浅析我国基层公务员交流制度

贡世康　杜晓辉

摘 要 从任官回避制度以及人文关系纽带在内的我国传统文化中不难看出，对公务人员的管理很大程度决定了国家的兴衰。我国现阶段基层公务员交流制度是当代公务群体政治生活的生动体现，是加强公务员队伍管理以及培养通才的重要手段，然而现实中却出现了交流制度缺位、交流形式固化、交流意识畸形等状况。为切实改善这些状况，本文将采用逻辑分析的方法，以探求这些问题的深层次原因，并且从完善交流制度、探索交流形式、重视交流意识等方面提出一些简单构想，以期对当下基层公务员交流制度的研究发展有所裨益。

关键词 基层 公务员 交流制度

作者简介：贡世康，西北政法大学行政法学院教授，研究方向：行政法与行政诉讼法、环境资源与保护、文書与痕迹鉴定、中西方政府与政治；杜晓辉，西北政法大学法学研究所副研究员，研究方向：民商法、行政法。

中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.056

中国传统历史文化可以看作是我国封建官僚政治下的一个缩影，传统文化即是官方正统文化，居主流，成大统。从制度上来讲，无论是选贤举能的科举制还是官员交流的任官回避制，都是围绕着选人用人为中心而展开，统一于管理，服务于政治，政兴则国富，国富则民强。文化能够传承，制度也在发展，在当代四个全面思想的指导下如何加强全面从严治党如何更好地处理好政治文化制度尤其是公务员交流制度便凸显的尤为重要。

一、现行公务员制度的历史沿革

（一） 公务员交流制度的内涵及意义

公务员交流制度是指机关根据工作需要或者个人愿望通过调任、转任和挂职锻炼等形式变换公务员的工作岗位，从而产生、变更或者消灭公务员职务关系的人事管理活动或制度。 一般分为公务员的内部交流和外部交流两种，并且伴有广泛性、计划性、多样性的基本特征。通过全方位广泛的开展计划性公务员交流，从国家层面来讲通过交流可以完成对通才的培养、对政策的扩散以及对人才的优化配置；从个人层面来讲有益于交流干部自身争先创优、有益于增长才干、有益于满足自身的生活需求。

（二）公务员交流制度的萌芽和发展

我国近现代公务人员交流制度的萌芽应始于建国前的军队内部，当时出于部队内部管理的需要，军事领导干部的培养已经开始实行有计划地交流，新中国成立以后，又基于发展的现实性需要，干部交流打破了军队内部的界限才开始逐渐扩展到军地交流中来，继而随着改革开放的号角、人事制度改革的春风干部交流制度又进一步得到探索成效显著，公务员交流制度作为单项制度被纳入公务员管理制度中始于1993年国家颁布的《国家公务员暂行条例》，条例首次明确了我国公务员实行交流制度，至此公务员交流进入了稳步发展阶段。

（三）公务员交流制度的确立和完善

随着社会主义市场经济的不断发展完善，我国国内经济政治开始不断涌现出新情况，产生新问题，这个期间公务员交流制度也经历了不断地探索和发展。在总结以往发展经验的基础上，2005年《中华人民共和国公务员法》的正式颁布第一次以法律的形式将这项制度确立下来。随后为了不断规范公务员交流，国务院，中组部先后又出台了细致的指导性文件与法律规范，党的十七大以来，干部人事交流愈发密切，公务员法在锻炼培养干部、组织协调工作、防范不正之风等方面发挥了越来越重要的作用。近年来由于我国公务员考录坚持了凡进必考的政策，虽然在改善公务人员学历，提升公务员群体素质等方面成果显著，但是也出现了公务员队伍组成结构来源单一，基层工作经历相对匮乏等新情况，为切实解决并改善这一新情况，公务员遴选制度开始出现，从部分试点取得成功后逐步推向全国，不仅成为了进入公务员队伍的另一入口，也在一定程度上解决也回答了发展中的新问题。十八大以来中央新一代领导核心进一步提出了优化人事干部改革的目标，为今后我国公务员制度的改革和发展指明了方向，至此我国公务员交流制度尤其是基层公务员交流制度的发展方向便确立了下来。

