政治，检举和控告政府的违法失职行为，纠正社会不正之风。

2.权利救济功能。有权利就有救济，现实生活中侵害公民权利的现象时有发生，应当设立相应的救济制度来保障公民权利。《信访条例》第1条规定，将“保护信访人的合法权益”作为立法目的，可见当前信访制度追求的主要功能应该是权利救济。我国现存的权利救济通常采用司法救济和行政救济，而信访制度则作为一种补充性的救济制度。

3.权力监督功能。一切权力都有可能被滥用，我国的监督机制包括党内监督、人大监督、行政机关内部监督、司法监督和舆论监督，但是这些监督大多都是机关内部的监督或者自上而下的监督，在实践操作中存在很多问题。信访作为一种以权利制约权力，系统外的自下而上监督的制度，有其自身的特殊性和民主性，能够切实保障公民合法权利。

4.解决纠纷功能。我国正处于社会转型期，房屋拆迁、土地征用、社会保障等引发的矛盾>中突层出不穷。通过信访制度，能够有效定纷止争、化解矛盾，保障弱势群体的利益，避免其采用极端方式解决，维护国家的长治久安。

笔者认为，信访制度应具有利益表达和权利救济的双重功能。信访制度是信访人自己真实意愿的自由表达，是其参与政治生活的一种重要渠道。然而，随着时代的变迁和社会的发展，信访越来越趋于多元化和利益复杂化。信访人采取信访方式不仅仅是简单地表达自己的诉求，更多地是希望自己的诉求能得到有关部门的回应，使自己的诉求得到解决。信访部门的责任也并不应该仅限于受理信访人的来信，而是应该着眼于有无能力直接处理所受理的具体问题，满足信访人的诉求。因此，信访制度的实质应该是一种利益表达和补充性救济制度。

二、我国信访制度的缺陷

信访制度作为连接党、政府与人民群众的桥梁和纽带，在保障公民的合法权益、维护社会和谐稳定等方面起到了不可替代的作用。但是我国处于社会转型的关键时期，日趋多元化的现实导致信访制度已经明显不符合时代发展的要求，其真正作用得不到充分发挥。而我国公民停留在采取信访解决问题的老观念上，以至于出现了“信访不信法、信上不信下、信闹不信理”的怪象，严重影响了法律和司法机构的威信。

（一）信访渠道不够畅通，功能定位不准

当前信访工作的一个突出问题就是信访渠道不够畅通，主要表现在：有些政府及其工作部门的相关信息公开度不高，容易出现信访人“一信多投”的现象；信访人提出的信访事项大多数情况下得不到回应，往往石沉大海，导致信访变为走访、上访；有的地方和部门对公民反映的问题相互推诿塞责等。虽然在《信访条例》进行修改的时候，专门增加了一章来规定畅通信访渠道，但是实践中存在的那些问题仍然没得到解决。

（二）信访机构设置不合理

我国现行的信访机构庞杂分散、归口不一，缺乏统一的协调机制，从而导致权力交叉、权责不清。

各级党委、人大、政府等相关职能部门都设有信访机构，甚至一些企业也都设有信访部门，但是这些信访机构之间并没有严格意义上的隶属关系。信访工作机构是我国各类工作机构中数量最多的，信访机构的数量繁多且相互之间没有必要的协调，只会造成部门之间互相推诿的后果，导致信访人四处奔波却得到不同的答复。

（三）信访不信法，导致司法权威缺失

尽管《信访条例》第14条和第15条对涉诉信访事项和非涉诉信访事项进行了明确区分，并明确要求信访人解决涉诉信访事项应该通过司法途径。但是现实中许多信访人依然会避开司法程序寻求救济，甚至将已经进入司法程序的诉求通过信访途径予以解决。司法机关的审判任务较重，且存在案件数量不断增加、司法主体办案不公正、司法裁判执行难等问题，导致司法裁判缺乏公信力。而且从我国的信访实践看，信访人最常用且屡试不爽的办法就是“闹”，他们认为“闹”得越严重，就越能得到信访机构和政府部门的重视，其诉求也就更容易得到满足。这使得群众将期望不再寄托于法院而是政府，导致司法权威的缺失甚至对司法机关的判决提出了挑戰。endprint

