城市总体规划实施评估研究

丁峰

摘要：2009年住房和城乡建设部制定并出台了《城市总体规划实施评估办法（试行）》，由此总规实施评估工作进入了规范化、法制化的轨道。在此之后，上海、北京、广州等城市开展了一系列总规实施评估的实践，在评估的方法和机制等方面进行了积极的探索。然而，在具体实践过程中，总规实施评估受到诸多挑战，难以发挥其应有作用。在这样的背景下，如何开展总规实施评估，已经成为总规变革的关键性议题之一。

关键词：城市总体规划实施评估；动态维护；阶段评估：年度评估；专项评估

2016年9月1日，住房和城乡建设部在济南市召开全国城乡规划改革工作座谈会。会议重点指出要加快推动城市总体规划改革，将城市总体规划编制内容改革简化为“一张图”、“一张表”，加强城市总体规划实施评估和监督改革。2016年10月31日，国务院法制办发布《城市总体规划编制审批管理办法（征求意见稿）》，要求城市人民政府城乡规划主管部门应当定期组织对城市总体规划的实施情况进行评估，提出促进规划有效实施的建议和措施，建立城市规划动态维护机制。各级城乡规划主管部门应当对城市总体规划评估报告进行汇总，并将核心指标实施情况等重点内容向社会公布。

一、研究目的

本文在借鉴国内外城市总体规划实施评估的经验，为确保城市总体规划刚性内容可实施、可监督，弹性内容可引导、可调控，建立实施评估与监督检查相结合的实施监督管理机制，全面、客观、多维度对城市总体规划实施进展和落实情况进行动态了解和实施监督，最终总结出一套适应总体规划改革趋势的城市总体规划实施评估方法。

二、案例研究与总结

（一）国外城市规划评估实践经验及启示

1.城市总体规划评估的意义

国外城市规划评估的作用可总结为以下4个方面完善规划方案编制、保障规划实施、促进城市发展目标的实现、平衡和调解社会各方利益。

（1）完善规划方案编制。波特兰、巴尔的摩等城市的经验表明，高品质的规划方案和文本可以提高规划实施的程度。通过规划评估，可以滚动式地完善和提高规划文本的质量，可以发现城市中较完善地区和需要改善的地区，发现现实与规划一致或矛盾方面，进而帮助确定未来规划的重点，指导下一轮规划的编制（如波特兰、西雅图、旧金山）。（2）保障规划实施。规划评估能够协助监督规划各项职能由政府各职能部门按计划地开展，也能检查出各地区、各层次政府之间行动的不一致之处，在一定程度上解决相互之间的歧义和矛盾，进而提高规划的可实施程度，提高政府的行政效率。这一点在华盛顿特区和纽约市等大城市的规划评估作用中体现得尤为明显。（3）促进城市发展目标的实现。通过建立指标系统，规划评估可以对规划是否能促进城市发展目标的实现进行客观评价。例如，西雅图的规划评估项目通过每隔5年对一些设定的指标（如空气质量、出行时间等）进行监测，帮助修正规划目标，为城市的发展目标服务，从而提高人们的福利水平，改善人们的生活质量，创造更具吸引力的城市。（4）平衡和调解社会利益。注重社会公正性的城市（如西雅图、温哥华）的评估经验表明，进行规划评估的过程本身可以在政府和公众之间架起沟通和对话的桥梁，增加公众对政府的信任度。在政治职能城市或社会关系较为紧张的城市，规划评估过程还可以帮助促进不同利益团体间的沟通，淡化或解决这些利益团体之间的矛盾，增进这些利益团体之间的互相理解（如芝加哥、华盛顿）。实际上，以上国外城市的规划评估所具有的作用已在我国得到不同程度的印证，如其在完善规划方案的编制、促进城市发展目标的实现等方面的作用，也在我国城市的评估实践中得以体现。而在保障规划实施、促进公众参与及协调社会利益等方面，我国城市还有待充分发挥规划评估的作用。

2.划实施评估的类型

（1）规划的编制：我国的规划编制问题既体现在规划中编制的内容难以指导规划实施，也体现在规划方案的表达不到位，文本质量不高，难以保证规划的实现等方面。（2）规划的实施：规划编制周期长，审批环节繁冗，受政治、利益集团影响等因素导致我国规划实施效率低；现行行政体制内条块关系不清晰，规划的编制、实施、监测和管理主体各不相同，导致同级之间、上下级之间衔接不顺畅，职能划分不清晰，规划实施屡有矛盾。（3）规划的效果：国内目前还未建立起一套科学的规划实施效果反馈系统，没有及时对规划进行检验和反思。城市越发展，规模越大，规划对城市做出准确预期判断的把握就越低，规划实施的不确定性增加，有效性随之降低。了解规划判断是否准确，决定修订与否，需要對规划的实施效果进行了解，对比规划目标衡量偏差。（4）规划涉及的利益平衡：在规划的全过程中，政府、企业、市民等各利益主体之间存在必然的矛盾，这些矛盾在城市更新、城市改造的项目中体现得尤为明显。对实际的利益分配关系如何调和缺乏了解和研究，将引发更加复杂的社会问题。

