对住宅建设用地使用权期限届满法律问题的思考

董元杰

【摘要】当前，我国改革开放初期出让的城市建设用地使用权规定的期限逐渐出现届满的情形，现行的房屋所有权的无期限享有和土地使用权的有期限使用出现矛盾。文章综述各地目前对于土地使用权的收费问题，分析与现有规定之间的漏洞与违法性，研究续期的方式和续期费用，提出将土地出让金作为房产税的一部分一并缴纳，并分析其可能存在的问题。

【关键词】住宅建设用地；使用权期限届满；物权法；土地出让金

近日，温州部分房屋的住宅用地使用权出现了20年期限届满的问题，受到了社会的高度关注。其实温州并非首次发生类似情况的城市，深圳、青岛、重庆等地也出现过类似情况。在1990年由国务院公布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《条例》）中就明确：“居住用地的土地出让最高年限是70年”。所以，当温州市开始实施国有土地使用权出让工作，便以此《条例》为依据，在不超过住宅用地使用权最高年限70年的前提下，提供了20年到70年的不同分档由受让方自行选择，办理出让登记手续，并缴纳相应的土地出让金。这种不满70年的方案也导致了目前这批住宅用地使用权面临到期，引发了民众对于住宅用地70年“大限”的广泛关注。2016年11月27日，《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》正式发布，这是我国首次以中央名义出台产权保护的顶层设计。

一、相关法律法规与各地实施细则

（一）法律法规冲突

在《物权法》第147条第1款中规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”1990年国务院发布的《条例》第41条中规定：“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照土地权出让的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。”《城市房地产管理法》（以下简称《房地产法》）第22条规定，“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。”

可以说《条例》《房地产法》与《物权法》中对于土地使用权期限届满之后是否应该续期是自相矛盾的。在法律效力层级上，上位法是优于下位法的，所以《物权法》的效力要优于《条例》和《房地产法》。

（二）法律法规漏洞

此外，我国《宪法》第10条第1款中规定：“城市的土地属于国家所有”。体现了土地所有权属于国家，但是《宪法》或下级部门法却没有对土地使用权的期限设置和土地出让金的收费问题作出详细规定。在当初立法时，立法者为了避免老百姓辛辛苦苦攒了一辈子的钱买到的房屋在土地70年到期之后“房无所处”，明确规定了住宅建设用地到期后自动续期，省去了老百姓的麻烦，也避免了老百姓到时候因为没有及时续期土地被国家收回的情况，其出发点和想法是好的。但是《宪法》与《物权法》对于续期问题都留有了一定程度的空白，导致了目前无法可依、无章可循的乱象，需要立法者从法律层面予以解释。

虽然从定义来说，土地使用权是公民占有土地的权利，房屋产权是对该土地上所建造的房屋所拥有的占有支配权。但依据《房地产法》第31条规定：房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。也就是说，土地上建造房屋的，房屋产权与土地使用权是合二为一的。也就是所谓“地随房走，房随地走”。根据《物权法》第64条所规定，“私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权，其年限是永久的”，这体现了赋予物权永久性的原则。房屋的所有权本应该是一种永久性的权利，但是如果因为无法续期或是因为法条规定二导致土地使用权与产权相分离，这会侵害房产所有者的既有利益。目前对于房屋的无限所有权和对土地的有限所有权造成了法条的>中突和民众的不解。

（三）各地实施细则

就深圳市而言，自2002年以来，原有用地的20年土地使用权开始到期，而当时并没有与此相关的法律予以规范，一段时间内，深圳采取了100%补地价的模式。到了2004年，深圳市颁布了《深圳到期房产续期若干规定》（以下简称《规定》），对这一问题作了详细规定，《规定》中说：“补交地价数额为相应用途公告基准地价（也就是土地的初始价）的35%，补交地价一次性交付。”

在新疆的克拉玛依，也采取补交土地出让金差价的方式，差价的标准则是根据2015年7月1日起施行的《克拉玛依市城镇土地基准地价》标准收取，按照不同的土地级别和用途以规定土地的基准价格，最高是1507元/平方米。

