推动消防技术服务机构发展的几点思考

付 敏

(武警学院 消防工程系，河北 廊坊 065000)

推动消防技术服务机构发展的几点思考

付 敏

(武警学院 消防工程系，河北 廊坊 065000)

大力发展消防技术服务机构是提高公共消防服务水平的重要手段，也是转变消防机构职能、提高消防管理效能的重要方面。通过梳理消防技术服务机构的发展，分析目前消防技术服务机构存在的主要问题，从制度建设、市场机制、管理方法、人才队伍建设等方面提出了促进消防技术服务机构发展的对策。

消防技术服务机构；注册消防工程师；信息化管理系统

新公共管理运动[1]自20世纪70年代末以来在全球范围内兴起，倡导改革政府职能，引入市场的力量提高公共服务供给的绩效，市场、第三方组织等力量兴起并参与到公共服务的提供中[2]，我国也逐步从“全能政府”向“有限政府”转变，从管制型政府向服务型政府转变。消防安全管理事务作为一种社会正常运行不可缺少的公共服务，公安机关消防机构也应逐步退出本应由机关、团体、企事业单位等主体自身负责的庞杂而具体的工作，部分消防职能社会化是大势所趋，由此各种中介服务组织即消防技术服务机构也就应运而生并不断发展。推动消防技术服务机构健康发展是提高公共消防服务水平、保障公共消防安全的必要条件。

1 消防技术服务机构发展概述

1.1 消防技术服务机构的诞生

我国的消防中介组织诞生于20世纪80年代，包括消防协会及在公安部所属的消防研究所设立的国家级消防产品质量监督检验测试中心等非营利性机构[3]。1992年，国家技术监督局批准由公安部牵头组建的中国消防产品质量认证委员会正式成立，各省随后陆续建立了消防器材产品质量检验站(中心)，社会意义上的消防中介组织逐步发展起来。随着消防机构职能的进一步转变，中介组织不再仅限于对消防器材及产品进行质量检验、检测，1995年发布的《消防改革与发展纲要》(国办发〔1995〕11号)对消防服务工作社会化起到了积极促进作用，除了上述消防产品质量检验机构之外，允许建立一些提供消防产品检测认证、消防设施维修、消防法律和信息咨询、企业内部消防管理等方面服务的中介组织，拓展了服务范围。2006年，国务院《关于进一步加强消防工作的意见》(国发〔2006〕15号)提出在“十一五”期间要充分发挥社会组织和市场机制的作用，鼓励发展提供消防安全技术服务的中介组织。2008年修订的《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)第34条首次明确提出了“消防技术服务机构”的概念，允许其提供消防产品质量认证、消防设施检测、消防安全监测等服务并对服务质量负责，并对违规违法行为的处罚作了规定。

1.2 消防技术服务机构的发展

2011年12月30日，国务院印发《关于加强和改进消防工作的意见》(国发〔2011〕46号)，提出到2015年即“十二五”末社会化消防工作格局基本形成的要求，并要加强消防技术服务机构及从业人员的资质认定、规范发展、职业资格等规范管理。这个时期我国的消防技术服务机构得到了长足发展。

首先，制定了消防技术服务机构的管理规定。公安部于2013年发布了《社会消防技术服务管理规定》(公安部令第129号，以下简称129号令)，对消防技术服务机构及消防技术服务从业人员进行了定义，在资质条件、资质许可、服务活动范围、监督管理及法律责任等方面作出了详细规定。129号令对消防技术服务机构的发展具有重要意义，为其更全面地市场化、社会化发展提供了依据和指南。

其次，建立了消防技术服务从业人员职业资格制度。2012年9月，人力资源社会保障部、公安部发布了《注册消防工程师制度暂行规定》(人社部发〔2012〕56号)，详细规定了注册消防工程师考试、注册、执业、权利与义务，并出台了《注册消防工程师资格考试实施办法》和《注册消防工程师资格考核认定办法》，于2015年末面向社会进行了第一次一级注册消防工程师考试。

