土地整治项目补充耕地质量评定方法设计——以上海市为例

唐 杭

（1.上海市地质调查研究院， 上海 200072；2.上海市国土资源调查研究院，上海 200072）

土地整治项目补充耕地质量评定方法设计
——以上海市为例

唐 杭1,2

（1.上海市地质调查研究院， 上海 200072；2.上海市国土资源调查研究院，上海 200072）

耕地质量等别评定是贯彻落实耕地占补平衡制度的重要保障。本文以上海市为例，立足于土地整治项目，依托项目验收管理程序设计了补充耕地质量等别评定的工作流程；基于上海市农用地分等体系设计了补充耕地质量等别评定的技术流程，并对关键技术要点进行了阐述。以上海市某市级土地整治项目耕地质量评定为例，对文中设计的方法进行了验证。

土地整治；补充耕地；质量等别评定

土地质量评定是法律赋予国土资源管理部门的一项重要职责，是贯彻落实最严格耕地保护制度，维护粮食产能安全的重要保障。依托土地整治项目验收工作，及时对补充耕地开展质量等别评定，实现项目尺度的耕地质量及时更新，是耕地数量与质量占补平衡制度建设的重要内容[1,2]。2016年国家下发的中央1号文件中，要求各地大力实施农村土地整治，加强耕地质量调查评价与监测，推进耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度。为坚决杜绝占优补劣，实施耕地质量保护与提升行动，建立、健全土地整治项目补充耕地质量等别评定机制已经迫在眉睫[3]。

国内许多学者聚焦于土地整治项目，研究了项目级耕地质量评定的方法。例如，高明秀等从耕地本底质量、经济质量、健康质量三个方面，设计了面向土地整理的耕地质量评价指标体系[4]；童陆亿等从耕地自然质量、利用便捷程度及稳定性三个方面，构建了土地整治项目耕地质量等别重估体系[5]；徐康等通过筛选甄别现行农用地分等体系中的敏感性指标，同时补充土壤孔隙度、景观格局指数、田间道路通达度、防护林密度等反应土壤本底质量和生产设施条件的修正指标，建立了项目尺度的耕地质量评价体系[6]。上述学者均从学术研究的角度出发，在现行农用地分等体系的基础上，进一步丰富了耕地质量内涵。聚焦于土地整治项目实施效果评价，将耕地质量相关的立地条件、区位条件、利用水平与经济效益，乃至土壤环境质量等因素，融入耕地质量等别评价体系。

目前我国对于耕地质量占补平衡的验收，尚缺乏可操作性较强的考核标准和方法[7]。然而，从服务于耕地保护与管理实际需求的角度出发，急需在承袭农用地分等体系的基础上，探索构建土地整治项目补充耕地质量等别评定的工作程序与技术流程，用以指导实际工作，确保土地整治项目验收程序符合国家要求，评定成果能够与耕地质量等别年度更新成果充分衔接。因此，笔者以上海为例，基于当前土地整治项目验收流程，提出了补充耕地质量等别评定的工作组织与管理方案；结合上海地方特点，提出了补充耕地质量等别评定的关键技术要点与方法，并进行了实例论证。

1 工作组织与管理流程设计

1.1 关于责任主体

自《土地管理法》颁布以来，我国开始实行耕地占补平衡制度。“数量相等、质量相当”是耕地占补平衡的核心要求，因此，土地整治项目补充耕地质量评定工作日益受到国土及农业部门重视。2009年国土资源部、农业部联合下发《关于加强占补平衡补充耕地质量建设与管理的通知》（国土资发[2009]168号），部署各地农业部门承担补充耕地质量评定的具体工作。2012年，国土资源部部署各地国土部门，在2011年耕地质量等别补充完善成果的基础上，逐年开展耕地质量等别年度更新工作。该项工作要求各地对年度内因土地整治、高标准基本农田建设等原因导致的耕地数量规模、质量等别变化情况进行评定。2014年，国土资源部下发《关于强化管控落实最严格耕地保护制度通知的要求》（国土资发[2014]18号），要求省级国土部门会同有关部门，对建设项目耕地占补平衡进行严格审查把关，土地整治项目补充耕地必须先评定其质量等别再予通过验收。补充耕地质量评定已经成为土地整治项目验收的先决条件，或者说是必要环节。根据国家要求，土地整治项目补充耕地质量评定的责任主体已经明确为国土部门，通常由省、市级国土部门下属的土地整治部门具体承担，农业部门协助参与。