可见，在没有国家级、省级的具体方案出台落实的情况下，各地的政府大多都采用了补交土地出让金的方法来为土地续期，然而各地之间的差距较大，没有一个系统化的规定，也不能看出此项举措是不是一个可以持续的政策。目前在受众面小的情况下已经出现如此矛盾，在40年后当老百姓普遍的住宅用地70年期限屆满后如果政策仍不加以规范，到时出现的矛盾将会进一步扩大。

二、续期方式

关于“自动续期”这四个字，就成了各方争论的焦点。“自动”二字也就是不受条件约束的意思，意为土地使用权人无需采取行为，当然也包括重新支付土地出让金的行为，但这并不符合国家土地所有权的立法基础。也有些人认为，只有当你对房产施以积极行为的时候，你才需要去缴纳续期所需要的费用。即若业主的房屋土地使用年限到期未及时续期，业主仍可在到期土地上的房屋内继续居住，不过，业主若要对到期的土地上的房屋进行转卖或抵押，仍需到国土部门办理土地续期手续。

在部分人的观点中，无论什么情况都应该采取无偿自动续期的方法。如果我们参照农村宅基地可以看到，农民取得宅基地使用权后，在其上自建住宅，法律上并没有规定使用年限，而如果房屋重建的话仍然可以继续使用。所以从平等的角度，城镇居民的居住权益也应受到保护。但是无偿无限制的自动续期无法体现国家对于土地的所有权，有违《宪法》条文，而且对那些支付了70年土地使用权的业主来说，显然是不公平的。而且土地属于不可再生资源，如果国家采取无偿自动续期的政策，会导致人口膨胀与土地量锐减的矛盾日益激增，甚至抑制经济的发展。endprint

所以在现行法规的规范下，“有偿”的自动续期是必然会发生的情况，至于“有偿”是指多少数额，目前有如下几个方案。

方案一：自动续期，但需一次性缴纳下一个期限土地的出让金。这样的缴费方式虽然可以保证政府的利益不受到伤害，但是对普通民众来说土地出让金或者一次性补交土地出让金的差价是一笔不小的费用，很容易引起楼市的不稳定和市民的消极情绪，对社会的安定和谐不利。此外，地方政府通过一次性拍卖的模式，提前获得了土地溢价，政府也希望摆脱土地财政来获得长期而稳定的税收来源，如果高额的续期费被认为是合理的，那么这无助于中国成为一个工商服务业发达的现代化国家，而是成为一个靠收取土地资金发财的国家，对国家的长远发展没有好处。

如果采取了缴纳出让金的续期方式，那必然会出现积极续期与消极续期的两种群体，因为目前大多数居民都住在公寓楼，限于社会稳定性和一个住宅区的完整性，国家不会对那些消极续期，也就是不续期的人，采取过分的强制措施。而区别这两个群体，只有在国家为公共利益征用土地时产生，根据《物权法》第42条的规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。假设甲乙土地所有权都已到期，甲积极续期而乙未续期，当国家为了公共利益的需要征收了该土地，乙只能保障自己的“合法权益”，因为根据“地随房走”，理论上其已不再拥有“个人住宅”，而甲除了能享受到“合法权益”外，还有“个人住宅”以及“自身的居住条件”。这会导致国家在安排区域规划时遇到新一批的“钉子户”，会发生“听说要拆迁而纷纷续期”的情况，不利于政策与规划的实施。