经过30多年的发展，目前消防技术服务机构有消防技术咨询机构、消防检测机构、消防安全评估机构、审图机构、城市消防安全远程监控中心及消防安全服务公司等多种类型，从事的服务范围包括消防送审代理，消防技术咨询，消防施工指导，火灾隐患整改指导，消防安全管理评价，建筑消防设施检测，对机关、团体、企业、事业单位的火灾风险进行辨析，对消防安全情况进行综合评估，对建筑工程消防设计进行全面的技术审查等[4]。

2 目前消防技术服务机构发展存在的问题

2.1 法律责任不明确

作为关乎人民生命财产安全的消防公共服务行为，其质量事关重大，但目前对服务机构和从业人员违法违规行为的责任认定并不明确。根据《消防法》和129号令的规定，消防技术服务机构出具虚假、失实文件的，公安机关消防机构有罚款、责令停止执业或者吊销相应资质、资格等行政处罚手段，但实际执行时会遇到监管主体不明、执法程序不畅、责任认定不清等诸多问题[5]。现在服务机构多声明仅对审核、检测或评估时的即时情况负责，而一旦发生火灾事故之后进行责任认定时很容易出现消防机构、服务机构和被服务单位相互推诿的情况。对服务机构和从业人员缺乏必要有效约束的结果导致其违法违规的成本较低，甚至导致失职、渎职乃至腐败的产生。另外，由于责任重大而认定不清，出于规避风险的本能也会消除一些人员从事消防技术服务的积极性，制约社会化消防技术服务的发展。

2.2 服务技术标准体系不完善

目前，我国消防技术服务活动可依据的技术标准主要有《建筑消防设施检测技术规程》(GA 504—2004)、《建筑消防设施的维护管理》(GB 25201—2010)、《消防产品现场检查判定规则》(GA 588—2012)、《消防产品一致性检查要求》(GA 1061—2013)及各类消防设施的安装及验收规范等[6]，但缺乏执业行为及服务质量评价、检测维护及评估报告等配套标准，并且在安全评估、技术咨询、城市消防安全远程监控等方面的技术标准还存在较大空白。

2.3 服务范围窄，受众面小

129号令中明确规定的消防技术服务机构是指从事消防设施维护保养检测、消防安全评估等第三方公正类的社会组织[7]，而从事其他如火灾隐患整改指导、消防施工指导、消防宣传、消防技术咨询等事务代理及科技咨询性质活动的组织并没有纳入129号令的管理范畴，对这些组织的管理仍然没有统一的标准和要求。从消防技术服务的受众来看，大部分服务机构的服务对象是社会单位，而普遍的社会大众并没有从消防技术服务机构中享受到服务，比如消防宣传教育培训、社区消防管理等工作仍由公安机关消防机构来承担。

2.4 服务机构数量少且各地发展不均衡

表1列出了上海、广东、贵州、河北四省市截止到2017年3月的消防设施检测维护保养机构数量，可以看出地域性差异比较大，上海市消防社会化工作开展较早，临时一级和临时二级资质的机构都远多于其他省份，而贵州临时一级资质机构只有2家。这反映出消防服务社会化程度跟经济发展水平正相关，同时也容易出现由于数量少而导致的消防技术服务行业垄断，并随之出现消防服务摊派、收费不规范等行为。

表1 四省市的消防设施检测维护保养机构数量

2.5 社会消防技术服务信息系统建设水平不均衡

社会消防技术服务信息系统是消防机构对服务机构进行有效管理的手段之一，由各省消防机构负责组建。该系统采用网上公示的形式，可对省内服务机构的名称、资质等级、注册消防工程师人员信息、执业情况等实时查询；服务机构的项目信息在网上可供具备权限的人员随时调看；同时也给社会单位提供一个平台，根据系统显示的信息选择满足需求的服务机构。但各个省份的信息系统建设发展并不均衡，有些省份的信息系统建设并不完善，甚至不具备基本功能，无法获取有关服务机构的有效信息，也无法了解服务机构在该省的发展和执业情况。