1.2 管理流程设计

由于补充耕地质量评定是土地整治项目通过验收的先决条件，因此，将补充耕地质量评定工作植入土地整治项目验收环节，是高效、合规地开展该项工作的必然选择。而在实质性落实该项工作前，大多数省市的土地整治项目验收工作通常聚焦于规划设计方案的执行情况，对于耕地质量及其相关因素的验收评定则鲜有涉及。以上海市为例，土地整治项目验收内容主要包括以下几个方面：项目新增耕地的面积、布局是否符合规划设计方案；补充耕地的土层厚度、表土砾石含量等基础性指标是否符合农业生产基本条件；灌排设施、田间道路等是否符合工程验收标准；项目资金使用管理情况是否符合预算及相关规定等。因此，有必要在当前土地整治项目验收流程的基础上，增加验收内容，重构验收程序，从而实现补充耕地数量、质量的同步验收。

笔者基于当前上海市土地整治项目验收工作流程，设计并嵌入了补充耕地质量等别评定流程。

（1）前置与后置工作环节分析

一方面，对于耕地质量的评定，应当以掌握耕地的规模布局、四至情况，农田基本建设条件与立地条件等为基础。因此，工程验收结论以及竣工测绘数据是补充耕地质量评定的必要基础。相应地，补充耕地质量评定工作应当在竣工测绘工作完成之后开展。另一方面，补充耕地质量成果是项目验收的重要内容，因此，管理部门出具验收意见，应当以完成补充耕地质量评定工作为必要前提。

（2）补充耕地质量评定环节嵌入

从管理流程的角度出发，补充耕地质量评定程序可以分解为以下五个环节：一是项目承担单位提出申请并提交相关要件；二是土地整治部门受理申请，并组织测绘单位对项目范围、地类界线进行测绘；三是在收悉项目承担单位提交的项目验收申请单、相应要件与测绘单位提交的竣工验收测绘资料后，土地整治项目委托土地质量评定技术单位，完成项目补充耕地质量评定；四是土地整治部门组织开展现场踏勘调查并完成项目竣工验收，出具验收报告与初步验收意见；五是土地整治部门将验收报告与初步验收意见提交上级国土部门，由国土部门联合农业、水务、环保等相关部门开展联合验收，出具正式验收意见；国土部门根据验收意见，出具新增耕地确认批复。其中，第三个环节为补充耕地质量评定工作的嵌入环节。

2 技术方法设计

2.1 设计思路与原则

由于国土部门已经开始全面部署项目补充耕地质量等别评定工作，耕地质量等别评定已经由年度更新逐步过渡为以项目为单位的日常更新，因此，在耕地质量等别年度更新工作的基础上，依托农用地分等体系，构建以项目为单位的耕地质量等别评定技术流程、方法，并制定相应的技术标准、规范，已经迫在眉睫。

国家层面，现行农用地分等体系相应的国家、行业标准主要包括：《农用地质量分等规程》（GB/T 28407-2012）、《农用地定级规程》（GB/T 28405-2012）等。以上规程中制定的耕地质量等别评定技术路线，以内业资料分析为主，外业补充调查为辅。相应地，耕地地块的分等因素，以及分等因素属性分布区基础参数、区域土地利用系数与经济系数等，主要基于近年的国土、农业、水利、统计相关调查资料，通过资料数字化、叠加分析等内业技术手段获取。但是，无论从实际管理需求，还是从技术可行性的角度分析，项目级别的耕地质量等别评定工作，其评定结果与相应原始数据的精确性、现势性，必须满足项目综合验收与耕地占补平衡政策严格贯彻落实的切实需要。从技术层面考虑，部分微观层面数据，尤其是耕地地块的分等因素，应当在严格采用农用地分等体系的前提下，通过外业踏勘调查、土壤取样检测的方法分析确定。

