基于高校预算管理的内部控制研究

（怀化学院审计处 湖南怀化 418000）

一、高校建立内部控制的必要性

（一）内部控制是高校教育事业健康有序发展的必然要求。随着社会经济的高速发展，地方高校不断扩招，办学规模不断扩大，基础设施建设空前膨胀，经济发展新常态的出现，致使人才供给与需求关系发生了深刻变化，教育部力求积极推进部分地方高校向区域经济社会发展服务转型来解决高等教育突出的结构性矛盾和严重的同质化倾向等问题，文化服务等业务领域随之不断拓宽，办学环境也变得越来越复杂。因此，建立健全高校内部控制，完善机构，明确职责权限，规范流程，强化风险管控意识，提升管理水平，提高办学效益，推进廉洁建设，是党和国家进一步加强教育监管的重要举措，也是完善高校内部治理结构、建立现代大学制度的必然要求。

（二）内部控制是规范高校内部权力运行的有力工具。《行政事业单位内部控制规范》指出，内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。既包括单位层面和预算业务等六个业务层面的控制，又涵盖了要素与过程的控制，体现了行政、管理、业务和财务的系统融合，实现了政策法规、组织结构、业务流程和措施的自我约束，强调了在业务活动中内部控制与绩效的关系。因此，在新常态下，针对高校收入多元化、支出多样化、手段灵活等特征，应完善内部控制制度体系，加强教育经费投入与产出、质量和效益跟踪检查和评价分析，建立有效的内部控制风险评估体系和内部审计等监督机制，规范流程并严格执行，对内部权力的运行形成有效制衡，将权力关进制度的笼子里，使高校行政有章可循。

（三）内部控制是预防高校贪污腐败的有效手段。近年来，高校各种腐败案件的暴光，暴露出高校资金存在较大安全隐患，国有资产、公共资源流失，财政资金使用效率不高，领导干部插手工程，各级审批形同虚设，都与高校内部控制不严、流程不规范息息相关。因此，应建立健全内部控制，确保决策权、执行权、监督权三权分立，运用不相容岗位相互分离、授权审批、归口管理、预算控制、财产保护、会计控制、预算控制、单据控制及信息内部公开等方法，形成联动机制，加强纪、监、审力度，提高贪污腐化成本，使领导干部不能腐。

二、高校预算管理存在的问题及原因分析

预算控制作为内部控制的方法之一，使预算管理贯穿于高校经济活动的全过程，强化对经济活动的预算约束，做到“先预算、后活动、有分析、有反馈，有运用”。但是，目前高校预算管理还存在一些问题，需要通过内部控制规定的方法和程序进一步完善和改进。

（一）预算意识淡薄，观念守旧，缺乏战略性和前瞻性。由于我国高校基本上是公立学校，财政拨款占了绝大部分，预算管理受体制影响较深，观念守旧，预算意识欠缺，导致管理粗放；预算编制仍站在财务预算的角度，既未考虑事业发展规划，计划关联性又不强，缺乏战略性和前瞻性；风险防范性和预见性不强，责任主体不明，问责与激励机制不完善，奖罚不对等问题，使预算引领和控制的功能未能发挥作用。

（二）预算编制内容不完整、方法不科学、程序不规范。在预算编制过程中，对信息传递的及时性、方法的科学性、程序的规范性、内容的完整性、高层领导决策理解的正确性以及相互之间的关联性和重要性的认识存在较大的差距。

在预算编制内容上，一是误把财务预算当作全面预算，未考虑非财务指标，存在未结合招生、就业、校企合作等教育事业发展的经济效益和社会影响，未包括对外投资的损益，未与资产相匹配等问题。二是财务预算也仅考虑了财政资金，缺乏 “大收入大支出”预算编制观念。在大多数高校，“放水养鱼”的管理理念和“灵活操作”思想以及中间环节的抽丝拨茧等利益的驱动，加上技术管理的适应性不强，使得转型所带来的社会投入、合作项目、成果转让、捐赠等横向资金和经营性收支未纳入预算管理。三是片面地认为预算只是测算、估算，数据不准确属正常现象。如纵向课题是否立项难以确定，间接费用的分摊不可预测等诸多问题，导致预算编制随意性较强，决算与预算严重脱节。

在预算编制方法上，多采用传统的“基数+增长”模式，也有些高校采取“零基预算”方法或二者兼顾，前者方便易行，相对简单，但未考虑“基数”的合理性和增长的适当性，未结合事业发展规划和目标进行可行性分析，未考虑部门之间的客观公正等问题。而“零基预算”虽可以弥补“基数+增长”法的不足，但编制要求的条件相对较高，受预算管理体系不完善、绩效预算观念不强的影响和信息化条件欠缺的制约，定额标准不合理，预算指标层层分解和细化尚未到位，仍然沿用“切蛋糕”的分配方式，预算制约功能也难以发挥其作用。

