事业单位预算管理现状调研分析

叶剑

【摘 要】 新形势下传统的财务管理理念已经难以适应现代行政事业单位财务管理工作的需求。干部教育类院校作为全民事业单位，既具有鲜明的政策性特点，又具有市场因素的特殊性，这类事业单位在新形势下如何发挥现代预算管理效能，已成为财务管理工作新课题和新难点。文章以干部院校A单位为例，结合事业单位特点和干部院校的实际现状，分析了当前预算管理在内部控制方面存在的问题以及完善措施，提出了战略导向、全员参与、组织保障和制度配套四位一体的预算理念，并大胆建议探索全方位绩效预算考核机制，破解当前干部院校预算执行僵化和运作市场化的矛盾，希望为相关管理部门提供一定的决策建议。

【关键词】 事业单位； 干部院校； 预算管理； 内部控制

【中图分类号】 F811.3 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）18-0020-04

党的十八大以来，各类干部院校如雨后春笋般冒出来，全国各地借助当地党校或者政府投资新建成立干部教育院校，重点开展党性教育培训。比如河南的大别山干部学院、焦裕禄干部学院、红旗渠干部学院，黑龙江大庆干部学院，韶山干部学院，江苏的恩来干部学院、盐城新四军干部学院、华西干部学院等。区别于国家级的三大干部院校，这类地方组建的干部教育院校大多是财政拨款性全民事业单位建制。随着事业单位对财务预算管理工作越来越重视，预算管理已成为事业单位内部控制的重要环节，但是预算管理的作用发挥目前还不尽如人意。干部教育类院校作为事业单位，既具有鲜明的政策性特点，又具有市场因素的特殊性，这加大了预算管理难度。如何充分发挥预算管理功效，进一步助推单位干部教育事业的发展，已成为当前事业单位财务管理工作的新课题和新难点。笔者结合干部院校A单位实际情况，以点带面，围绕预算管理与内部控制方面的关键问题进行探讨与分析。

一、干部院校A单位基本情况和特点

A单位是一座以“立足苏州、服务全省、面向全国”为办学要求和特色的现代化干部培训学院，1975年8月建校，前身是“‘五七农业大学”，目前单位总资产近两亿元。通过四十余年建设，逐渐形成具有针对性、实效性、开放性的全国性教育培训学院，在当地、全省乃至全国的影响力与日俱增。A单位立足自身特色和优势，积极开展基层干部教育培训，特别受到中西部地区学员的好评，目前已成功挂牌了“全国贫困地区干部培训中心分院”，重庆、陕西、青海等多地培训基地。学院为江苏省委组织部干部教育培训基地，多次受到中组部干教局领导表扬，国家领导人多次到校视察，学院美誉度和知名度与日俱增。A单位作为老牌干部培训院校的事业单位，在财务核算和资金管理方面具有以下鲜明的特点。

（一）全额拨款事业单位性质

作为苏州市委、市政府直属的事业单位，经费来源为全额财政拨款，按照行政标准定额定员全额补助人员和日常公务支出，全年日常财政资金补助额度约计1 000万元，专项经费补助专项申请不计入日常经费预算总盘子。

（二）比重超过半的非税收入

按照市财政部门和物价部门审批具有学费、住宿费和培训费等收费项目，每年干部培训办班近300余期，培养领导干部40 000余名，除香港和澳门特别行政区外已经辐射全国。同时，每年学历教育在校成人学生稳定在300余名，全年非税收入超过1 500万元，全额纳入财政专户核算，全面归入预算总额管理。

（三）按照市场规律运作培训主业

由于干部培训和成人教育工作任务，大多没有政府指令性生源，其中外地干部教育培训任务的承办都是按照市场化开拓运作，这样的经济运作模式无计划性且不确定，给单位内部管理和预算执行带来很大挑战，预算收入和支出执行都具有明显的市场不确定性。

