奇台县农村土地承包经营权流转现状及对策分析

达星+王承武

摘 要：分析了新疆奇台县农村土地承包经营权流转的现状和已有的流转模式，针对土地流转机构体系不健全、土地过于分散影响土地成片集中流转、农民法制意识淡薄等问题，从政府职能和定位优化的角度提出了完善土地流转制度的系统性政策建议，为形成政府、市场和流转服务中介组织共同推动的土地流转格局提出相关对策与建议。

关键词：农村土地承包经营权流转；对策建议；奇台县

中图分类号：F301.21 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.09.013

Abstract： This paper analyzed the status quo and the existing mode of rural land circulation in Qitai county， Xinjiang， and analyzed the problems such as the imperfect land transfer system， the scattered circulation of land into the film， the weak sense of peasants' legal system， and the optimization of government functions and positioning .The paper put forward the relevant countermeasures and suggestions to form the pattern of land circulation which is jointly promoted government， market and circulation service intermediary organizations.

Key words： contracted management of rural land circulation； countermeasures and suggestions； Qitai county

在我國，农业人口基数庞大，这个庞大的农业人口基数吞噬着农业经济微薄的增长，人口增长的速度飞速增长，人多地少以及尖锐的人地矛盾一直困扰着我国农村经济与社会的发展[1]。中央一号文件连续14年关注“三农问题”，可见，国家对“三农”问题的高度重视。农村土地流转的顺利推进不仅关系到农业现代化与新农村社区的发展，而且对“三农”问题的解决，甚至对整个国民经济社会的发展都有着重大作用[2]。其中，土地流转问题持续被各级政府当作当前工作的重心，“民以食为天，国以粮为本”，土地就是农民赖以生存的根本，是最主要的生产要素。与此同时，在农村土地流转的过程中，引发出了许多的社会矛盾与问题，其从各个方面影响着农业现代化的前进与发展。

1 奇台县概况

奇台县位于新疆维吾尔自治区东北部，天山北麓，准噶尔盆地东南缘，县城西距乌鲁木齐市195 km。县域总面积1.93万km2，辖8镇7乡，驻有农六师奇台中心团场和北塔山牧场。县域总人口238 584人，其中，农业人口149 635人，占总人口的63%。奇台县农业资源优势突出，全县有9条河流，年径流量4.85亿m3，地下水储量2.5亿m3。耕地面积133 333.33 hm2，年播种面积124 666.67 hm2。2015年农村常住居民人均可支配收入15 097元。

奇台县农村土地承包经营农户36 217户，承包耕地面积93 173.33 hm2。随着奇台县农业和农村经济的发展以及农村富余劳动力的逐年增多，加速了全县的土地流转。2015年，全县流转土地面积64 332.66 hm2，涉及农户15 135户，主要的流转形式有转包、转让、互换、出租、入股等。其中，转包面积53 867.87 hm2，占流转总面积的83.73%；转让面积3 295.33 hm2，占流转总面积的5.12%；互换面积333.33 hm2，占流转总面积的0.52%；出租面积5 810.53 hm2，占流转总面积的9.03%；入股面积97.6 hm2，占流转总面积的0.15%；其他流转形式的面积为928 hm2。

2 奇台县农村土地流转的主要特征

2.1 土地流转的动机发生了新的变化

目前，随着农村土地普遍增值，农民逐渐意识到土地的价值。大部分农户因为自身无力耕种土地，但又不愿放弃土地所有权，即采用土地托管、土地流转等方式，这样既能使土地所有权不发生变更，又可以增加收入来源，这是农户土地流转最大的动机[3]。农村就业机会有限，细碎化的土地规模较小，农民不能完全依靠农业种植来获得收入，随着社会经济的不断发展，城市就业机会增加，大量农民选择外出进城务工，将土地流转，这样既能拿到土地流转承包费，又能有工资收入，是快速发展农村土地流转市场的主要动因之一[4]。例如奇台县半截沟镇江布拉克村村民刘某，将自己3.47 hm2土地流转他人，每年收取土地租赁费3万多元，其在离家仅4 km的蒙鑫水泥厂打工，月工资3 500元，全家年收入超过10万元；碧流河乡东戈壁村村民严某将自家的4 hm2土地以7 462.69元·hm-2的价格流转出去后，在村里承包了一个度假村，一年下来收入达四五万元。村里其他将土地流转出去的村民，有的在家门口附近打工，每天收入近百元。另外，向外面转移出劳动力，村里剩下老人、妇女和留守儿童，缺乏劳动力，从事农业生产的收入十分有限，要维持一家人的生活十分困难，农户又不愿从事农业生产，选择土地流转，这也是一个主要的动因。

2.2 土地流转的规模趋向于扩大化

当前，奇台县经济快速发展，城镇化进程不断加快，农业现代化、规模化、集约化水平不断提高，加速了农村剩余劳动力的转移，自愿参与土地流转的农户迅猛增长，土地流转规模趋向扩大化。在2008年，愿意流转土地的农户只有1 753户，流转面积为3 273.8 hm2；截至2015年，参加土地流转的农户增至15 135户，流转面积达64 332.67 hm2。endprint

