产业扶贫视域下利益连接机制的善治研究

吴铁华

摘要：着重于对政府的善治研究，以河池市扶贫实践为例，在理清各大利益主体之间关系，明确产业扶贫要义的基础上，分别从政府、龙头企业、贫困农户三大主体层面剖析如何推动产业扶贫利益连接机制建设，论述产业扶贫组织模式的综合运用，并明确解决产权关系与构建决策机制是完善产业扶贫利益连接共享机制的重要步骤。

关键词：产业扶贫；利益连接机制；善治；河池市

中图分类号：F2文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.22.001

党的十八届五中全会以来，脱贫攻坚被摆在全党战略位置加以推进。当前，脱贫工作已经进入攻坚拔寨的决战冲刺阶段，如何推进精准扶贫、实现精准脱贫，是摆在党和国家面前的头等大事。实践证明，产业扶贫是推进精准扶贫、精准脱贫的关键抓手，是脱贫攻坚、全面建成小康社会的必由之路。

近年来，广西河池市各县（市）积极探索创新产业扶贫利益连接机制和模式，采取各种形式进行试点示范，取得可喜成效，为产业扶贫利益连接共享机制的理论研究提供了充分的实践依据和丰富的理论素材。

本次研究选择产业扶贫的治理主体为切入口，综合政府、企业组织和贫困农户等几大治理主体，并凸显地方政府的治理理念和具体措施。本研究主要从行政管理的角度出发，交叉运用管理学、政治学、产业经济学等多学科知识，以河池市为例进行产业扶贫视域下利益连接机制研究，总结提炼在市政府主导下河池市在利益连接共享机制创新的成功做法和经验，进而上升到一定理论高度，期冀对扶贫脱贫事业起到有益启示。

1产业扶贫与善治内涵

龚晓宽对产业化扶贫作出如下解读：把农产品作为发展的原材料，把加工或者销售的企业作为发展的龙头，将科技作为发展的重要支撑，将市场经济作为发展导向，打造带着地方特色的拳头产品，进而形成支柱产业，建设发展生产基地，借此紧密团结广大农户，实现脱贫。

通过产业扶贫，政府、农户和龙头企业几个主体之间形成利益共同体，共同肩负责任和享有利益，所帶来的成效呈现三赢：对政府而言，提升组织策划、执行落地的能力，增强民众满意度；对龙头企业而言，帮助其创收盈利；农户脱贫致富，提高收入。借由利益共同体关系所衍生与发挥效力的利益连接机制，其重要性可见一斑。

善治的含义可解读为，政府应努力满足公民的增长需求，高效率并且高效用地实现共同目标。善治的一个重要目标，即是构建政府、企业和公民社会之间的互动网络。善治要求政府在其中发挥重要作用，创建有利于公民社会健康发展的环境。尤其从相对微观层面而言，善治要求政府既要体现多数人利益，更要体现社会弱势群体与贫困群体的利益。因此，善治理论从本质上契合脱贫事业，适宜应用于产业扶贫，与实践相结合进行指导与推广。

综观善治过程，地方政府发挥极其重要的作用。在产业扶贫上，政府应当把握好干预的尺度和方法方式，积极发挥市场的主导作用。在脱贫攻坚过程中，同时充当“运动员”与“裁判员”是行不通的，这两个角色与职责应当剥离开来，将扶贫开发的行政行为转变为脱贫致富的市场行为，使各方资源在传递中发挥最大效益，与企业和民众这两大主体之间构建起有益的互动网络。此外，利益相关群体的参与，以及完善的法律司法框架，也都是善治的重要构成要素。

2发展产业扶贫利益连接机制的建议与对策

首先理清利益主体间关系，接着分别从政府、龙头企业、农户三大主体层面分析，进而剖析产业扶贫组织模式，结合河池市实践，剖析产业扶贫利益连接机制如何更好地发展。

2.1理清各个利益主体之间关系，明确产业扶贫要义

2.1.1更新参与主体利益观念，发挥市场作用

运用好市场规律，发挥市场的主导作用。要坚持以市场为导向，充分发挥市场在资源配置中的决定作用，以产权为基础，采取交易额返利和股权分红相结合的利益分配机制，充分调动各市场要素的积极性，从而真正将政府的扶贫意志贯彻融合进各类市场主体，转化落地为实实在在的扶贫脱贫行动。