（四）全额收支管理国库支付体系

嚴格执行收支两条线管理要求，按照国库集中支付管理体系收付日常经济业务，单位无基本账户，只保留零余额账户和代收代缴账户等，基本无现金业务，日常零星报销通过公务卡核算，财政全方位收支核算监控管理，具备鲜明的政府管理烙印。

综上所述，A单位作为全额拨款的事业单位，类同于政府所属的全口径预算管理的行政单位，严格执行当前财政监管大体系下预算管理的核算要求。作为干部教育院校，与高校、科研单位管理有相似之处，比如在科研项目管理方面要求一致，但是干部教育事业发展又因为业务市场化的因素，预算执行和内部控制具有企业化市场经济不确定性的特点。

二、A单位预算业务的具体实施分析

（一）预算管理职能权限（表1）

（二）预算管理流程（图1）

（三）预算编制基本方法

根据收支的类别不同，预算编制方法各有不同。

1.人员支出和日常公用收支预算，按照定员定额管理原则编制。人员预算数据由人社部门和编办的信息系统直接导入，日常公用支出根据车辆和人员数据定额套档计算，单位无法自行调整。各地干部培训院校中定员定额核定标准不一致，有的按照事业档标准套档，有的按照行政档标准套档，一般行政档定额标准高于事业档，而且定位档次越高，经费定额标准越高。A单位核定为行政三标准，在干部院校中属于标准较高者，参照公务员行政标准执行。

2.业务部门收支预算，一般年度预算沿用传统的“基数+增长”的增量预算法，即以上年支出基数为基础，根据相关的变动因素来确定。如办班规模预算增加，则对应的收支按照比例同幅度调整预算。另外，如果日常公用支出超出定员定额标准，比如A单位干部培训业务超标准而产生的水电油和汽车费用等公用支出，需另行按照经常性项目支出单独申报。

3.项目支出类预算，按照全面预算的“零基预算法”，根据单位当年重大项目的实施情况，聘请中介专业机构询价测算，编制项目预算申报表，项目结束按规定执行审计评价，达标重大项目还需经过财政部门绩效评价考核。另外，超标准产生的日常水电油等公用项目支出，参照业务部门收支预算执行。endprint

4.科研项目类收支预算，按照综合预算法编制，根据市科协和科技局等相关部门科研立项的课题，单位配套下达科研经费补助资金，然后结合本单位发展课题研究需要量入为出，合理安排，参照科研单位和高校科研管理办法规定实施。

三、解析当前事业单位预算管理存在的问题

当前财政管理体系下各单位预算管理已较普遍应用，但是实践结果仍存在一些问题。比如预算编制不合理、预算编制与预算执行“两张皮”等现象，在单位内部控制方面还需要进一步改进完善。结合A单位调研情况，笔者归纳事业单位预算管理实践中主要存在以下不足。

（一）从宏观战略角度看，预算编制没有和事业发展战略相匹配

A单位一直致力于打造全国知名的教育培训基地，建造全国基层干部培训示范基地，这是事业发展愿景和长期战略，但是预算的编制和实施并未体现这一事业发展战略思想，每年的单位预算方案都是围绕当年的短期工作目标编制，缺少长期战略思路统筹预算分步实施理念。

（二）从全员性参与角度看，全员参与预算工作的热情度不高

主要表现为：一是在预算编制中，财务部门虽然全过程参与，但是真正参与人员非常有限，主导意见主要来自财务负责人，严重缺乏财务集体智慧和民主协商；二是归口职能部门主要是中层领导以上参与，单位基层人员和单位中层副职管理人员基本不参与预算规划，甚至不了解全年预算的重点；三是习惯性从上而下下达预算任务，没有广泛听取基层群众预算诉求，没有重视宣传预算依据和预算目标，没有充分发挥群众主观能动性和“主人翁”意识，所以在预算执行过程中很容易走样。

（三）从执行机构角度看，预算责任过于集中在财务部门

由于财务部门掌握情况不全面，既缺乏长远规划，又不了解单位和业务具体情况，经常“闭门造车”，预算编制和执行很不接地气。虽然A单位已经成立了财经委员会，但是组成成员都是部门负责人和财务兼职人员，缺乏工作独立性，也没有充足时间和精力全过程投入预算管理工作。

