新形势下互联网新闻信息的规制创新

王军++朱珊珊

【摘要】2017年国家互联网信息办公室公布《互联网新闻信息服务管理规定》，明确了互联网新闻信息服务的许可、运行、监督检查、法律责任等，将各类新媒体包括通过互联网站、应用程序、论坛、博客、微博客、公众账号、即时通信工具、网络直播等形式向社会公众提供互联网新闻信息服务纳入管理范畴，各类平台对发布者的资格审核和上传的内容审查都更为严格。要进一步加强网络空间法治建设，促进互联网新闻信息服务健康有序发展。

【关键词】互联网新闻；新闻信息；新闻信息服务

互联网上有关政治、经济、军事、外交等社会公共事务的报道、评论，以及有关社会突发事件的报道、评论等即时、丰富、多元的新闻信息与国计民生关系密切。以智能手机为代表的智能便携终端的普及，“自媒体”的概念逐渐兴起，私人化、平民化、普泛化、自主化的传播者可以通过现代化、电子化的手段，向不特定的大多数或者特定的单个人传递规范性或非规范性信息的新媒体内容[1]。新的传播形势下，互联网新闻服务呈现新闻来源渠道多、新闻采集方式多、新闻展现形式多、新闻内容维度多、用户评论反馈多等特点，新闻传播正从“媒体到受众”的单向单维形式，逐步向“媒体与用户互动”，甚至“媒体到用户”+“用户到用户”的多维度互动传播格局转变。但与此同时，网络新闻内容管理制度的空白、网络新闻传播规制手段的缺失等问题也日益凸显，亟须出台一项互联网新闻信息服务的相关管理规定。

2017年新规重点从新闻媒体机构的总编辑责任制度、审核制度、外资规制制度，信用管理制度等方面，对互联网新闻信息服务的许可、运行、监督检查、法律责任等问题进行规制与管控（如图1所示）。确立了一系列崭新的监管思路，从而为我国互联网新闻的规制开启了一个新时代。

本文结合新规，重点从总编责任制度、审核制度、外资规制、内容管理、转载管理、信用管理、实名管理、群众监督等方面，对新形势下互联网新闻的管控问题进行分析。

一、建立总编辑责任制度，强化责任约束制度

不同于传统媒体线性化、流程化的新闻生产方式，互联网新闻的传播渠道、发布方式种类繁多，新闻生产流程灵活多样。互联网新闻内容生产在丰富新闻内容形式、提高新闻生产效率的同时，也面临着新闻生产过程权责不清、责任边界模糊的问题，一旦发生新闻事故，将难以追查、确定相关责任人员。

为解决上述问题，新规明确了互联网新闻信息服务提供者的总编辑责任制度。新规第11条指出“互联网新闻信息服务提供者应当设立总编辑，總编辑对互联网新闻信息内容负总责”，明确了总编辑是互联网新闻信息内容的最终把关人，对所传播的新闻内容负总责。总编辑责任制度是一种长效约束机制，强化了对互联网新闻信息服务提供者的责任追究力度，为提高网络新闻传播效率、增强新闻活力、承担社会责任提供了制度上的保障。作为互联网新闻信息提供者的代表，总编辑在对自身媒体平台进行管理时，应严格审核管理、突出责任落实、确保权责一致，建立责任全覆盖、管理全方位、监管全过程的互联网新闻生产体系，遏制重特大新闻事故的发生。

二、创新互联网新闻审核方法，健全审核制度

当前，全球正从信息时代逐步走向大数据时代，从数量上看，来源广、渠道多、便捷化[2]的新闻采集使新闻素材的数量呈几何级的增长；从形态上，图片、音频、视频等富媒体所包含的信息量也远大于文字所能承载的信息量。面对海量互动数据，仅采用人工审核将花费大量的时间与人力成本，会降低新闻采编效率甚至是引发新闻事故。因此，需要有一套完备、高效的内容审核和内容安全管理制度。新规第12条指出：“互联网新闻信息服务提供者应当健全信息发布审核、公共信息巡查、应急处置等信息安全管理制度，具有安全可控的技术保障措施。”在信息审核、巡查、应急处置等问题上，特别强调了“技术保障措施”的重要性。因此，在新闻内容审核过程中，采用以智能识别技术为代表的机器审核技术能够增加内容审核的效率，提高判别的准确率。智能识别技术通过敏感词识别、图像识别、用户历史行为识别等手段，自动筛选出疑似违规内容，增强人工审核的针对性。大幅降低审核过程中人力资源的消耗。