二、在行基层公务员交流制度的现状

（一） 基层公务员交流制度的现行做法

我国公务员交流遵循依法、适才适用、个人服从组织以及合理原则。根据《中华人民共和国公务员法》第六十三条的明确规定，我国实行公务员交流制度。公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以在与国有企事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼三种。

广义上的调任分为调入和调出两种，根据《公务员调任规定（试行）》第二条规定，调任是指国有企事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。关于调任，在我们当前的政治生活实践中只是极少的一部分，并且大多集中在地市级以上，国企和政府之间的交流占据了主流，基层公务员交流中涉及到调任的可谓凤毛麟角。

转任是我国公务员交流最普遍最广泛的也是最重要的途径，是国家公务员在国家公务员系统内的流转。根据《中华人民共和国公务员法》第六十五条规定，公务员在不同职位之间转任应当具备拟任职所要求的资格条件，并且在编制限额和职数内进行。转任与调任最大的区别就在于转任是在系统内部的交流，不会涉及到公职身份的变化。当然转任必须符合诸多限制性规定，比如回避规定，具备拟任职岗位的条件与资格，还必须有相应的编制空额与岗位空缺等等。在面对信息爆炸、本领恐慌的今天，转任作为最主要的交流方式对我国公务员综合才干的提升意义重大，已经逐渐成为了领导干部职业生涯的训练营，从省部级领导到中央任职至少也经历了两个以上行政区域的转任锻炼，反观基层，情况复杂的一线更能作为磨练培养干部的桥头堡，其重大意义不言而喻。

挂职锻炼作为一种临时性的任职行为是在不改变干部行政关系的前提下，委以具体职务到其他地方暂时任职的行为，挂职的公务员还属于选派单位的人员，占用派出单位的编制，锻炼期满后仍回原单位工作或者留用提拔。在目前的现实实践当中有以下挂职形式，这其中有向上挂职，也有向下挂职，有平级挂职还有向外挂职，但是生活中也存在打破常规创造的譬如“支边”、“援藏”等特殊形式。一般情况中向下挂职多为实职，向上挂职、平级挂职和异地挂职多为虚职，按照挂职领域来划分的话又可以分为：地区交叉挂职、行业交叉挂职、职位交叉挂职。endprint

（二） 基层公务员交流制度存在的问题

基层公务员作为攻坚克难的桥头堡是整个公务员队伍的真实写照，也是各种问题反映最集中最突出的地方。

1.公务员交流制度缺乏整体化、系统化的法律规范，部分规定过于模糊。有关公务员交流制度的法律性规定仅仅在我国《公务员法》第六十三至六十七条做出了笼统性的规定，其他的单行法规和规章散间于各种试行暂行规定之中，并且地域、部门之间的地方性规定也千差万别，这就不可避免的造成了交流过程的困难和混乱，而有关调任、选任的规定虽然也规定了由组织提名推荐交流人员这样的话语，但由于这一规定的模糊性，现实操作中往往会出现主体单一，主要集中在党委有关少数领导干部这个范围之内的问题，在平职转任干部的规定上不统一，至于挂职的有关操作性规定更是匮乏，现实中往往流于形式。

2.基层公务员压力大、交流空间小，往往是一岗多职，多能高负荷运转。作为公务员日夜奋战的一线队伍，基层公务员往往是一人身兼多职，工作压力大的同时晋升渠道和交流机会稀缺，并且竞争激烈，甚至在一个岗位就工作大半辈子的情况也时有发生，这种基层人员流动固化所导致的交流相对阻滞也是阻碍基层公务员人交流学习的一大顽疾。

3. 条块间存在体制性流动障碍。我国基层的单位与部门固定的纵向之间以及横向之间的交流体制没有很好地畅通和完善起来，这种固有的条块体制的障碍在基层的表现就是部分交流出现了堵塞，正常的交流计划因为各种原因不得不束之高阁，因此也影响到了广大基层干部的工作积极性和主动性，造成了基层交流的尴尬局面。