2.1.2推动主体间发展均衡关系，强化利益连接

强化利益连接。将脱贫对象通过市场主体同大市场连接起来，强化造血功能，实现可持续发展。试点推广贵州“五金”产业扶贫机制，即贫困户通过土地流转得租金、基地就业得薪金、委托经营得酬金、超产提成得奖金、订单生产得订金，增强其自身发展内生动力，杜绝脱贫后再次返贫。

2.1.3构建完善透明的扶贫资金监管体系

当前，财政专项扶贫资金管理体系存在制度与人为等方面存在一定程度的缺陷。比如一些地方出现合作社假借贫困户名义套取财政专项扶贫资金的情况，在使用扶贫资金的同时并未承担相应的扶贫责任义务，相当程度影响到公平公正以及扶贫事业健康发展。因此，完善扶贫资金监管体系机制势在必行。通过建立透明的扶贫资金监管体系，严格实行“谁审批谁负责”、“谁使用谁负责”的管理原则，项目审批人对所审批的项目资金负有跟踪问效责任，资金使用人负有依法依规使用资金的直接责任，以此实现机制上对扶贫事业落在实处的保障。

2.2深入探索政府管理方式，完善合法权益保障机制

2.2.1政府层层推进

河池市政府充分发挥三个层级政府的推动作用，做好顶层设计并强有力执行，在实践过程中调动各方力量，及时发现并解决问题，形成“1+1+1>3”的合力。

在市级政府层面，主抓产业扶贫的统筹推进，强化沟通协调。由市级政府根据实际情况统筹安排产业布局，充分调动教育、发改、交通、水利、农业、林业、国土等职能部门积极性，形成协作联动、密切配合的工作局面。

在县级政府层面，做好规划实施。由县级政府紧紧围绕区域定位和脱贫目标，立足自身优势资源，加快推进扶贫规划实施，确保扶贫项目落地生根。

再具体深入便是乡级政府层面。作为政策、规划的执行者，乡级政府具体发动落实。根据贫困户实际情况，帮助其理清发展思路，制定具体脱贫计划，发展扶贫产业。重点在于充分调动贫困群众的积极性，发动广大群众，投入到事关群众切身利益的各项“到村到户”行动当中，包括基础设施、农村危房改造、扶贫生态移民、产业扶持、教育培训与结对帮扶等多方面“到村到户”行动，从而有力推动脱贫开发由干预式向参与式转变。endprint

2.2.2加快配套政策改革

制定出台相关的支持政策。在有条件的情况下，在省（自治区）级层面制订出台有针对性的规范指导文件，不仅有利于营造良好的法律法规环境，使得扶贫事业有规可循，更利于增大增强扶持力度，为专业组织的发展提供良好的政策环境。

2.2.3加大金融对扶贫开发支持力度

進一步增强在金融方面，对扶贫开发事业的支持力度。充分利用广西作为政策性金融扶贫实验示范区的政策利好，探索推广金融扶贫“田东模式”，加大对合作社融资支持力度，降低农民贷款门槛，有效解决发展致富产业资金不足问题。

2.3坚持做强做大龙头企业，发挥带动作用

作为扶贫产业的一大主体，龙头企业起着重要的带动作用。首先，厘清产权关系。充分尊重龙头企业、合作组织和专业大户的市场主体地位，着力厘清合作组织本身和合作组织内部的产权关系，区分不同的利益主体，明确利益边界，确保其产权的合法性。其次，强化要素保障，充分调动龙头企业的积极性。在坚持按劳分配的同时，确保各生产要素在利益分割中的合理比例。

在此还需要提及硬性约束的重要性，以此有效监管龙头企业出实效。通过签署协议，明确龙头企业的具体脱贫任务，强化市场主体对脱贫攻坚的硬性约束，切实做到真扶贫、扶真贫、真脱贫。

2.4发挥干部群众能动作用，增强主体意识

广大群众是扶贫事业的主体。干部们作为群众的一部分，从群众中来，到群众中去，更要起到旗帜和标杆作用，带领群众积极发挥主观能动性，多管齐下，形成合力。

在政策宣传方面，以深入开展“三严三实”专题教育活动为契机，深入贫困村开展调研、召开现场办公会，对扶贫政策进行广泛宣传，使精准扶贫政策家喻户晓。

在发展模式方面，丰富群众在扶贫事业当中的参与形式，包括采用土地入股、存量折股以及增量配股等，力求把各独立的资源要素所综合盘活，推行“资源变股权、资金变股金、农民变股民”改革，从而显现资源叠加效应。