在预算编制程序上，虽执行的是“二上二下”的编制流程，但大多数高校仍然是财务部门单打独斗的多，相关部门主动意识性不强，沟通不顺畅，缺乏联动和配合；由于编制时间紧，过程短，业务部门未进行调研、论证不充分、项目未细化，预算编制粗糙，而恰恰这一环节对于预算数据准确起到关键性作用；加之分管校领导存在小集体主义思想，为分管部门考虑较多，大局意识不够，长远规划的少，审批流于形式，难免有失公允，造成一定的资源浪费，资金使用效益不高。

（三）预算执行不力，紧迫感不强。如预算执行力低下，存量资金过多，科研项目申报积极性不高；建设项目紧迫感不强，彼此推诿的现象时有发生，加上政府部门前期一些工作自由裁量权较大，遗留问题较多，导致项目推动难度较大，阻碍教育事业的发展。

（四）预算调整不规范，严肃性不够。一是决策层与管控层职责不清，未按照授权审批程序进行审批，存在人情审批现象；二是预算调整存在只增支出，未增收入，赤字预算现象；三是预算调整项目缺乏详实的方案，未细化、量化指标，导致预算调整控制不严，严肃性不够。

（五）未建立预算考核评价机制。一是未建立预算考评机制，在年度综合考核中，一般以综合治理、廉政建设，总结计划、工作纪律等内容为主，部分高校少有财务分值，一般也是围绕“是否设置小金库、收费完成率”等方面考核，在设计上欠合理；二是考评结果缺乏责任追究，只奖不罚；三是考评目的不明确，流于形式，走走过场，只“评”不“制”，未起到“以评促建”“以评促改”的作用；四是考评队伍专业性不强，过程不透明，材料未公示，缺乏公众监督，尤其是对于一些学术造假、论文买卖、盗用他人成果等现象置若罔闻，反而给予较高的科研奖励。

三、高校预算控制节点风险识别、风险分析及应对举措

（一）预算业务控制的基本思路。针对目前预算管理中存在的问题，以风险为导向，强化内部控制，提高管理水平。高校预算业务控制的基本思路如下：

第一，树立“三全”控制理念。上下一致，树立全面、全员、全过程控制的理念，将预算控制贯穿于高校所有经济活动的决策、执行和监督各个环节，由高校的校领导、中层领导干部和部门职工共同参与，并对经济活动的关建岗位、关建环节的风险进行事前、事中、事后的全过程控制，使预算在经济活动中真正起到引领和控制作用。第二，完善机构，明确职责权限。高校应成立预算委员会或财经领导小组等集体议事机构，强调高校主要负责人作为第一责任人的风险管控意识，形成决策权、执行权、监督权三权分立，进行有效制衡。第三，梳理预算业务流程，识别风险。充分发挥相关部门或岗位在内部控制中的作用，梳理已有的经济活动的业务流程，找出预算业务编制、审批、执行、决算与绩效评价五个关键环节的缺陷和漏洞，识别主要的风险。第四，分析风险。根据找出的风险点，分析风险发生的可能性以及风险发生后对目标的影响程度等，确定风险等级。第五，应对策略。根据风险分析确定的重大风险、中等风险、安全风险等级，确定关注重点和优先控制的风险，并采取规避、降低、分担、接受等应对策略将风险控制在可承受的范围之内。

高校因具体情况的不同对同类事项风险等级的确定结果也有所差异。风险等级确定最常用的一种分析方法就是风险坐标图法，风险坐标图法是指把风险发生可能性的高低和风险发生后对目标的影响程度进行定量或定性分析，依据分析结果作为两个维度绘制在同一个平面上，即绘制成直角坐标系。其目的在于对多项风险可进行直观的比较，从而确定各风险管理的优先顺序和策略。如图1所示。

图1 风险坐标图

从图1可见，A区域属于风险发生可能性和对目标的影响程度极高的重大风险区，应重点关注和优先安排实施各项防范措施。对于这个区域的风险超出了单位的风险承受度，在权衡成本效益之后，通过放弃或者停止与该风险相关的业务活动以避免和减轻损失。C区域属于安全风险，风险发生的概率较低，即使发生也不会造成较大损失或影响，因此不需增加任何控制措施，接受或承担此风险。B区域是居于二者之间的中等风险区，属于可控风险，视其发展情况采取针对性的补充措施或者借助外力，可以采取转移、分担和降低等方式将该风险控制在可承受范围之内。但是，风险等级的确定也因高校的具体情况的不同有所差异。

（二）预算编制节点风险识别与管理。目前，我国公立的高校部门预算编制实行“二上二下”的程序，由于“二上二下”的程序与“一上一下”程序类似，本文以 “一上一下”流程为例进行说明（见图2）。

根据梳理的预算编制流程，查找出节点的主要风险并进行分析和管理。具体情况如表1所示。

从风险分析来看，表1中节点A1、A2属于重大风险，由于高校高层领导对预算管理和规划的本质和作用缺乏正确的认识和理解，高校预算实现教育事业发展规划的全局性和长远性的总体筹划和整体部署相对较少，风险发生的可能性较高，导致在战略目标实现过程中出现混乱和无序状态，使目标偏离原来的方向。因此，对节点A1、A2应重点关注，安排预算科专人核对教育事业发展规划和收费相关政策依据及合同，对未列入规划或未经集体决策调整的规划项目、没有合法依据的收费、不符合合同约定的收入采取拒绝的手段规避风险。节点A3—A5属于中等风险，应根据风险发展情况优先考虑，通过细化方案、量化指标和事前审计等方式控制风险。