4.部分基层领导对干部交流的重视程度存在较大差异。基层往往是矛盾最尖锐的地方，作为掌握交流提名权的领导集体往往在人员交流的重视程度上千差万别，有的领导选派随意把正常的人事交流当做完成任务，有的领导打小算盘为避免人才的流失，留优送劣，更有甚者为了一己之私把正常的人事交流当作自己打击报复他人的手段。

5. 交流过程中的考核监督机制不健全，缺乏完整统一的管理制度。作为我国基层公务员交流中唯一暂时性的挂职锻炼，相对于其他两种交流方式来讲，无论是在交流过程中的考核还是监督都缺乏相应的明文规定，存在着一定的空白区域，并且派出单位和接收单位在考核与监督层面也缺乏一种合作机制。

6. 交流人员自身存在认识误区。作为基层公务员，本应当脚踏实地珍惜交流的机会，然而在实践中有一部分公务人员存在认识误区，没能够做到正确认识交流的重要性而是把交流仅仅看作自身履历的一次“镀金”。

三、国外公务员交流制度的思考

（一） 国外公务员交流的一般性规定

国外公务人员的交流大致分为内部交流、外部交流和跨国交流三种。由于各国国情千差万别，公共利益就成为了首要原则。

内部交流是国外公务人员最主要的交流形式之一，簡单来讲即在公务员系统中跨单位、跨地域交流。最值得一提的就是国外非常重视公务人员间的纵向交流，即中央和地方之间的交流，通过这种方式就可以使得不同层级的交流以达到沟通和协调的目的，无形中也促进了政策扩散。

外部交流，即政府系统内部和其他外部组织人员的相互交流任职，在这些纷繁复杂的规定中最为亮眼的应当是以日本为代表的公务人员与私营企业之间的互相交流，其规定了一定年限的政府官员和企业人员的相互交流，交流期间的费用由政府和企业各自负担。除此之外具有专业知识的人员也可以通过聘任的方式从事政府工作，以此来促进人力资源的合理配置与发展跨国交流的产生源于全球化发展过程中地区事务日趋复杂的现实情况，为有效应对这些问题，跨国交流应运而生。不得不指出的是跨国交流目前具有一定局域性，暂时限于欧盟国家与欧盟机构之间的交流，发展相对缓慢。不过值得一提的是，近些年随着海外华侨、留学生的日益则多，涉及华人的治安案件也井喷式增长，今年我们可以留意到穿着中式警服的大陆警察在欧洲街头与当地警方共同巡逻，这不失为我国公务人员未来参与国际交流的一种积极探索。

（二）国外公务员交流制度对我国的现实性借鉴意义

从国外的具体实践中我们可以获得以下启发，即适时扩大我国不同层级公务员群体间的纵向交流，在合理范围内扩大中央与地方、省市与区县之间的交流以增强不同层级条块之间的政策协调与沟通，逐步扩大公务员调任的内涵范围，广开渠道，将公务员调任的范围延伸到更加广阔的范围区间，选取试点在政府和优秀企业中率先开展交流，摸索和建立起基本的政企交流规章制度，及时总结经验和不足并适时在更广阔的空间不断推广经验。

四、我国基层公务员交流制度的构想

（一）我国近年来关于公务员交流制度的有益尝试

从我国近些年以来的实践操作中我们还是看到了许多积极探索和有益尝试，这其中涉及到公务员交流的方方面面，有完善立法从而推动交流常态化发展的，有创立阳光津贴补贴、交流晋升激励政策解决交流动力不足的，还有加强交流干部自身意识来督促干部正确认识自身错位的，有探索建立正常退出机制来促进公务员队伍能进能退动态交流发展的，值得一提的还有已经成熟在各地推广实践的遴选制度。