3.经验和启示

从规划评估在国外城市所起的作用看，我国城市存在的以上规划问题都可以通过规划评估找到解决或修正的办法。然而，当前我国城市规划实施评估工作开展得并不充分，已开展的评估项目往往只是国外先进规划评估的一部分。规划评估工作应该系统地结合规划编制、实施、效果等方面进行研究，应该在定性评估的基础上结合实例，并注重定量研究评估。在这些方面，国外城市的经验能够给予我们许多指导

（二）上海市总体规划实施评估

上海本轮城市总体规划实施评估的分析，从发展目标、城市规模、空间布局、产业发展、住宅发展、公共服务设施、生态环境、城市品质、综合交通、市政设施、实施机制十一大项重要指标进行评估。从总体规划实施的具体指标来看，分为三种类型。第一类是提前实现2020年规划指标，反映出城市建设步伐加快、能级不断增强、发展支撑能力提升的良性发展趋势。第二类是突破2020年规划控制指标，反映出城市规模快速扩张、用地绩效相对粗放、土地和环境等资源压力巨大。第三类是尚未达到2020年规划目标。其中，大部分指标虽未达到2020年目标，但比十年前有大幅提高，并按照规划目标分阶段逐步推进。endprint

实施评估结论中具体给出以下四条建议：

（1）加强对城市整体发展的战略引领和指导：（2）研究部署和适时启动新一轮城市总体规划编制工作；（3）针对城市发展的重要任务和重大问题，加强政策法规建设；（4）强化城市战略数据平台的支撑作用，建设《上海市城乡发展战略数据平台（SOD）》

（三）武汉市总体规划实施评估

武汉市于2010年开展了城市总体规划实施评估工作。

突出评估的针对性：明确城市总体规划实施的主体单位和责任从武汉市上轮城市总体规划实施的经验看，还存在相关部门对城市总体规划的严肃性和权威性认识不够、实施责任不明晰、实施积极性不高，以及规划实施的体制机制不完善等问题，导致城市总体规划实施进度缓慢甚至随意调整规划。因此，本次规划实施评估主要面向两个方面的规划实施主体：

1.面向规划管理部门

通过对分区规划、控制性详细规划等下位规划和横向各专项规划的编制情况进行梳理、分析，评估城市总体规划的内容在规划体系中是否做到了层层落实，提出城市总体规划的哪些内容需要规划管理部门从规划编制计划的源头上进行强化，明确哪些已编制完成的规划因不符合城市总体规划而需要进行修正，建立规划管理部门自身的整改机制。

2.面向各相关部门、各区和规划建设主体单位

通过对现状建设情况的对照检查，进一步明确城市总体规划实施的主体单位和责任，对规划实施进度缓慢或实施有偏差、责任不明确的单位，提出整改建议和措施。

评估工作框架：强化编制、审批、反馈环节的同步推进与北京市、上海市等围绕城市总体规划内容开展专题评估所不同的是，武汉市城市总体规划实施评估的工作框架更强调对规划管理和规划反馈环节的评估，分为城乡规划编制评估、“两证一书”规划管理评估、经济社会和空间发展评估、土地利用规划实施评估、交通规划实施评估、市政基础设施规划实施评估和勘测信息平台建设，同步开展城市总体规划实施评估方法和体制机制研究，根据评估结论，滚动制定“年度规划实施行动计划”，形成规划编制、审批管理、实施效果、规划反馈、评估机制建设和信息平台建设“六位一体”同步推进的工作框架，建立“规划编制—实施—反馈—整改”的动态跟踪维护机制。各专项内容分别以规划白皮书、蓝皮书和年度报告等成果形式向社会发布。

实施效果评估方法：建立相对完善的实施评估指标体系构建了按照科學性、全面性和易收集性的原则进行选取的，由经济、社会人文、资源和环境4个大类、27项指标组成的评估指标体系。同时，围绕规划实施效果和规划实施过程选择直接相关的影响要素，选取规划目标实施、空间发展布局、重要功能区建设和规划实施机制等4个方面共46个要素进行评估。