2.6 从业人员匮乏，服务质量不高

消防技术服务从业人员，包括取得注册消防工程师职业资格的人员以及取得相应消防行业特有工种职业资格的人员，从事消防设施维护保养检测的一般操作人员。截止到2014年，具有中级以上职称的仅占从业人员的23%[8]，2013年底全国共有147人通过综合评定取得了第一批一级注册消防工程师资格[9]。

虽然我国在2012年即建立了注册消防工程师制度，但第一次正式考核和认定工作直到2015年年底才进行，并且当年全国通过率仅为0.9%，而129号令中对服务机构的资质及级别认定最重要的一点就是一级注册消防工程师的数量。注册消防工程师的大量缺口导致目前消防技术服务机构均是临时资质，并且存在人员资质挂靠现象。由于现有具备资质的从业人员仍是少数，服务质量难以得到保证。

3 推动消防技术服务机构发展的对策

3.1 完善法律法规体系，完成法律层面顶层设计

消防技术服务机构属于社会中介组织的一种，应从《中华人民共和国宪法》的角度对包括消防中介组织在内的社会中介组织的权利与义务给予明确规定[10]，从《消防法》及地方法律法规等方面完善对消防技术服务机构及从业人员的性质、定位及责任认定，明确消防机构的管理职责、被服务单位的权利与义务等，打造消防机构、服务机构及社会单位良好发展的生态基础。

3.2 建立健全质量管理体系

强化消防技术服务机构的内部质量管理，可以尝试引入ISO质量管理体系建设标准，完善技术标准体系，加强业务流程质量管控，建立服务标准、流程控制、业务操作规程等质量管理文件，提高消防技术服务水平。建立行业协会，发挥其作为消防机构与社会服务机构之间沟通桥梁的作用，同时通过纵向沟通和横向协调，形成共同遵守的行业规则以达到行业自律。

3.3 充分发挥市场机制，拓展社会消防服务范围

消防机构要进一步转变职能，拓展消防技术服务机构的经营范围。注册消防工程师考试内容除了消防设施检测维护保养之外，还要求从业人员掌握建筑防火、电气防火等方面的专业知识，因此，其专业知识能力具备从事其他社会消防服务的基础，可借鉴上海等发展社会消防服务较早的城市的做法，拓展服务范围，逐步引导发展事务代理类和技术咨询类服务机构。同时放开市场，减少不必要的行政干预，利用市场的力量对服务机构进行优胜劣汰。

3.4 创新管理方法，加强对服务机构的监管

3.4.1 引入评价机制，建立消防技术服务机构诚信档案。《消防法》仅笼统规定了消防技术服务机构及从业人员取消资质或暂停执业的情况，可以建立具体可操作的有关服务机构的质量评价和信用评价系统，由消防机构根据其评价情况实施资质管理。如河北省实施了《河北省消防技术服务机构及其执业人员记分管理办法(试行)》，对服务机构和执业人员进行记分和积分管理。记分即是扣分，根据其违法违规行为扣除相应的分数，机构执业人员在一个自然年内记分累积达到12分的，暂停执业，一个自然年内两次记分达到12分的，由总队依法撤销其资质。满意度评价积分由被服务单位根据服务质量进行打分，积分越高，机构在管理信息系统中的网页位置排名越靠前，并可以反映是否开展实际技术服务活动。

3.4.2 引入保险行业，实现动态管理。《消防法》鼓励企业投保“火灾公众责任保险”，将消防与火灾保险结合起来是当今社会防灾减损体系的重要措施和手段[11]。由保险机构或消防安全评估机构对投保单位进行火灾风险评估，根据风险状况确定保险类别、级别和保费，并将保费、理赔与单位消防安全状况联系起来，实现动态的消防安全管理，形成保险行业、服务机构、消防机构及社会单位共同对火灾风险实施管控和监督的联动机制。

3.4.3 充分利用信息手段，实现高效管理。利用社会消防技术服务信息系统公开、透明、高效的特点，尽快建设完善网络平台，对服务机构的信息进行及时更新，对服务项目进行随时抽查，并加强对服务机构的监管，不允许有未登记的“体外循环”项目。消防技术服务机构自身也可利用商业开发的信息化管理系统实现服务项目的管理工作。