（四）从预算执行流程角度看，没有区分预算内（预算收入）和预算外（非税收入）的项目

由于A单位业务特点具有市场化运作特征，常有超出预算的预算外项目，在预算执行过程中，A单位预算内和预算外都基本上按照相同的业务审批流程，唯一的区别就是对预算外项目和重大项目一样，必须经过单位负责人审批（见图2），这样的预算流程不符合预算管理内部控制的要求。

（五）从考评监督机制角度看，没有配套考核监督制度追踪预算执行效果

事业单位定员定岗定薪酬，收入分配体制不灵活，目前预算执行结果缺乏考核评价，预算管理是否达到了预期预算的效果，无法通过体制机制来评价考核和督查推动，进而也无法根据预算执行结果进一步总结完善预算行为，从而难以在实践中提高预算管理水平。

四、加强预算管理，提高内控的建议

（一）构建战略导向的预算编制体系

在预算编制设计时，应该从战略发展角度出发，努力将年度预算与规划期内的发展计划相衔接，做好经常性预算与建设性预算平衡，做好短期计划和长期目标相互协调。预算编制过程要体现单位事业发展的规划目标，要努力构建科学的战略导向的预算编制体系。首先，体系构建的流程建议应该先完成单位事业发展的三至五年发展战略规划，如《A单位2016—2020年发展规划》，然后再将五年事业发展总规划分解到具体的报告期子目标，立足于报告期的发展子目标完成当年的预算编制设计，具体落实好年度预算的建设性项目和经常性预算。单位报告期子目标决定了当年单位部门总预算，同时要结合部门业务发展特点和具体情况，再分解到部门的子目标建议数。其次，各部门都要对照当前实际业务情况，结合单位中长期发展规划目标，科学预测报告期预算预测数，合理地编制部门预算草案。最后，财务部门汇总整理部门预算草案，结合当年单位实际发展需要和单位中长期发展规划目标，做好初审和汇编把关，努力做到预算管理服务于当前报告期现实需求和中长期发展战略的衔接与滚动，避免简单的年度式短期目标行为的分光用光式“预算管理”模式。这样基于战略导向的预算编制体系有利于单位长期战略目标的实现和事业的长足发展。

（二）营造全员参与预算管理氛围

1.预算编制要体现以人為本。传统的预算管理习惯于“从上而下”命令任务执行式，没有很好地征求民意和尊重员工的合理需求，所以在预算管理的执行过程中，员工参与预算工作积极性难以调动。构建单位财务预算运作的最佳人员组合模式应该是金字塔形状，基础层是参与主体全体员工，中间层是操作者财务人员，顶端层是最终审批者单位领导。

2.领导重视是预算工作的前提保障。单位负责人是预算管理的第一责任人，一个单位预算工作的好坏与单位负责人对预算工作重视程度有直接关系。如果单位领导能亲自参与并主持预算的制定，加强实时动态关注和监督，同时全力支持健全组织机构配套，这将是预算编制的最大组织保障力度。

3.加强预算工作宣传也很有必要。传统预算观念中没有重视预算宣传意识，容易被人误解为“闭门造车”，加强每位员工对预算管理的认识提升，配套做好预算依据、预算设计、预算目标等相关信息的宣传，对提高预算管理的有效性很有帮助。

4.加强营造全员参与的预算氛围。预算管理是现代化全面管理理念的有效手段，预算编制、执行和考核环环相扣，紧密相连，离不开单位的每一位员工和每一个工作环节。当预算方案审批通过后，要将预算指标细化到每个部门、每位员工，只有人人参与、部门配合，才能顺利完成年度预算工作，营造认真严肃的全员预算管理气氛，有利于单位预算的高效执行。