地方层面，部分省市对于项目耕地质量等别评定进行了一系列的自主探索。其中，具备典型代表性的是浙江省，其通过制定土地整治补充耕地质量等别评定办法，确定了定性分析与定量评价相结合的原则，以及“资料收集—指标确定—单元划分—外业调查—数据转换—等级计算—结果检验—成果编制”的评定程序。此外，江苏、湖南、广西等地由农业部门主导，依托耕地地力评价体系，制定了补充耕地质量评定技术规程，其中的实地踏勘调查、土壤取样检测技术方法具有一定的借鉴意义。

基于以上思路，明确项目耕地质量等别评定原则如下：

（1）承袭现行标准原则

项目耕地质量等别评定应当承袭《农用地质量分等规程》明确的农用地分等体系与相应技术方法。项目耕地质量等别评定采用的调查、检测方法，应当执行国家和和地方现行标准。

（2）立足项目评定原则

项目耕地质量等别评定应当以项目为单位，划定相应的评定区块，选择正确、合适的方法获取分等因素等数据。

（3）定量评定为主原则

项目耕地质量等别评定应当执行“定量为主、定性为辅”的原则。以分等因素评定为例，有条件的，如：土壤pH值、盐渍化程度、有机质含量，应当以定量检测、分析为主，获取精确的量化数据；不具备条件的，方可通过资料分析、外业调查的方法，结合分等因素分级规则，进行分级评定。

2.2 技术流程

以上海市为例，基于前述的设计思路与原则，形成项目耕地质量等别评定技术流程如下：

（1）资料收集

通过收集项目立项、规划设计、竣工验收（含竣工测绘）等项目资料，项目区既有的现势耕地质量等别评定数据，土地利用现状（或年度变更调查）数据，基础地理、土壤、基础地质数据，以及地力、水土调查监测数据等背景资料。

（2）资料分析

评价对象提取：从土地利用现状（或年度变更调查）数据与竣工测绘数据中提取耕地图斑，通过空间叠置分析，分别获取新增耕地图斑与原耕地图斑。

项目区背景情况分析：从项目资料中分析、提取项目区基础设施（道路工程、农田水利设施）情况、区域土壤环境背景指标等。

（3）初步踏勘

对项目区内的土地利用现状进行踏勘，重点调查种植结构；对项目区内的土壤环境进行踏勘，重点调查核实土源情况，同时实地观测土壤类型、质地、pH值等基础性指标；对项目区内的基础设施情况进行踏勘，重点调查核实灌排设施布局、规格，同时走访问询灌溉保证率、排水（积水）情况。

（4）评价区块划定

结合资料分析与初步踏勘结果，综合评估耕地现状布局，以及项目区种植结构、土壤环境、灌排条件的空间分异特征。区别新增耕地图斑与质量建设耕地图斑（因项目建设导致质量可能存在提升的原耕地图斑），在充分考虑农村道路（非土质田间道路）、河流等自然界线，同时确保区域内部土源条件相同、土壤性状与灌排条件相对均一的条件下，对相邻或相近的耕地图斑进行归并，划定调查评价区块。

（5）踏勘调查、土壤取样检测

开展现场踏勘调查，完成调查表填写、照片取证，布设土壤样点（表层样、剖面样），观测土壤质地、有效土层厚度、剖面构型，采集土壤样品，完成内业检测与分析。

（6）等别测算

基本参数提取：从项目区所属区域的耕地质量等别评定数据中提取基本参数（生产潜力指数，产量比系数、土地利用系数、土地经济系数等）。

分等因素评定：根据项目区所属分等因素指标区的分等因素分级记分规则，基于踏勘调查与土样检测获取的分等因素量化值，评定分等因素分值。例如：土壤pH值为7.0，在上海市内对应的分等因素分值为100。对于灌溉保证率、排水条件等分级（定性）指标，可以对灌排设施覆盖区域进行缓冲区分析、专家论证，从而更新区域内分等因素分值。