（二）我国基层公务员交流制度的完善与大胆构想

公务员交流制度的完善需要顶层设计与实践经验相结合，需要从法律完善开始一直到具体操作相匹配，以下就是我结合近年来的国内实践所完善提出的一些建议和构想：

1. 系统化的完善公务员交流法律制度，明确有关交流法律细则。参照调任、转任规定细则，系统化制定完善挂职锻炼的具体实施办法，对挂职人员的挂职资格，挂职人员挂职期间的考察、监督做出明确具体的规定，划分权责界限，让干部挂职有法可依，有细则可以操作实施。

在转任、调任提名制度上，打破主体单一的干部提名权，可以尝试扩大提名民主。平职转任重要岗位虽然不属于提拔，但是由于岗位较为特殊，因此也不同于一般性交流，应该明确重要岗位的内涵范围，明确平级转任干部的程序，必要时可以按照新任用领导干部程序予以考核。endprint

2. 探索建立完善一整套辞职、辞退制度在内的正常退出机制。党的十八大以来新一代领导集体也多次强调建立能进能退能上能下的选人用人制度，让想干事能干事的干部真正有所发挥。我们在公务员交流过程中要打破这种一岗定终身的局面就必须建立起这个淘汰机制，使得正常的引咎辞职、责令辞职制度有条不紊的运行起来，建立起一套以民意、年龄、身体状况为考察对象的末位淘汰机制，唯有这样才能激发广大基层干部的活力，调动积极性。

3. 完善横纵条块间的正常交流体制，打破单一部门间的交流。条块体制是我国政治制度下适应我国国情应运而生的特殊表现，深化基层公务员之间的交流，建立起常态化的正常交流尤为重要。尤其是要对同一岗位任职多年的岗位以及占据项目资金的重要岗位进行强制交流，不断完善和强化双向交流，打破单一部门间的交流，发展乡镇之间以及乡镇与部门之间的交流，此外，以专业性为基础的公检法系统内部也应该不断尝试开展不同形式的交流，正常流動是基层公务人员的事业发展的生命线。

4.对享有提名权的领导干部开展公务员交流的事前动员和事后效果评估。针对基层部分领导干部认识不清，存在认识误区的现实性现状，有必要建立起公务人员事前交流与事后评估体系，通过事前动员矫正思想认知，通过事后评估及时反馈交流成效并且反馈经验，此外利用新技术引入计算机综合配岗的新思路，将公务人员的基本情况输入电脑程序，按需配岗，也极大程度上避免了人为因素的干扰。

5. 明确挂职锻炼的考核与监管单位，积极与其他交流考核形式相汇通。挂职锻炼的考核监管是交流方式中最为薄弱的一个环节，往往游走在派出单位和接收单位之间，所以首先应该建立起接收单位考核派出单位备案的交互机制，明确挂职锻炼的考核与监管权责，及时对挂职人员进行考察和提出考察建议。

6.加强对交流人员的培训投入，建立起前期思想教育与思想缓冲机制。首先在对交流人员的精力、物质投入力度上给予充分支持和保障，注重在交流人员日常生活关怀的基础上进行思想上的培训教育，在交流中加强干部自身的自律性和自身修养，正确认识交流的重要作用。

综合以上构思和建议不难看出，基层公务员交流制度的完善既受制于整个国家公务员体制和法律的发展，又需要考虑到基层纷繁复杂的现实情况。在各种矛盾凸显的今天，唯有多管齐下，打通制度和立法的最后一公里的同时因地制宜不断创新、探索和完善新形势下的基层公务员交流制度，才能逐渐改善当下的公务员交流现状，才能更好的服务群众，为加强全面从严治党扫除制度障碍。

注释：

应松年.公务员法.法律出版社.2010.153.

参考文献：

[1]刘军仪.国外公务员交流的主要做法和特点研究.专家视角.2014（8）.

[2]任文硕.艰苦边远地区基层公务员队伍建设亟待解决“三大难题”.中国党政干部论坛.2016（5）.

[3]肖海鹏.浅析我国公务员交流制度的建立与发展.公务员管理.2012（17）.endprint