再具体到项目安排与资金拨付方面，采取群众参与式管理的做法，由群众决策具体项目、投资方向、实施方式，充分调动其积极性。进而采取扶贫资金奖补的拨付方式，引导群众主动投资，最大限度发挥扶贫专项资金的效益。

2.5创新运用产业扶贫组织模式，切实推动脱贫

产业化扶贫模式主要有公司带动型、基地带动型、合作组织带动型、优势产业带动型和乡村旅游五种模式。河池市综合多种产业扶贫模式，尤其在如何创新“政府扶龙头—龙头建基地—基地连农户”的产业扶贫体系，将“扶持到户”转变为“效益到户”这一脱贫攻坚必须攻克的重要课题上取得突破，促进市场主体和贫困农户实现双赢。

立足本地挖掘资源，发展地方特色产品与产业建立的优势产业带动型，是贯穿河池市产业扶贫的重要模式。以环江县为例，它依托特色优势资源，推行“公司+基地+贫困户”模式，启动实施产业发展与开发扶贫“8310”工程，推动林业、香猪、菜牛、核桃、中草药、桑蚕、糖料蔗、特色水果等八大特色产业的发展。实现扶贫产业对贫困户的全覆盖，有效拓宽了贫困群众的增收渠道。2015年，该县实现脱贫1.6万人。

罗城仫佬族自治县采取以龙头企业为主力，结合资源开发与商品基地建设，培植优势产品的做法，2015年该县农村居民人均纯收入5793元，增长16.89%，全

县1.7万人脱掉贫困帽子。罗城县立足本地资源，依托中天领御、凤糖集团、宝玉制丝等当地龙头企业，采取“公司+基地+合作社+农户”的模式，大力发展核桃、毛葡萄、糖料蔗、桑蚕等特色产业。2015年，全县核桃总面积达8.81万亩，毛葡萄7.5万亩，“双高”糖料蔗基地5303亩，桑园总面积达5.9万亩，“W·默科特”、沃柑等优质特色柑橘水果产业6060亩，产值达4亿元。

在单种产业扶贫模式基础上，河池市加入更多环节和要素，探索政府、龙头企业和贫困农户之间互动合作的方法方式，进一步丰富扶贫利益连接机制建设。以南丹县为例。南丹县创新工作模式，注重政策引导，鼓励和支持贫困户参与能人（大户）专业合作经济组织，推行“企业（合作社）+基地+农户”的产业扶贫模式。该模式有利于调动农户主体意识，把分散式经营充分联结起来，形成相当规模。2015年，南丹县共引导81名经营业主、经济能人依法开展土地流转近4万亩，进行农业连片开发，新增农民专业合作社57个、家庭农场10个。重点打造拳头产品也是南丹县扶贫工作一大亮点。根据当地自然环境特性，南丹选择猕猴桃这种农产品，全县种植达1.2万亩，成为广西最大的猕猴桃种植县。

3完善产业扶贫利益机制需注意的问题

完善产业扶贫利益连接共享机制，核心在于健全农民合作组织，关键在于推行利益分配共享。河池市政府经具体实践，总结出产业扶贫利益机制运行过程中存在的两个主要问题——明晰践行产权关系与决策机制，明确利益归属。对这些问题的重视与解决，将有效提高扶贫决策的科学性，利于贫困农户内生动力的增强。

首先，农民合作组织产权关系需要明晰。一方面，合作社本身作为法人，其财产权没有得到有效认可。很多合作社成立之初，为了便于取得社员信任和开展业务，采取挂靠在有关部门的做法，以社团名义在工商部门登记，甚至有些组织没有进行登记。这便造成了产权不明确的问题，对合作社的生产经营、性质认定和享受国家扶持政策带来困难，也存在资产被挂靠单位平调的可能。另一方面，作为合作社的成员，其个人产权不明晰。随着合作社的不断发展、会员的不断增多、国家扶持资金的加大、盈利水平的提升，其成员个人之间、普通会员与依托投资主体之间的产权边界愈发模糊，常常会出现龙头企业、致富能人等投资主体侵蚀集体产权及收益的情况。

此外，农民合作组织内部应形成社员民主控制的决策机制。合作社的经营运转主要依靠外来力量投资，龙头企业、种养大户、致富能人在合作社中拥有绝对的领导权。普通农户由于投资少，在组织中属于从属地位。换言之，普通农户的权益容易受到侵害。因此，形成并运行社员民主控制的决策机制是必要的，保障普通农户合法权益，保护其生产发展积极性。

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