“多规融合”研究综述及发展趋势研究

徐 成

（中南财经政法大学工商管理学院，湖北·武汉 430070）

“多规融合”研究综述及发展趋势研究

徐 成

（中南财经政法大学工商管理学院，湖北·武汉 430070）

为优化我国城乡各类空间资源的布局，发现并解决各种规划间存在的矛盾与差异，实现“一张蓝图管发展”的目标，必须深入开展“多规融合”问题的研究。本文对多规冲突原因、多规协调性评价方法和多规融合实现路径进行分析，并在此基础上对比国外国土空间规划体系，提出我国多规融合的研究特点和主要进展。研究认为：我国多规在融合过程中仍然存在一些冲突；现阶段多规协调性评价的研究以定性分析为主；多规融合的实现路径主要分为规划理念、规划编制和规划实施三个方面；与国外成熟的空间规划体系相比，我国还没有形成全国性的多规融合模式。未来对多规融合路径的研究应更加多元化和具体化；构建国土空间规划体系是促进多规融合的关键；未来应从生态文明建设角度研究多规融合。

国土空间规划体系；多规融合；研究综述；发展趋势

随着我国社会经济的迅猛发展与人口的急剧增长，人地矛盾日益突出[1]。为解决这一问题，有关部门依据一定区域土地资源的特性和适宜性评价，对该区域不同类型土地的规模和布局进行合理安排，从而提高土地利用的效率和效益，维持土地生态系统的相对平衡，实现土地资源的可持续利用[2]。目前，针对统一的国土空间，不同部门基于不同的视角和目的编制了相关规划，如土地利用总体规划、城乡总体规划、生态环境保护规划和主体功能区规划等[3]。然而各项规划在编制和实施过程中的冲突一定程度上阻碍了土地的高效利用[4]，因此国家提出了一系列规划融合的政策措施。

二十世纪八十年代的《土地管理法》和《城市规划法》中就有明确规定，土地利用总体规划与城市总体规划（以下简称“两规”）应当相互协调，2004年10月国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》，第一次在全国范围内提出“两规合一”[5,6]；2013年习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出“一张蓝图干到底”，2014年8月四部委联合下发文件推行“多规合一”试点工作，将国民经济与社会发展规划、生态环境保护规划与两规协调起来[7]；2015年颁布的十三五规划纲要中提出构建国土空间规划体系，即在国土规划、主体功能区规划与城乡建设规划协调一致的基础上，充分衔接区域规划、产业规划、矿产资源规划等各专项规划，共同构成我国的空间规划体系[8]。本文以现有相关文献为基础，对多规冲突的原因和多规融合的模式进行阐述和分析，并提出多规融合的发展趋势与建议。

1 多规融合研究进展

1.1 多规冲突的原因

最初有关“多规”融合还是冲突的讨论主要集中在以哪一种规划为衔接的基准[9]，对于“多规冲突”的原因，大多数学者都有普遍的认同。“多规”不协调的主要原因在于各项规划之间规划体系不同、规划期不统一、规划边界难界定、信息平台差异、编制和审批机构不同[10,11]，以及“调控型”规划与“发展型”规划对指标分布的差异等[12]，也有学者将多规的矛盾分为导向之争、空间之争、利益之争和法定之争四个方面[13]。在多规冲突的本质问题上，一种观点认为多规冲突的根源在于各级政府和不同部门利益主体之间的冲突[14]，另一种观点认为多规冲突的根源在于多规之间缺乏统一的目标和协调编制的原则，而不是显层次的规划方法和技术之间的差异[15]。

1.2 多规协调性评价方法

学者们关于多规协调性评价的现有研究多运用定性方法展开[5～13,15,16]，如通过引入国土空间系统认知理论创新空间规划协调机制[8]，或通过分析“多规融合”相关文献提出构建“一套规划、统一编制、统一平台”的空间规划协调机制[16]等。定量方法极少，主要涉及空间分析方法和问卷调查法，如运用GIS叠置分析两规在城市建设用地规模和布局上的冲突[17]，或运用问卷针对建设用地规模构建两规协调的利益相关者关系[14]。