（三）预算审批节点风险识别与管理。预算审批环节有两个审批主体，一是高校最高决策机构审批，一般是党委会；二是政府和人大审批。尤其值得注意的是，在审批调整预算时依据要充分，采取“一事一议”预算审批方式，切不可按“一揽子”工程，蒙混过关，未经批复的一律不得执行。“二上二下”预算审批流程如图3所示。

从风险分析，下页表2中节点A1、A4属于重大风险，对于没有经党委会审定上报的预算，主管单位不受理；没有按照授权程序审批的调整预算一律不予执行，规避风险；A2属于中等风险，通过编制详细方案，分解指标降低风险。A3应视具体情况而定，在缺少收支依据的情况下应视为重大风险，采取拒绝的方式规避风险，避免投机取巧，套取资金，培养滋生腐化的土壤；在依据充分但只是未纳入管理的情况下，应属于中等风险，通过补充依据、制定方案等手段纳入预算管理降低风险。

图2 高校预算编制（"一上一下"）流程图

表1 业务节点风险识别和管理表

图3 预算审批流程图

表2 业务节点风险识别和管理表

图4 预算执行流程图

图5 决策与绩效评价流程图

（四）预算执行节点风险识别与管理。党的“十八大”以后，尤其是金税三期工程实现后，各种虚开、套开发票、套取资金的现象得到了有效的遏制，跨项目开支的现象也明显好转，但项目支出预算执行力低下、科研项目申报积极性不高等又成为高校的普遍现象。应通过节点定量化分析和风险识别与管理，建立财务与内设机构和教学单位 “一对一”咨询服务机制和预算执行分析机制，查找项目进度较慢的原因，定期通报预算执行情况，增加透明度。

在预算执行中应严格控制 “直接报销、采购执行、调整申请”三种途径。直接报销一般是指保证教学科研等日常工作正常开展的费用支出，各部门报账人或经手人在确保票据“部门、用途、金额、数量”等要素齐全的情况下，严格按照“一支笔”负责制和授权审批流程进行审批，最后财务部门履行支付手续，把好资金出口关；对于政府采购、自主采购、工程招标等项目，事先虽已安排了预算落实到具体项目，但在执行时有可能出现偏差，经内部审计部门审计后还需要履行审批手续，确保严格按照批复的预算金额和用途安排各项支出，杜绝无预算、超预算支出等问题；调整申请的项目是指调整预算申请项目，一般来说，急需的、不可预见的项目、在执行时发现实际与预算差距太大但又必做的项目，执行的流程与采购执行流程相同，不同的是最后审批环节由校长、财务和业务分管校领导、相关人员组成的采购领导小组审批。经梳理，预算执行流程如图4所示。

根据梳理的预算执行流程，查找出节点的主要风险并进行分析和管理。预算执行节点风险识别和管理如下页表3所示。

下页表3中，节点 A1、A3—A4、A7—A8属于重大风险，对于违反国家法律法规及相关文件精神的预算行为应采取放弃或拒绝手段规避风险；节点A2、A5—A6、A9 属于安全风险，可采取相应的措施转移、分担、降低风险。

（五）决算与绩效评价节点风险识别与管理。决算与绩效评价节点分两个部分，一是决算控制，确保决算的真实、完整、准确、及时，加强决算的分析工作，强化决算分析结果的运用，建立健全预算与决算的相互促进机制；二是绩效评价控制，一个有效的绩效评价体系，既要关注预算完成情况，还要体现在人才培养和社会资源的占有和有效分配方面，在考虑投入产出比的基础上重点强调公共财政财务收支的社会功能，形成效能型内部控制，促进教育事业健康快速发展。经梳理的决策与绩效评价流程如图5所示。

表3 业务节点风险识别和管理表

表4 业务节点风险识别和管理表

经查找，决算与绩效评价节点风险识别和管理如表4所示。

表4中，节点A1、A2在现有体制下属于安全风险，只有通过财政部门完善预算管理体制和高校预算编制相关规定和实施意见，将编制范围、编制口径实现一致，才能解决此问题。A3—A5属于中等风险，按照表中举措可以降低和分担风险。

四、结论

预算控制是高校内部控制的主线，要使预算的约束作用真正发挥出来，前提是预算编制的方法要科学、内容要完整、数据要准确、程序要规范，因此，应重点解决四个问题：一是高校预算内部编制程序也实行“二上二下”程序，保证全员参与，提高全员的预算意识和责任意识。二是高校应分类分级编制全面预算，上报的财政预算与校内执行的预算编制口径必须一致，将社会投入、企业资金、科研合作、成果转让等横向资金和经营性收支纳入预算管理。正如美国著名管理学家戴维·奥利指出，“全面预算管理是为数不多的几个能把组织的所有关键问题整合于一个体系之中的管理控制方法之一”。三是项目预算数据准确，必须量化、细化指标，这是控制成本和实现目标的关键。四是预算调整必须进行严格控制，保证预算的严肃性。