3.5 加快从业人员队伍建设

具备一支稳定发展的专业技术人员队伍是消防技术服务机构的基本需求，截止到2016年底，注册消防工程师考试共举行了两次，虽然报考人数众多但通过率较低，而且其中一部分还是不具备执业资格的消防机构现役人员。目前一些省份开始实施临时注册消防工程师认定工作以解燃眉之急，建议在当下服务机构亟待发展的时期，将注册消防工程师考试改为一年举办两次，增加通过人数，尽快弥补服务机构的需求缺口，使得服务机构的资质认定能够顺利进行，社会消防服务能够有序开展。

虽然在执业资格上对二级注册消防工程师也有要求，但目前尚未进行过二级资格的考试和认定工作。建议尽快开展二级注册消防工程师考试，以提高从业人员素质，并在现有制度要求下，二级执业资格满足一定条件后可申请一级资格，这也可为一级执业资格人员队伍储备力量。

鼓励社会消防教育培训机构的发展，由个人或服务机构出资，对需要进行注册消防工程师认定和消防行业特有工种职业技能鉴定的一般从业人员进行教育培训，这种行为本身也是一种消防服务社会化的表现。

4 结语

消防技术服务机构是顺应社会进步、经济发展和行业需求的市场化产物，在消防发展与改革工作中占据重要地位。一方面利用市场的力量自然成长，另一方面通过进一步完善法律法规方面的顶层设计，加强技术规范体系建设，创新质量控制、监督管理方法和手段，提高从业人员数量和素质等，多管齐下促进这个行业良好有序发展，真正起到提升消防安全水平，提高安全管理效能的作用。

[1] 王会金.国外后新公共管理运动与我国政府绩效审计发展创新研究[J].会计研究,2014(10):81-88,97.

[2] 吕磊.多中心视角下我国消防公共服务供给研究[D].武汉:华中师范大学,2015.

[3] 范柯,汤亮.消防技术服务机构的建设与管理[C]//浙江省消防协会.消防科技与经济发展:2014年浙江省消防学术论文优秀奖论文集.杭州:浙江科学技术出版社,2015:307-312.

[4] 闫霁,沈友弟.关于加强消防技术服务机构建设和管理的思考[J].法制与社会,2012(6):195-198.

[5] 曾杰.规范及发展上海消防技术服务机构的构想[C]//中国消防协会.2014中国消防协会科学技术年会论文集.北京:中国科学技术出版社,2014:233-237.

[6] 王宝伟,周旋.社会消防技术服务机构调查与管理[J].消防科学与技术,2012,31(8):867-870.

[7] 范彦.基于政府购买公共服务环境下消防技术服务机构发展路径探讨[J].消防技术与产品信息,2014(6):3-6.

[8] 漆时挺.对规范社会消防技术服务机构发展的意见与对策[J].理论前沿,2014(9):239-240.

[9] 白凤领,贺良锦.我国消防设施维护保养检测机构发展现状与对策研究[J].武警学院学报,2016,32(4):77-81.

[10] 刘亚梅.关于消防中介组织立法的完善研究[J].法制与社会,2015(8):251-252.

[11] 曾浪,张鹏,金静,等.消防与火灾保险互动机制研究[J].武警学院学报,2017,33(4):68-72.

(责任编辑 李 蕾)

Thoughts on the Development of Technical Fire Service Organizations

FU Min

(Department of Fire Engineering, The Armed Police Academy, Langfang, Hebei Province 065000, China)

Developing technical fire service organizations is not only an important means to improve the service level of public fire safety, but also an important route to changing the functions of fire safety agencies and improving the efficiency of fire safety management. By studying on the development of technical fire service organizations, this paper points out the main problems currently existing in technical fire services, and puts forward measures to promote the development of technical fire service organizations in terms of system construction, market mechanism, management methods and personnel construction.

technical fire service organization; certified fire protection engineer; information management system

2017-05-22

武警学院中青年教师科研创新计划项目(KYCX201623)阶段性成果

付敏(1981— )，女，山东曹县人，讲师。

D631.6

A

1008-2077(2017)08-0077-04