（三）健全预算管理的组织职能保障

由于预算管理工作贯穿于单位各部门，体现在每个员工的具体预算行为上，需要独立的预算监督机构职能，推动实现强有力的预算监督保障，让单位内部控制的好习惯形成一种有效管理方式。如果预算工作延续传统模式，仅由财务部门单独来完成，财务部门既是执行者又是监督者，无法实现权职分离，也不可能将预算管理能力充分发挥出来。为了避免这种情况发生，需要建立强有力的预算独立的监督机构，合理分离执行和监督职责，通过有效的组织保障和考核手段来保证单位预算管理的严肃性。在实务操作中，要细化预算工作在部门间的工作职能，要明确有专门的监督机构以确保预算管理的顺利实施。比如A单位成立了财经委员会就是较好的实践探索。尝试设立财经委类似的机构作为专门保障机构，同时要保证该机构的工作独立性，完善机构对预算日常执行情况进行及时跟踪和监督评价职能，并且要求跟踪预算执行中的问题，要及时、实时和动态地分析和解决，保证预算的科学性和准确性，有效防止预算偏差情况出现，全面提升预算管理的效率和成果。endprint

（四）加强建章立制，完善制度配套

要保证预算管理的顺利开展，还需要通过一系列制度来规范和保障。预算工作环节多，流程长，要科学有效实现预算管理，抓好每一个管理环节和内控重点，比如对于预算科目要合理框定。随着单位业务不断发展，部门预算编制范围应当伴随事业发展同步扩大和调整，预算科目收支范围要涵盖单位的所有收支业务。比如预算资金使用流程规范，对于各个部门实际使用的预算资金要求不断细化预算支出科目，对比预算业务内涵和涉及财政资金申请的支出科目匹配性，同时严格把关财政资金的报销流程，明确规范报销要求和业务流程，要建立预报、初审、复核、汇批的审核体系，确保预算资金使用合理、规范；又比如预算资金支付进度跟进考核，根据上级财政部门最终“二下”下达的预算控制数额，预算单位应结合本单位内部业务活动特点，按序推进单位预算执行计划，定期计算预算执行的偏差率，及时根据单位实际活动调整财政资金预算，通过规范流程和制度执行提升事业单位预算资金科学管理。

（五）建立全方位绩效预算考核机制

苏州市在全省率先出台了《关于推进苏州市绩效预算管理的实施意见》（简称《实施意见》），全方位推进预算管理。《实施意见》从市级财政部门角度强调“绩效预算是以政府战略规划为起点，以绩效为主线，以制定年度绩效计划、编制绩效预算、执行绩效监控、绩效评价和绩效审计、评价结果应用为主要环节的预算全过程管理新模式”。借鉴该《实施意见》内容和要求，事业单位内部可以参照建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用、绩效缺失有问责”的全过程绩效预算管理机制。尤其对单位实施的预算重点建设项目要加大绩效监督和考评问责，探索预算安排和绩效评价相结合的机制，尝试建立专家评价、绩效公开、绩效问责等相关制度办法，提升预算编制的科学性、准确性，提高预算执行的严肃性、实效性，全方位推进事业单位的预算管理效果。另外，针对如A单位这类干部培训院校，由于非税收入具有市场弹性的特点，建议可以尝试绩效目标导向考核，结合预算目标设定，在财政部门对A院校预算内予以基本保障的同时，探索对A单位教育培训取得的非税收入实绩给予绩效考核与奖励机制。

【参考文献】

[1] 时军.行政事业单位内部控制规范实施问题研究[J].财会通讯，2015（13）：35-38.

[2] 劉凌冰，韩向东，杨飞.集团企业预算管理的演进与意义建构：基于神华集团1998—2014年的纵向案例研究[J].会计研究，2015（7）：42-48.

[3] 唐大鹏，吉津海，支博.行政事业单位内部控制评价：模式选择与指标构建[J].会计研究，2015（1）：68-75.

[4] 江苏省行政事业单位内部控制研究课题组.行政事业单位内部控制现状分析与政策建议[J].财务与会计，2014（6）：12-14.endprint