2.3 土地流转的主体呈现多元化

现在，农村各地的土地经营主体，已由过去农户单一主体向种植大户、合作组织流转等多种主体转变。 2015年6月底，奇台县土地流转面积已达64 332.67 hm2，占所有承包地124 666.67 hm2的 51%，其中，流入新型农业经营主体的面积，专业大户占33 945.13 hm2、农民合作社占17 170.2 hm2、农业企业占4 657.2 hm2，流入其他经营主体8 560.13 hm2，呈现出多元化的趋势。例如奇台县汇丰农业服务专业合作社是目前奇台县承包流转土地规模最大的合作社，合作社实行连片种植、统一经营管理，并与多家农业企业签订种植订单，改变了农户以往的分散种植模式；奇台县碧流河乡通过合作社的形式向企业、种植大户进行土地集中流转，截至目前，全乡土地流转面积达到近4 666.66 hm2，占到全乡播种面积的60%以上，仅西戈壁村就向新疆科赛德薯业公司流转了200 hm2土地。多元化的土地流转主体使农民真正受益，不仅有稳定的土地承包费，而且还可以在合作社或农业企业每年拿到分红，同时又可以把劳动力解放出来去城市打工，有工资收入。

3 奇台县农村土地流转存在的问题

3.1 土地流转机构体系不健全，管理不到位

首先，仲裁委员基本是以挂靠的形式成立，缺乏稳定性，并且管理模式较为落后，缺乏专业的管理人才以及科学合理的人员编制制度；其次，资金管理制度不健全，建设资金效益较低。对于土地价格的评估认定也没有专门的单位，容易使价格偏差，造成土地浪费与农民损失[5]。近几年，奇台县各乡镇对土地流转工作开始重视，逐渐完善流转服务机构，但是还是有一些乡镇对土地流转的管理不到位，流转服务体系不够健全，存在着诸多问题。

3.2 土地过于分散影响土地成片集中流转

1998年土地二轮承包时，奇台县农村在分配土地时，是根据每个条田、地块的地力条件，平均分配给村民，这虽然一定程度上兼顾了公平，但是造成了一个条田、地块上有多户农户耕种。这种土地过于分散的情况，给土地流转和土地规模化经营带来了不利影响，增加了土地流转和规模化经营的难度。

3.3 农民法制意识不高

土地作为农户最基本的生产资料，是农民最主要、最可靠的生活保障[6]。而土地流转问题关系到一个家庭的切身利益，应当有足够的凭证来证明土地权属问题[7]。因此，无论是对于土地发包方还是土地承包方，双方的重要权利及义务需以书面形式约定清楚，这是法律的强制性要求，更是减少纠纷的实际需要。但在实践中发现，农民的法制意识淡薄，大量的土地流转行为仅凭农户之间私下的口头约定进行，以口头协议代替法定规范的土地流转合同，为合同的履行留下隐患，极容易导致纠纷[8]。

4 对策建议

4.1 建立健全土地流转机构，完善土地流转服务的水平

为推动土地流转进程，确保土地流转发展顺利，应建立一个公共的土地流转服务平台，促进土地承包经营权的流转，实现土地资源的优化配置，使农户在有偿、自愿的基础上，通过土地承包经营权的转让、出租、入股、抵押等形式实现对土地的收益[9]。

4.1.1 完善土地流转纠纷调解仲裁机制，健全乡镇土地流转纠纷调解机构 充实人员，增加经费，提高县仲裁厅调处纠纷的能力。乡镇以农业服务中心为依托，建立农村土地承包经营调解委员会，各行政村以民调委为依托，村级组织可成立土地流转服务站，负责登记报送土地流转供求信息，并确定 1～2名调解员[10]。加强流转合同管理。使用统一规范的土地流转合同文本，明确土地流转的形式、期限、流转价格及双方权利义务等[11]。县、乡、村三级各司其职，各负其责，确保土地流转双方权益不受侵害，加速推进当地土地流转和适度规模经营。

4.1.2 坚定不移地搞好土地确权及勘查划类工作，制定土地流转指导价 由县政府办牵头，组织土地、农业、水利、农经等单位，对县域可耕土地进行详细勘查，划分成若干个类型，结合作物种植效益及市场行情，发布土地流转的指导价，避免农民漫天要价或承包价偏低等情况的发生。

4.1.3 要注重发展土地流转中介组织，让土地流转与市场相结合 依靠市场调节改善土地流转机制，促进土地流转的健康运行，有效降低土地流转成本[12]；及时公布土地流转信息，使土地流转供求双方及时获得相关信息，避免“想流流不进，想转转不出”的情况发生[13-16]。

4.2 科学合理规划，有效改善土地流转的规模

解决好土地难以集中成片、不易形成规模问题是加快土地流转速度、突出规模效益的关键[17-18]。要解决好土地流转规模问题，乡村两级必须根据本地的实际情况，按照本地农业结构调整的要求，具體问题具体分析，制定出相应的土地生产经营规模规划。政府要发挥监督管理作用，积极引导，健全土地流转机制，充分发挥农户的主观能动性，依托资源建立优势，突出土地流转的规模经营，以提高土地流转的综合效益，促进土地合理、有序流转。

4.3 加强宣传引导，提高农民的法制观念

借助各种媒体力量，采取多种方式，加强对土地流转的宣传力度。通过电视、广播、报纸、网络、农村基层宣传专栏、标语、横幅、宣传车、期刊、挂图、印发资料等多种宣传方式深入宣传有关土地流转的法律法规及国家有关政策，通过宣传法制教育，培养农民法律意识，增强他们的知情权、话语权和决策权，要让农民能够看到利用土地经营权流转的实惠[19]。想要有效地预防土地流转风险的发生，既要使农民不断学习耕作技术和经营技巧，还要大力普及法律法规，让农民成为遵纪守法的新型农民。乡镇基层干部的土地法制观念也要加强，让他们做到自觉守法，依法行事，努力规范基层组织的发包行为和承包者履行合同的行为，同时依法维护集体和个人正当的土地权益，防止农村土地流转风险的发生。endprint

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