“自媒体”从出现至今，一直是新闻内容管控的难点与盲区。在规范“自媒体”行为的问题上，新规从问题根源出发，抓住了“自媒体”必须依托互联网新闻信息传播平台进行内容传播的特点。新规第14条要求“互联网新闻信息服务提供者提供互联网新闻信息传播平台服务，应当与在其平台上注册的用户签订协议，明确双方权利义务”，并进一步明确“对用户开设公众账号的，互联网新闻信息服务提供者应当审核其账号信息、服务资质、服务范围等信息，并向所在地省、自治区、直辖市互联网信息办公室分类备案”，建立了政府管理平台、平台管理用户、用户向政府备案的闭环约束机制，为“自媒体”能够有序、健康地成长提供了制度的保障。

三、严控外资进入新闻媒体，坚守互联网舆论阵地

随着广播、电视、互联网和自媒体的出现和飞速发展，人与人之间的时空距离骤然缩短，麦克卢汉在《理解媒介：人的延伸》中提出的“地球村”事实上已经形成。在占领舆论阵地的问题上，互联网是一个没有硝烟的战场，这场网络媒体之间的战争，也是意识形态之间的战争，任何一个国家都需要且必须为保卫本国的舆论阵地做出必要的准备与措施。

（一）明确了外资不得设立互联网新闻相关单位

新规第7条指出：“任何组织不得设立中外合资经营、中外合作经营和外资经营的互联网新闻信息服务单位。”

（二）互联网新闻信息采编业务不允许非公有资本介入

新规第8条指出：“互联网新闻信息服务提供者的采编业务和经营业务应当分开，非公有资本不得介入互联网新闻信息采编业务。”对新闻采编业务的资本来源也做出了明确的要求，从源头上巩固了我国的舆论阵地。

（三）有条件地与外资企业合作

新规第7条第二款指出：“互联网新闻信息服务单位与境内外中外合资经营、中外合作经营和外资经营的企业进行涉及互联网新闻信息服务业务的合作，应当报经国家互联网信息办公室进行安全评估。”在保证外资企业安全、可信，网络新闻内容可管、可控的前提下，依法、有序地开展合作。endprint

四、重申内容管理，严把人员素质关

随着以智能手机为代表的智能便携终端的普及，人们能够使用智能终端方便地采集身边的信息，新闻内容生产的门槛不断降低。然而，人的新闻素养并不会随着信息技术的提高而同步提高，新闻内容生产门槛的降低也不意味着新闻内容质量要求的降低。

（一）总编辑资格管理

作为总编辑责任制的补充，新规对新闻生产者的资质做出了明确的要求。新规第11条第一款指出：“总编辑人选应当具有相关从业经验，符合相关条件，并报国家或省、自治区、直辖市互联网信息办公室备案。”在要求总编辑相关业务水平的同时，以备案机制进一步强化责任约束机制。

（二）一般新闻从业人员

新规第11条第二款指出：“互联网新闻信息服务相关从业人员应当依法取得相应资质，接受专业培训、考核。互联网新闻信息服务相关从业人员从事新闻采编活动，应当具备新闻采编人员职业资格，持有国家新闻出版广电总局统一颁发的新闻记者证。”明确指出从事互联网新闻信息采编人员的要求并不低于传统媒体，应持有记者证并具备新闻采编人员职业资格。

人既是新闻事件的发起者，也是新闻事件的观察者；既是新闻内容的生产者，也是新闻内容的消费者。把控人的素养是把控新闻质量的源头，该规定为确保互联网新闻专业性、提升互联网新闻的可信性提供了强有力的保障。

五、确立新闻转载制度，加强互联网版权保护

当今互联网新闻内容传播速度和传播范围的飞速发展，与转载的出现有着直接的联系。新规在“互联网新闻信息服务”定义中，就明确了“转载服务”是互联网新闻信息服务的一种重要形式。主要从转载内容原真性的保持和转载内容版权的保护两个方面，给出了转载相关规定条款。

（一）保持转载内容原真性

新规第15条第一款指出：“互联网新闻信息服务提供者转载新闻信息，应当转载中央新闻单位或省、自治区、直辖市直属新闻单位等国家规定范围内的单位发布的新闻信息，注明新闻信息来源、原作者、原标题、编辑真实姓名等，不得歪曲、篡改标题原意和新闻信息内容，并保证新闻信息来源可追溯。”该规定首先要求转载新闻的范围必须为“国家规定范围内的单位发布的新闻信息”，这为价值导向正确、信息内容可靠的新闻打通了传播的道路，同时也为内容来源不明、质量良莠不齐的劣质新闻的传播亮起了“红灯”。

（二）保护新闻内容传递不失真性

规定特别强调“不得歪曲、篡改标题原意和新闻信息内容”，保证了新闻内容层层传递不失真，级级传达不走样。规定要求“保证新闻信息来源可追溯”，保证新闻传播内容有据可循，这就增强了新闻传播的抗抵赖性①（即所有参与者都不可能否认或抵赖曾经完成的操作和承诺），进一步强化了新闻传播的责任约束机制。