区块等别评定：结合样点代表耕地图斑面积，采用面积加权平均的方法，计算评价区块内的分等因素均值。采用因素法，对评价区块内的耕地质量等别进行整体评价。

（7）评价结果分析与成果编制

评估项目区内新增耕地、质量建设耕地的整体质量水平，对评价结果进行合理性论证；与相邻区域耕地的等别进行差异分析，对于跳等、降等的情况，分析其具体原因。

汇总数据、图件等成果，完成项目补充耕地质量等别评定报告的编制。根据国土部门工作管理要求，完成项目耕地质量平均等别报备。

图1 土地整治项目补充耕地质量等别评定技术流程Fig.1 Technical process of quality classifcation of supplementary cultivated land

2.3 关键技术要点

（1）分等因素获取方法

上海市现行耕地质量分等体系下，分等因素涉及土壤理化性质与农田基础建设条件两个方面，具体包括：土壤质地、有效土层厚度、剖面构型、土壤pH值、盐渍化程度、土壤有机质含量共8项。结合国土、农业、环保领域相关标准，笔者给出建议的分等因素调查、检测方法如下：

表1 上海市耕地质量分等因素获取方法Table1 Methods of acquiring factors of quality classifcation of cultivated land in Shanghai

（2）土壤样点布设方法

目前耕地质量等别评定相关标准多聚焦于评定的技术流程与方法，一般未涉及土壤检测的内容。笔者结参照农业地力调查评价有关标准，同时结合上海实际，确定了土壤检测中土壤样点的布设方法。

1）表层样点布设

在耕地质量等别评定中，为检测土壤pH值、盐渍化程度、有机质含量该3项土壤化学指标，需要在实地布设土壤表层样点。土壤表层样点应当布设为混合样点。布点应考虑地形条件、土壤性状、作物种类和管理水平等，同时要兼顾空间分布的均匀性。对于蔬菜地，还要考虑设施类型（分为：日光温室、塑料大棚、露天菜地）、蔬菜种类、种植年限等。样点数量与密度一般根据项目区大小确定，原则上要求一般大田每1000亩布设一个样点，蔬菜地每500～1000亩布设一个样点。

实地采样时，在调查评价区块中选择合适点位，向四周辐射确定多个分样点，每个混合土壤样取15个以上分样点。每个分样点的采土部位、深度、数量要求一致。采集蔬菜地土壤混合样品时，一个混合土壤样应在同一具有代表性的蔬菜地或设施类型里采集。采样时应避开沟渠、林带、田埂、路旁、微地形高低不平地段。根据采样地块的形状和大小，确定适当的分样点布点方法，长方形地块采用“S”法，近似正方形地块采用“X”法或棋盘形布点法。一般大田采集耕层土样，采样深度为0～20cm，蔬菜地除采集耕层土样外，1/3的样点需采集亚耕层土样，对应采样深度分别为0～20cm、20～40cm。各分样点取土100～200g，混合均匀后形成1kg土壤样品，以供内业检测分析。多余部分采用四分法舍弃。

2）剖面样点布设

在耕地质量等别评定中，为观测有效土层厚度、剖面构型等土壤物理指标，需在实地布设土壤表层样点的基础上，增加布设土壤剖面样点。土壤剖面样点布设的数量与密度一般根据土壤类型、土地构造、成土母质综合确定，需要反映调查评价区块内土壤不同发生层竖向分异特征。土壤剖面样点不得选在土类和母质交错分布的边缘地带或受剖面受破坏的地方。土壤剖面的规格具体视土壤情况而定，一般可选择为：长1m、宽1m、深1～2m。久耕地取样至lm，新垦地取样至2m，盐碱地等地下水位较高，一般可取样至地下水位层。

对于土壤剖面样点，视情况可分层取土并检测，作为土壤表层样点检测结果的有效补充。布设剖面并准确划分土层后，可采用梅花法，自下而上逐层采集中部位置土壤。分层土壤混合均匀后，各取1kg样，以供内业检测分析。

3 评定实例

以上海市浦东新区某市级土地整治项目为例，对文中设计的耕地质量等别评定方法进行实例论证。项目区内原有土地较为平整，原地类主要为沿海滩涂，其次为荒草地、河流水面等未利用地。

根据文中设计的管理流程，收集项目承担单位提交的项目资料以及竣工测绘单位提交的竣工测绘资料。通过叠加竣工测绘数据与年度土地变更调查数据，提取耕地图斑（图2），作为评价对象。叠加结果表明，本项目区内耕地均为新增耕地，总面积为398.59公顷。