1.3 多规融合实现路径

通过定性分析“多规”融合的矛盾和定量评价“多规”的协调度[18]，学者们从三个维度提出了“多规” 融合的实现路径。第一是规划理念方面，提出在多规融合中应实行动态规划理念[10]，且应充分体现公众参与的社会化理念[19]，在十八大及其五中全会提出生态文明建设的背景下，多规融合更应从生态环境的角度出发，推崇可持续发展的理念，划定保障城市生态安全的合理边界[20]，也有学者从区域观念出发，认为建立统一的空间管制分区是实现“多规融合”的核心内容[21]；第二是规划编制方面，现有研究认为建立统一的编制和审批机构、统一规划期限和标准是实现多规融合的关键[10]；第三是规划实施方面，学者基于GIS空间数据库建立多规统一的数据成果质量检测系统，并将此项技术成功应用到广东、宁夏等地区[22]。

2 多规融合模式研究进展

2.1 国外多规融合模式

由于大多数发达国家与我国的经济体制和基本国情不同，其规划体系也存在差异[23]。本文将西方发达国家的空间规划体系大致分为指导型规划和控制型规划来进行阐述。首先，指导型规划以英国和美国为例，英国规划体系的编制过程多是自由裁定的，国家制定的规划发展示意图仅用来阐述国家的发展政策和目标，中微观的城乡建设发展主要依靠市场来决定[24]；美国没有全国性统一的空间规划体系，取而代之的是区域规划和州土地利用规划，且规划发展目标主要依靠本州的法令或者公众参与的听证程序才能通过[25]。其次，控制型规划以德国和荷兰为例，德国《宪法》有明确规定，空间规划由联邦和州共同管理，联邦空间规划由上而下分为四级，形成有主有次、层次分明、控制有力的空间规划体系[26]；荷兰的空间规划体系分为国家、省、市三级，2000年签署的《荷兰第五次国家空间规划政策文件概要（2000-2020）》对未来的空间开发与基础设施布局从整体上提供了控制和参考[27]。最后，新加坡的规划体系将指导型和控制型结合起来，既是控制型的详细规划，表现为对白地严格的用途管制，以及对白地供应量和开发年限的控制，同时对规划体系提供了灵活性的策略，及时根据市场情况调控土地的供求和采取促销手段[28]。

由此可知，控制型的规划体系能够从总体上把握土地利用规模和布局，实现国家对基本农田、城市发展边界和生态保护区等的控制，但对外部变幻莫测的国内外社会经济环境的应变能力较差。指导型规划为适应市场提出了灵活性的规划策略，而在用地市场景气的时候可能存在盲目开发土地的现象，阻碍土地的可持续发展。因此，对事关国家发展的用地指标在总体上进行控制，同时给予一定时间和空间下的适度调整政策，加强规划的弹性和动态性，更适应我国的发展需求。

2.2 国内多规融合模式

与国外已成体系的空间规划不同，我国多规融合模式处于试点探索期。由于各项规划在历史的发展中各具特点（如表1所示），因此选择符合国情的国土空间规划体系运行模式是实现多规融合的关键[15,29]。以武汉市为例，2009年武汉市成立国土资源与规划局，从根本上实现了规划部门的统一，并在规划编制中优先保证建设用地规模不突破，对耕保红线、市政黄线、水体蓝线和生态绿线进行严格控制，并创新弹性管制，预留发展空间[30]。与此同时，其他地区专家们利用Arcgis Engine 9.3开发了多规合一的数据成果质量检测系统并已应用于宁夏[31]和张家港[7]地区，或提出“三主三分”空间框架体系[32]。但都没有形成全国性统一的规划体系。因此，本文对国土空间规划体系提出如图1的构想。形成国家、省、市、县、乡镇五级规划，发改部门、国土部门、城乡规划部门、环保部门四部门纵横联动的机制。