（三）加强转载内容版权保护

新规第15条第二款指出：“互联网新闻信息服务提供者转载新闻信息，应当遵守著作权相关法律法规的规定，保护著作权人的合法权益。”在互联网高速发展的同时，人们的版权意识并未同步增长，著作权人合法权益受损和受众版权意识薄弱之间的矛盾日益凸显。该条规定明确了新闻内容具有知识产权，强调了新闻内容的知识产权同样应受到保护，填补了我国网络新闻知识产权相关规定的空白。

六、建立信用管理体系，推行用户实名制度

互联网的发展为人们发表、交流意见提供了良好的环境。然而，有些“键盘侠”利用互联网隐藏自己的身份，利用在互联网上传播内容难以追责的漏洞，在屏幕背后为所欲为，传播内容低俗、糟粕甚至虚假的信息，造成了十分恶劣的社会影响。

为规范互联网用户行为，净化互联网舆论环境，新规第13条第一款明确指出“互联网新闻信息服务提供者为用户提供互联网新闻信息传播平台服务，应当按照《中华人民共和国网络安全法》的规定，要求用户提供真实身份信息。用户不提供真实身份信息的，互联网新闻信息服务提供者不得为其提供相关服务。”这等于为“键盘侠”们下达了最后的通牒。新规在该问题的处理上与规范“自媒体”行为的处理方式类似，从问题根源出发，抓住了“键盘侠”必须依托互联网传播平台进行内容传播的特点，从内外两方面对这些用户进行规制：

（一）从传播平台出发

要求互联网新闻信息传播平台服务的提供者按规定采集用户真实身份信息。

（二）從用户的角度出发

把提供身份信息作为用户发表互联网新闻相关信息的必要条件，保证了互联网信息的可追溯性，增强了用户在互联网上发表或转载信息的自我约束意识。

（三）强调传播平台的保密责任

为防止用户提供的信息被互联网平台非法利用，新规第13条第二款明确指出，“互联网新闻信息服务提供者对用户身份信息和日志信息负有保密的义务，不得泄露、篡改、毁损，不得出售或非法向他人提供”，在净化互联网舆论环境的同时保证了互联网用户的权益。

七、完善群众监督机制，自觉接受社会监督

“群众的眼睛是雪亮的”，面对海量互联网新闻信息，群众监督是最广泛、最直接、最有效的监督。新规第18条第二款指出：“互联网新闻信息服务提供者应当自觉接受社会监督，建立社会投诉举报渠道，设置便捷的投诉举报入口，及时处理公众投诉举报。”从而营造人人参与、人人监督、人人受益的互联网舆论环境。第20条指出“任何组织和个人发现互联网新闻信息服务提供者有违反本规定行为的，可以向国家和地方互联网信息办公室举报。国家和地方互联网信息办公室应当向社会公开举报受理方式，收到举报后，应当依法予以处置。互联网新闻信息服务提供者应当予以配合”。前者为用户提供便捷的监督入口，后者为用户提供有效的举报程序，为广大互联网用户监管网络新闻内容打通了“绿色通道”，为互联网新闻在阳光下运行提供了可靠保障。

总之，互联网新闻规制是当前新闻生产的热点、难点问题。互联网的高速发展让新闻生产充满机遇，也使新闻管控充满挑战。然而，挑战与机遇并存，困难与希望同在。新规的实施立足实际，填补空白。完善了互联网监管法律法规体系，填补了国家对新媒体平台及应用的监管空白，彰显了新环境下的国家网络主权，增强了对网络舆论的引导力。权责分明，主动把关。在保障权利、履行义务的同时将责任落实到人，从而做到在日常新闻生产中防微杜渐，在出现问题时快速处置。社会监督，共建文明。鼓励公众积极参与监督互联网信息服务，建立健全举报制度，发展协同管理机制，动员社会多方力量共同参与互联网新闻信息服务的治理，举报、过滤不良信息，从而有利于净化网络空间，提高监管效率，促进新闻信息健康、有序传播，也必将推动网络新闻信息管理迈上一个新的台阶。

[本文为2010-2016年国家社科基金项目：“媒介融合环境下传媒法规与伦理研究”（项目编号10BXW016）的成果之一]

注释：

①抗抵赖性也称作不可否认性，在网络信息系统的信息交互过程中，确信参与者的真实同一性。即所有参与者都不可能否认或抵赖曾经完成的操作和承诺。利用信息源证据可以防止发信方不真实地否认已发送信息，利用递交接收证据可以防止收信方事后否认已经接收的信息。通过用户认证、数字签名、操作日志等方法实现。

参考文献：

[1]刘景东，孙岳.浅议自媒体[J].中国信息界，2011（3）.

[2]万丽萍.大数据时代传媒业的新态势[J].科技传播，2014（2）.

（王军为中国传媒大学教授，网络新闻与新媒体硕士生导师；朱珊珊为中国传媒大学网络新闻与新媒体2016级硕士生）

编校：郑 艳endprint