图2 项目区与土壤样点布局Fig.2 Layout of project area and soil sampling points

根据项目设计、验收资料，以及补充收集的土壤质量监测成果等背景数据，对项目区内基础设施情况、土壤环境特征进行预分析，并通过初步踏勘，分析土地利用现状，并对主要指标进行调查核实。具体结果见表2。

表2 资料分析与初步踏勘结果Table2 Results of data analysis and preliminary survey of the project area

由表2可知，项目区内土壤环境特征相对均一。根据项目区内耕地种植结构、土源情况的空间分异特征，结合主干道路、河流界线，将集中连片或相距较近的耕地图斑进行归并，从而划定评价区块（图2）。

在划定评价区块的基础上，开展踏勘调查。实地布设土壤表层样点、剖面样点（样点分布见图2），观测土壤剖面，采集土样，并返回内业检测（表3）。

表3 项目区土壤检测结果Table3 Results of soil test in the project area

根据踏勘调查结果，项目区现状灌溉、排水设施符合设计标准。新建设的灌排设施经过闭水测试，能够充分满足农田灌溉要求，可实现项目区无洪涝灾害。调查评价区块相应的灌溉保证率、排水条件评价结果为：“充分满足”，对应分等因素分值均为100。

结合表2，计算各样点对应的分等因素分值。采用面积加权平均的方法，计算各评价区块指定作物（水稻、小麦）平均自然质量分。从2014年耕地质量等别调查评价成果中提取项目区光温（气候）生产潜力指数、产量比系数，土地利用系数、土地经济系数，分别计算各评定区块耕地的市级自然等、利用等、经济等指数，通过转换参数，计算国家级自然等、利用等、经济等指数，从而确定国家等别（表4）。

表4 项目区耕地质量等别评定结果Table4 Results of quality classifcation of cultivated land in the project area

从表4可以看出，项目区内耕地平均国家自然等为6.0等，国家利用等为5.8等，国家经济等为6.0等,达到了项目规划预期，在上海市内属于中游水平。2014年耕地质量等别调查评价成果中提取相邻耕地图斑数据，发现项目区周边1km内耕地国家自然等均为6等，国家利用等为5～6等，国家经济等为5～6等。项目区内耕地质量等别评定结果与周边耕地相比，未出现明显降等或跳等的情况。

4 结语

土地整治项目补充耕地质量等别评定是土地整治项目验收的重要内容，是耕地保护与管理的必要环节，是贯彻落实耕地占补平衡制度的重要保障。本文设计了上海市土地整治项目补充耕地质量评定的管理程序，建立了“资料收集—资料分析—初步踏勘—评价区块划定—踏勘调查、土壤取样检测—等别测算—评价结果分析与成果编制”一整套技术流程。结合具体的土地整治项目，进行了实例验证。本文就补充耕地质量等别评定提出的工作组织与技术实施的方法与建议，对于上海市土地整治项目验收工作具有一定的借鉴意义。

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The design of methods of evaluation of supplementary cultivated land quality in Shanghai land consolidation project

TANG Hang1,2
(1.Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China; 2.Shanghai Institute of Land Resources Survey, Shanghai 200072, China)

The quality classifcation of cultivated land is an important guarantee for the implementation of the requisition compensation balance system of cultivated land.In this article Shanghai is taken as an example, with land consolidation project focused on, the work fow of quality classifcation of supplementary cultivated land is designed relying on the project acceptance management procedure, the technical process of quality classification of supplementary cultivated land is designed based on agricultural land classifcation system, and key technical methods are elaborated.In a case study of quality classifcation of a municipal land consolidation project in Shanghai, the methods designed in the article are verifed.

land consolidation; supplementary cultivated land; quality classifcation

F301.21

A

2095-1329(2017)03-0018-06

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.03.005

2017-03-17

修回日期: 2017-04-28

唐杭(1992-),男,助理工程师,主要从事地籍调查 土地质量调查评价与耕地保护研究.

电子邮箱: feitianwuzhe@aliyun.com

联系电话: 021-56611483

国土资源部土地整治中心科研项目“2015年上海市耕地质量等别更新与监测评价项目”