三、我国信访制度的完善

尽管我国信访制度存在很多缺陷，但是信访制度承载的功能还是不可小视，其存在的缺陷可以通过改革加以完善。对于如何完善信访制度提出以下建议：

（一）进一步畅通信访渠道，重新定义信访功能

作为以上传民意为主要功能的信访制度，其并没有实际发挥好上传下达的“秘书”作用。因此有必要采取措施进一步畅通信访渠道，具体方法有两种：一是着力提倡建立全国网络信访系统，实现资源共享。特别注重信访信息公开，只要不涉及國家秘密、商业秘密和个人隐私的，一律向社会公开。这样不仅能方便信访人走访、降低信访成本，还能保证信访工作的透明性和公正性；二是建立“人民信访大厅”，促进综合协调信访的实现。同时赋予大厅指挥协调、督察裁决等具体职权，从而使信访大厅能够以召开联席会议为基本形式，形成直接解决信访稳定问题的强大合力。除了保障信访的利益表达功能，我国应考虑重新定位信访功能。目前利益表达作为主要功能，权利救济作为附带功能，显然已经不适应社会转型关键期的现实，应该对其进行重新定位。笔者认为其主要功能应该定位在利益表达和权利救济上，将信访作为司法救济之外的补充救济手段，在听取群众意见的同时更多地要做到满足其诉求。

（二）整合信访机构，设立信访委员会

为了避免我国现行的信访机庞杂分散、缺乏统一的协调机制等情况，应该考虑撤销各部门的信访机构，把各部门分散的信访机构集中整合到一个系统之中。基于我国现阶段的国情，建议构建以人大为主体的信访制度系统，把信访机构统一到各级人大，这也符合我国的宪政体制。可以通过借鉴国外行政监察专员制度，建立我国的信访委员会制度。在各级人大设立信访委员会的作用在于专门处理信访案件，负责接受公民、法人或者其他组织对于各机关工作的批评建议和监督。这有利于公民反映个人意愿，立法机关掌握第一手信息，是制定更科学、更合理的政策和法律的民意基础。

（三）进行司法体制改革

信访制度受到最猛烈抨击的地方就是妨碍司法独立，偏重采取“人治”方式，偏离了法治国家的理念。信访制度本应该在司法制度缺失的情况下适用，但是现实中由于人们对司法裁判的不信任、诉讼成本高等，更偏向选择直接避开司法程序而进行走访，导致司法权威有所缺失。因此，改革司法体制，把大量社会纠纷从信访领域引向司法解决机制。具体措施包括：第一，坚持司法的独立性和公正性。特别是避免行政机关对司法体制的干预，保证法院独立审判不受干扰的地位。第二，扩大司法受案范围，将对抽象行政行为合法性的附带审查和内部行政行为侵害公民重要权益等案件也纳入。第三，降低诉讼成本，实行司法便民，特别对经济确实困难的群众提供“缓、减、免”诉讼费等途径，必要时指定法律援助律师。只有通过司法体制改革，完善司法途径解决信访事项，才能树立司法的权威，打消人们的“信访不信法”信闹不信理”等错误观念。

四、结语

我国的信访制度对于保障公民的监督权、保护公民的合法权益有着极大的作用，但是其自身存在的缺陷不能忽视，信访制度必须通过改革加以完善。完善信访制度是一项耗时费力的大工程，想单靠制定或者修改一部法律、条例是不可能的，更多地需要信访机构的整合，需要司法体制的改革，即内部改革和外部改革并重。伴随着法治进程的推进，改革步伐的前进，相信经过改革的信访制度一定会走上法治化轨道，成为司法制度以外的另一道有力救济手段。endprint