农地确权中历史遗留问题及思考

李云奇

（凌源市农村合作经济经营管理局，辽宁 凌源 122500）

农地确权中历史遗留问题及思考

李云奇

（凌源市农村合作经济经营管理局，辽宁 凌源 122500）

本文经过三年来确权登记颁证试点工作中重点对农村土地承包经营权确权登记颁证中呈现出的历史遗留问题进行探究。据笔者调查，在农地确权中呈现出的历史遗留问题主要分为四类：因政策抵触问题，承包地证账地不符问题，土地流转过程中出现的问题，未进行二轮延包问题。同时农地确权中历史遗留问题呈现出复杂性、多样性的特点。最后，针对确权中呈现出的历史遗留问题，提出对策建议。

土地确权问题类型；对策建议

加快推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，促进我国农业现代化经营体系的建立，是我国当前农村综合改革工作的重点内容。早在1994年凌源市就开始农村土地二轮延包。第二轮土地承包多数村组基本上延续了第一轮土地承包关系，并没有对农民承包地进行重新测量。因此，二轮延包后遗留的历史较多且复杂。随着农业税的取消，各项支农政策的落实，农民对土地权能的诉求越来越强烈，土地产权政策改革逐渐成为当前农村综合改革的主要任务。土地确权明晰了土地产权，赋予农民更有保障的土地承包经营权，提升了农地资源的配置效率，从而使农民在土地上获得更多的收益。2013年中央一号文件提出要用5年时间基本完成农村土地确权登记颁证工作。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》再次提出，要用5年左右时间基本完成土地确权登记颁证工作。目前，距这一时间还剩约一年半时间，各地的土地确权工作也进入了实质性的推进阶段。因此，在土地确权中也呈现出不少问题，深入探究历史遗留问题的类型、原因和相应的解决之策，以期待土地确权工作稳步开展，具有重要的借鉴和参考意义。

1 历史遗留问题的类型

在农地确权登记颁证试点中，呈现出诸多的历史遗留问题，本文从产生的原因入手，根据调查结果大体分为四大类，值得探究。

1.1 因当时政策抵触产生的问题

在1994年土地二轮延包时，由于当时农业税未被废除，农民负担重，多数村民组本应将实际的人均分地亩数登记在每户的土地承包合同中，但为了少交农业税和乡村提留统筹费等，却不按人均分地实数填写。据调查某个村民组长把自家人分得的5亩承包地，在家庭土地承包合同中填写了1.9亩，少填写3.1亩，全村民组都是按照他家的比例数进行填写的，造成确权面积远远大于家庭承包土地面积，如何确定这些农户确权面积值得探讨。

1.2 承包地证账地不符问题

账地不符是指实际种植面积与承包地面积不一致，调研发现，主要呈现在以下几个方面：一是不合理侵占，即农户在耕地中扩边展沿，侵占作业路、水沟、水渠等公共用地。二是二轮土地延包时留给农户的“磨犁地”“树影地”。三是不同地块的“级差地”。四是小组长的挥手地，主要体现在土质较差耕种不便的山地，未实际测量，村民组长一挥手，这一大片地就分给了农户，实际面积很大。五是分地小组成员地，分地小组成员借本人自份便利，多给自己分地。上述5种类型的体现，在农地确权实测中，大大增加了土地面积。据调研，农地试点乡前进乡实测面积比二轮承包地面积增加了6127.8亩，比国土二调面积增加了3625.4亩。增加的土地面积如何公平、公正、合法的分配二轮承包分地人口，真正让群众达到满意，不留后患，值得我们思考。

1.3 未进行二轮土地承包问题

据调研，未进行第二轮土地家庭承包的村民组极少，仅占我市村民组总数的0.19%，其产生的主要原因：一是第一轮农地承包时家庭人口较多，分得的承包地也较多，而到1994年第二轮农地承包时承包农户家庭因人员发生变化（婚嫁、死亡等）不愿再重新分地。二是第一轮农地承包的农户家庭人口较少，但在本村组有实力的农户获得的地较多。三是人际关系问题，为了照顾脸面，对村组干部及亲属多分给土地，对未进行二轮土地承包的问题，从数字上看虽占的比例较小，但在农地确权登记颁证中难度极大，如何保证确权工作顺利开展，值得探索和思考。