表1 我国主要空间规划的特征比较Table1 Comparison of the characteristics of the main spatial planning in China

图1 国土空间规划体系构想图Fig.1 Framework of national spatial planning system

3 结论与展望

本文对现阶段多规融合现象进行了系统的分析，从多规冲突原因、多规协调性评价方法和多规融合实现路径三个方面对现有文献进行了归纳总结，并对比分析了国内外空间规划模式。总体来说，有关多规融合的研究取得了不少的成就，但是一些核心问题依然需要学者们在今后进行进一步的深入探索。

3.1 未来对多规融合路径的研究应更加多元化和具体化

综合现有研究多规融合路径的文献，发现学者们所提的建议多是从统一规划期、规划和审批部门、规划标准等方面出发[33～35]。但是多规融合问题不仅是土地规划界和城乡规划界学者研究的领域，也是法学、公共管理学、规划学、环境保护学、政治经济学等多学科共同面临的问题，但研究的侧重点存在差异。法学学者多是从树立国家法律保障方面研究多规融合；公共管理学学者偏好从协调上下级之间、不同部门之间利益关系的角度研究多规融合；规划学学者则从专业角度出发创新多规融合的技术方法和管理平台等。由此可知未来对多规融合问题的研究视角将更加多元化和专业化。

3.2 构建国土空间规划体系是促进多规融合的关键

多规融合中除了国民经济与社会发展规划是经济和社会指标性质的规划外，土地利用总体规划、城乡总体规划、主体功能区规划以及各专项规划都是基于一定的区域形成的空间规划[36,37]。因此在协调好国家重点开发区、基本农田保护区、禁止建设区、生态保护区等国土空间的基础上建成符合国情的国土空间规划体系将是实现多规融合的关键。未来的研究将更多的从如何构建适应我国发展特点的空间规划体系方面来协调多项规划。

3.3 从生态文明建设角度研究多规融合

多规融合的本质是优化配置土地资源，使其既能满足当代社会经济发展的需要，又能保护生态环境，为未来城乡健康发展创造一个良好的条件[38]。十八大五中全会将生态文明建设纳入国家五年规划。它关乎“两个一百年”目标的实现，因此规划在编制和实施过程中都要坚持可持续发展理念和生态环境保护观念，将生态文明建设和规划的编制、修编及实施密切联系起来。

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Study on the review and prospect of the multiple planning integration

XU Cheng
(College of Business Administration, Zhongnan University of Economics and Law, Hubei Wuhan 430070, China)

The purpose of this paper is to propose research characteristics and main progress of multiple planning integration by analyzing the research about the conficts and realization routine of multiple planning integration, and by comparing the models of national spatial planning at home and abroad.Methods employed include documentary analysis, comparative analysis and comprehensive induction.The results indicate that there are some conficts between multiple planning, the way to evaluate coordination between multiple planning is mainly qualitative analysis, the realization routine of multiple planning integration are classifed into three parts, they are planning concept and planning formulation and planning implementation, compared with foreign countries, we haven't national spatial planning system in line with national conditions.In conclusion, prospect of realization routine of multiple planning integration will diversifcation and concrete, the key to promote multiple planning integration is to establish national spatial planning system, and more from the perspective of ecological civilization construction to do research about the multiple planning integration.

national spatial planning system; multiple planning integration; review; research prospects

F301.23

A

2095-1329(2017)03-0041-05

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.03.009

2017-05-19

修回日期: 2017-07-28

徐成(1993-),女,硕士生,主要研究方向为土地利用规划与管理.

电子邮箱: kanxbs@126.com

联系电话: 15177328831

国家社会科学基金项目(16BGL154);教育部人文社会科学研究青年基金项目(16YJC790012);中央高校基本科研业务费一般项目(2016GS02)