对各项指标采取定量计算与定性分析相结合的方式，进行实现度、偏差率和吻合度分析。其中，实现度=现状情况/规划指标×100%；偏差率为城市现状情况与规划目标的偏离程度；吻合度为对定性描述部分的现状与规划目标对比的综合判断，将定性描述转换为定量测算。在综合评估时，采用指标权重赋值、评分等方法，建立综合评价计模型分析。

实施环境评估：强化城市总体规划的适应性评价自2006年新一轮城市总体规划编制完成以来，武汉市的发展形势出现了较大变化。对城市总体规划实施产生影响方式主要体现在发展内涵要求和空间要求上，将会分别影响到城市性质、城市规模、发展方向、用地布局和空间结构5个重要层面。本次城市总体规划实施评价需要对这些变化了的实施环境进行评价，分析原来制定的城市总体规划内容是否仍然具有适应性，是否需要进行调整、修订或者在下位规划中进一步补充和明确。

三、实施评估办法的问题梳理

《城市总体规划实施评估办法（试行）》自2009年实行以来，大部分城市都基于此编制了实施评估报告，但基于对各省城市总规实施评估工作的梳理及分析，可以看出《办法》对各地总规实施评估管理工作取得了一定的成效，但同时也暴露出《办法》本身的一些突出问题。

（一）作用的错位：估目的与地位太理想，与现实不匹配

从整体上看，省、市两级部门对总规实施评估应有作用的认识是相对一致而且准确的，超过半数的受访省份都将“掌握城市发展动态”和“检验规划的实施效果”认定为总规实施评估应当发挥的作用。

与上述认知相悖的是，在实际操作中城市总规实施评估的真实目的与理想目标差距很大。各地规划管理部门在实际工作中更多地将总规实施评估看作修编城市总规的前置条件，因此为总规修编提供依据成为开展评估的首要目的。

从主体与地位的角度看，评估工作是本级城市政府对现行总规实施情况进行回顾与反思的过程，是现行总规实施过程中的重要组成部分，其作用是维护总规的科学性，“避免有的地方政府及其领导人违反程序，随意干预和变更规划”。而在实际情况中，总规实施评估却成为推翻现行总规的工具，将评估的地位异化为申请新一轮总规修编的前置条件，即将其作用偷换为新一轮总规修编的论证报告。究其原因，在于总规实施评估工作成为了地方城市政府自身事权范围内申请新一轮总规修编最便捷、最容易成功的路径。因此，在上一轮土地财政和GDP考核的发展环境下，地方政府不遗余力地通过推动评估工作达到总规修编的目的。

（二）程序的缺位：评估工作与程序不完善

（1）主体权责不清，工作开展困难。由于评估工作涉及社会多个领域，决定了其性质的综合性和复杂性，因此需要多个部门主体共同参与、高度配合才能完成。而在《办法》中并没有明确各相关主体的具体权责，导致地方规划管理部门无法充分统筹推动其他部门参与配合，使得评估工作很难开展。（2）评估常态化机制缺失。在大多数的城市评估工作中，仅开展了一轮评估工作，没有按照规定周期进行动态推进，常态化的工作机制尚未建立起来。而对比国外案例城市的研究发现，多数城市都有相对固定的周期甚至是年度评估，如纽约在每年年度评估基础上，根据市长任期确定每四年进行一次回顾式评估；西雅图总规实施评估的周期则为5年。一方面，《办法》规定的两年一次的周期值得商榷；另一方面，作为短周期的评估，内容显得冗繁，在这周期内不是所有评估内容都能在两年内发生明显变化，实际操作过程中评估周期较长；此外，连续的年度追踪与数据统计对于评估工作极为重要。endprint

（三）要求的异位：评估的编制要求不到位

（1）缺乏明确框架，不利于统一审查管理。由于《办法》中缺乏细化、明确的办法框架和审批标准，而多数省份缺乏对评估细则的制定，导致各省对城市总规实施评估工作的管理难度极大，在技术层面无法进行有效指导，评估内容、成果形式和评估深度等方面均不易统一，增大了评估管理与成果审查的难度。（2）在评估内容上侧重点不明确。在评估内容方面，《办法》做了原则性规定，具有一定的试验性和探索性，有调整的必要与可能。通过近几年的实施可以发现，在各项评估内容中，各省、各城市均重视对发展目标、物质空间与用地、强制性内容的评估：而认为对决策机制和政策实施等评估内容应适当简化。此外，还认为“对宏观背景及重大事件的评估”是十分必要的，这暴露出了现有总规实施评估工作框架注重对实施结果的分析和对现有问题的揭示，但缺少对实施问题产生原因的分析。同时，学术界也认为对城市发展的前瞻性判断是规划评估的重要工作。因此，评估工作应当在现有内容基础上，增加对宏观背景和重大事件的分析，同时强调相关政策实施影响等评估内容的重要性，完善、明确评估工作中的侧重点。（3）成果形式不能充分反映规划实施情况。原《办法》一方面要求总规编制单独的强制性内容实施报告，另一方面未涉及图纸的相关内容。而在具体的实施过程中，发现图纸是构成评估成果不可或缺的组成部分，用地、空间等图纸是检验总规实施情况的法定依据，因此图纸能够清晰直观地反映总规实施的真实情况。其中，建设用地对比图和生态空间保护图是最为必要的图纸，重大基础设施分布图、重大项目分布图也被建议纳入评估必要图纸名单。