方案二：将土地出让金及续租金纳入房产税一并征缴，即“费改税”。这也是作者想要提出的观点，这样做有以下几点好处。从政府的初衷来讲，当初征收房产税的目的就是为了一定比例地代替土地收入，将土地出让金或者土地出让金差价纳入房产税能够更好地体现房产税的价值与作用，与政府的初衷相符。从民众层面来讲，以现在的房价和土地价格为基准，一次性补交土地出让金差价是一笔很大的负担，将一笔巨大的金额“细水长流”地分批分摊，有利于民众现实地去承担这笔费用，也能保障房屋所有人对土地享有长期稳定的所有权。从措施的可行性方面来说，税收也是目前可以采用的最好方式，因为我国目前对于如何续租的问题尚无定论，就更不用说如果有人拒绝一次性缴纳土地出让金差价之后的措施，而国家对于拒绝缴纳税款有较为全面的惩治措施，将土地出让金纳入房产税也能减少政策上的复杂性。

此外，目前对于土地出让金的一大问题便是年限问题，由于开发商拿地较早，而土地使用权使用起止年限是以土地出让方和受让方签订土地出让合同约定的日期为准，不考虑和开发商或是出让人签署的预售合同日期，导致买家在拿到房子时房产证上的土地使用年限已经剩不了多少年，这样的矛盾在二手房交易中尤为凸显，也间接地影响了目前的房地产市场，造成了不小的恐慌。通过“费改税”的举措，我们就可以根据房屋的预计使用年限去纳税。

三、政府层面

（一）政府举措涉嫌违规

根据《立法法》第80条对立法权限的规定：“凡涉及限制公民基本权利的法律，必须由全国人大制定，国务院、地方人大、地方政府和具体职能部门都无权就此自己立法，擅作规定。”但是如果地方政府的法律依据是《房地产法》第22条，则并不是违法的，所以急需全国人大或者全国人大常委会对此进行法律解释，避免上下法之间出现冲突。

在当初制定物权法的时候，之所以产生“法律有规定，但规定不具体”的情况，是立法者想要把这个问题留存，按照社会以后的发展再进行调整，但是目前这样的模糊留白已经影响到了百姓的日常生活和社会稳定性。决策层应该加快出台对于住宅建设用地使用权期满后如何续期的细则性文件。

（二）政府财政亟需改革

过去我国政府财政的主要来源就是来自于房地产，依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，也就是通过“变卖”土地来满足政府的财政指标，造成了绝大多数的地方政府采取的都是我们所了解的“土地财政”。在很多地方，第二财政早已超过第一财政。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地中直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的四成，而土地出让金净收入占政府预算外收入的六成以上。这种不平衡不仅会导致房价居高不下，更使得官员竭泽而渔，不考虑土地和区域的“可持续发展”。

这种情况在之后想必会很少发生，2016年11月15日，国务院对外发布《地方政府性债务风险应急处置预案》，明确了“地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则”。简单地说就是“中央不再为地方政府扛债”。这意味着地方政府不能再坐享其成，靠山吃山，而是需要寻找并拓宽更多的财政渠道，加大其他税收的征繳力度。而这恰恰推动了“费改税”，不仅积极响应国家政策，也能加快政府财政改革，让恶性懒惰转变为良性循环。

四、结语

温州住宅用地使用权到期面临续期的问题，在全国少有先例，基层实际操作中无法可依，无章可循，不能办理相关续期手续。我国是实行土地公有制的国家，正确开展土地续期的工作是放在政府面前的一道难题与挑战。现行的法律法规存在着漏洞与相互矛盾之处，甚至部分地方政府的条例和举措涉嫌违宪，根据《立法法》的规定，解释权限属于立法机关即全国人大。

最合适的方法是将土地转让金纳入房产税一并缴纳，其优点可以保证政府的转型成功、民众的可负担性以及措施实施的便利性，也避免了其他缴费方法中容易引起的社会与房地产业的不稳定性。当然，基于税收法定原则，国家应当尽快出台房产税的立法与司法解释，以解决真正大面积地出现房屋到期后会出现的问题，避免量变引起质变。从法律层面来讲，购房者本应有权在土地使用权期限届满后申请并获得延期的资格，但具体的法律规定却没有对如何续期以及具体的续期方式作出明确的要求。现在，中央已经出台了住宅建设用地等一系列土地使用权到期后如何续期的法律安排，逐步完善了这个“不完整”的法律规定。endprint