1.4 土地互换

据调研，在土地流转中呈现问题较为突出的是土地互换上，造成问题较多、较复杂，也给土地确权中造成一定的难度。具体体现在设施农业建设上，我市设施农业发展较早、发展速度快，现我市蔬菜、花卉、食用菌等设施农业已发展到24.7万亩，基于2010年朝阳市政府根据多年设施农业是可避灾农业、抗灾农业、富民农业的特点，朝阳从实际出发，做出了百万亩设施农业的重大决策，各级党委政府对此十分重视，为完成工作任务，分级下达任务，因此造成了群众互换地许多弊病。一是以政府行政命令的手段划分土地建设保护地。二是群众自换，群众在自换地中以多换少，造成自家地面积减少1/3，有的换来换去家中已无原来的承包地。这些农户当时都未签订互换协议，只是口头协议，有的因政府行为将承包地给了扣棚户，现扣棚户不愿拿出土地流转费给出让户，无耐政府每年出款补贴给这些农户，这些问题在土地确权中如何处理妥善解决值得我们认真加以思考。

2 对策建议

2.1 扎实做好土地管理基础工作，稳定承包关系

进一步清理历史遗留问题，稳定承包关系。对土地二轮延包时的遗留问题排查摸底，对混乱错杂的农地承包关系进行全面清查，分类处理，强化合同意识，未订立农地承包合同的及时补订。对尚未承包到户的家庭承包地，本着尊重历史、面对现实、稳定承包关系的原则，出台统一政策，界定承包对象，统一测量标准，按照法律程序法发包，订立二轮农地承包合同，核发农地承包经营权证，保障农民长期稳定的农地承包经营权。

2.2 完善土地确权，稳妥处理矛盾纠纷

土地确权是有利于从根本上解决大量土地纠纷特别是历史遗留问题的治本之策。当然，确权的过程中当然会有激化矛盾的危险，这就需要在确权过程中采取符合大量政策且因地制宜的解决措施，本着“尊重历史、面对现实、平等协商”原则处理好相关问题，避免出现承包纠纷显化和激化问题。接下来的土地确权工作需要密切关注土地承包经营纠纷，应充分利用确权解决一些矛盾和纠纷，确保确权工作有序、平稳、不引发新纠纷，真正起到保持土地承包关系稳定和长久不变的目的。

2.3 强化仲裁渠道，化解土地纠纷

随着农村土地承包经营纠纷利益格局日趋复杂，难度日趋加大，单凭调解难以有效稳妥化解的案例也日趋增多。仲裁作为一种居中裁决的纠纷解决机制，具有公正、高效、便民化解纠纷的优势，将成为集体经济组织外部化解农村土地承包经营权纠纷的主要渠道。因此，建议构建以仲裁为核心、以其他纠纷解决方式为补充的多元化土地纠纷解决机制。为此建议：一是清晰界定关键性法律概念，对实践中难以操作的法律条文，出台配套政策或指导文件，避免基层实际工作因缺乏明确政策指导而出现五花八门做法的情况，同时减少不合理纠纷诉求。二是加大仲裁工作物质保障力度，主要包括仲裁基础设施建设，仲裁员培训及相关专业人才培育、仲裁工作经费落实三个方面。三是增强仲裁工作的针对性，特别是通过对纠纷案件发生频率、类型、地域的分析，有针对性的对重点类型纠纷进行重点跟踪。

2.4 土地纠纷需置于综合性农村改革下协调解决

土地承包纠纷不仅与农地产权改革密切相关，而且需要更加综合性的实施方案，农村收入结构和生活方式的改变，有利于弱化或转移历史遗留的瘤疾对少数农户的影响。应通过深化农村集体产权制度改革，加快构建新型农业经营体系，健全农业支持保护制度，健全城乡发展一体化体制机制，加强和创新农村社会治理，综合地解决土地纠纷的根源问题。对二轮农村土地承包过程中，由于多种因素影响出现的分配不均，部分畸多畸少等历史遗留的诸多问题，本着公平、公正、合法的原则，充分尊重村民大会，村民代表大会意见妥善解决。

2.5 尊重农民意愿，因地制宜推进土地确权工作

在确权中应充分尊重农民意愿，充分发挥基层社会组织的能动作用，引导“村民的事情村民自己做”“村民的矛盾村民自己解决”。土地确权过程中产生的历史遗留问题，应交予村民集体讨论决定，依靠村民自主决策，通过协商方式，妥善解决农村土地承包经营权的历史遗留问题。

补 正

《新农业》2017年7月(上)《“马都天气”微信平台的建设及推广》一文，系“锡盟气象服务微信平台”项目（项目编号: xmqxjkyxm201606）资助完成。

本刊编辑部