四、总体规划实施评估的思路

一个好的规划，是刚性控制、弹性引导和科学行动的结合。但在规划期限内的实施不可避免会出现偏差：空间发展上的不适应和时间推进上的不对应。因此需要建立一个动态管理机制，来发现问题、及时纠正，并建立空间维度和时间维度的双平台进行动态维护。这个实施反馈编制的活动具有动态性、发现性和总结性。

（1）建立一套“年度評估”与“阶段评估”相结合的评估机制。“年度评估”每年评估一次，是将总体规划评估工作作为总规动态调整的年度监测手段。年度评估重点在于及时掌握城市建设发展动态，为城市发展建立动态数据库。主要是核查城市发展落地与年度实施计划匹配性的重要工作，客观分析年度城市建设各类用地及项目的实施情况，并对下一年度城市规划的重点关注方向提出建议，在方法上，通常采用“一致性”的方法，即比对现状情况与规划目标是否一致，判断实施效果及原有的目标是否实现，更多是反馈预警作用。同时年度评估是各专项系统规划编制的重要依据和参考。“阶段评估”在评估期限上不固定，主要与近期建设规划周期对应，同时满足本级政府实施管理和省住房和城乡建设厅监督检查的需求。若只因为某一重大问题与城市总体规划产生冲突，则需要加入针对重大问题进行专题研究。“阶段总结”重点在于系统总结总规阶段性的实施绩效，主要核查城市总体规划目标任务分解及落实情况，总体规划实施的行动计划制定和执行情况，相关专项规划编制情况，总体规划实施的责任落实情况，信息公开、公众参与等决策机制的建立和运行情况。

（2）评估内容。评估内容上“年度评估”和“阶段评估”各有所偏重，常态化评估因为评估周期较短，只需对当年城市建中建设区的人口、建设用地规模和规划区内年度实施项目进行评估，并核查新增建设用地与规划区内空间管制控制的合规、合法性。阶段总结评估的内容则较为全面，主要包括阶段性主要目标落实情况、规划区内结构性要素的落实情况、规划区内项目落实情况、新增建设用地与空间管制控制线的合规情况、下位规划编制引导情况、规划委员会、信息公开以及公众参与等决策机制的建立和运行情况、规划实施时效与预判等。

（3）评估技术手段。借助“一书两证”审批平台、总体规划数字化信息管理平台和高清卫片对建设用地和建设项目进行基础性的数据汇总和用地差异比对，为评估工作奠定坚实的数据基础，大大缩短了评估工作的周期。

（4）建立完善的监督体系。通过建立一套目标、指标、坐标相对应相关联的动态监测机制，建立一个可操作可度量可考核的指标体系。以此查看行动是否达到预期远景，是否出现偏差，关注的角度兼顾全局考虑和对特定问题的关注。在监督方式上，主要采用规划许可信息系统和省级空间信息平台监控、卫星遥感、规划督察员、专项检查和随机抽查等手段，对实施评估成果中的指标性结论和新增建设用地与刚性控制线的核查情况进行督查，以确保规划实施的严肃性。同时要加快建立具有实施性的公众参与监督制度，使规划认知走向平民化，推进监督检查主体多元化。

（5）建立总体规划实施评估与监督检查互动的协调机制。实施评估作为总规当年和阶段实施的监测手段，规划管理部门需将评估结果反馈绐本级政府部门和上级行政主管部门，针对评估中的问题，上级行政主管部门对规划管理部门下达整改通知。对于问题的本源分为规划本身问题和实施过程中的决策、机制导致的问题，不同的问题给予不同的处罚。

以此监督检查机制来督促规划设计单位的规划编制成果更具科学性，同时约束规划管理部门在决策和协调机制上的合理性。最终目的在于通过建立持续性的反馈和自我调整的机制，提高总体规划自我完善能力，以应对各种变化因素，也为规划的实施留有弹性空间。endprint