生态空间管控在地级市域生态文明建设中的实践——以淮安市为例

黄 娟，毛 凯，孙兆海

（1.河海大学水文水资源学院，江苏 南京 210098；2.江苏省环境科学研究院江苏省环境工程重点实验室，江苏 南京 210036）

0 引言

党的十八大报告提出“大力推进生态文明建设，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”。推进生态文明建设的首要任务之一“优化国土空间开发格局，要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。”2017年2月7日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布 《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，提出要实现一条红线管控重要生态空间，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。2013年，江苏省在全国率先发布生态红线区域保护规划，全省共划定15类生态红线区域，总面积24 103.49 km2，超过全省国土面积20%[1]。

淮安位于长三角地区北部，是苏北重要的中心城市，地跨中国南北分界线。近年来，淮安市全面深入贯彻落实科学发展观，始终牢记习近平总书记“把周总理家乡建设好，很有象征意义”的殷切嘱托，坚持在保护中发展、在发展中保护，全面扎实推进生态文明建设。本文以在淮安市实施主体功能区发展战略[2]、空间分区管控及严守生态红线、优化城乡空间布局等措施，探索生态空间管控在生态文明建设中的实践应用，以优化市域空间开发格局，同时为其他地级城市加强生态空间管控提供借鉴。

1 研究区域概况

淮安是全国历史文化名城，至今已有2 200多年的历史。境内河湖众多，水网密布，“五湖”镶嵌，“八河”汇聚，1/5的国土面积是水面，被称为“漂浮在水面上的城市”。京杭大运河贯穿市境南北，苏北灌溉总渠、盐河航道、淮河入海水道、入江水道等航道使水运网络通江达海，是我国南下北上的交通要道、江苏北部重要的中心枢纽城市、长三角北部区域的交通枢纽。

近年来，淮安综合实力快速提升、城乡面貌焕然一新，进入了发展的黄金期。全市经济保持稳定增长，具有特色的现代产业体系初步形成，生态保护和环境污染防治持续推进、成效显著。然而，随着经济发展和城镇化进程的加快，淮安建设用地需求将持续加大，同时，在资源环境容量约束下，必须保障必要的耕地、林地和生态用地，土地的供应与需求、开发与保护的矛盾日益尖锐，生态空间管控及空间开发格局的优化调整势在必行。

2 管控目标的确立

空间开发格局进一步优化。城市空间规模得到有效控制，生产空间、生活空间、生态空间布局明显优化，生态红线区域占国土面积不低于21%，形成符合主体功能区定位的开发格局，具体指标见表1。

3 管控措施的研究

全面实施淮安市主体功能区发展战略，强化空间分区管控，划定并严守生态红线，建设区域生态保护网，优化绿色城镇化发展格局，完善空间规划体系，以形成区域生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的格局。

3.1 实施主体功能区发展战略

依照国家和江苏省主体功能区规划，综合考虑淮安各县区发展基础和资源状况，将全市划分为四类开发区域，实施动态调控、总量平衡。

（1）优化开发区域。主要包括中心城区和淮安经济技术开发区开发强度较高的街道。重点转变经济发展方式，推动产业结构升级，优化空间开发结构，合理控制开发强度，提高存量空间再开发质量和效率。

（2）重点（适度）开发区域。主要包括中心城区的新城区、淮安经济技术开发区开发强度较低的街道、各县城区以及省主体功能区规划确定的点状重点乡镇和限制开发区域中的部分乡镇。重点加快人口、产业集聚，完善城镇服务功能，建设成为新型城镇化和工业化的主要载体。

（3）限制开发区域。主要包括淮安区东部和南部、淮阴区西南部、洪泽区南部、涟水县西部和东部、盱眙县西部以及金湖县南部区域。适度控制制造业规模，重点发展现代农业和特色旅游，禁止污染项目进入。

（4）禁止开发区域。主要包括市域西南部和东南部的洪泽湖、二河、三河、高邮湖和白马湖等重要生态功能承载区域。禁止工业开发，加快生态保护和自然修复，增强生态产品供给。

3.2 严格空间管控

3.2.1 强化空间分区管制

各类空间规划以城镇、农业、生态3类空间为衔接基础平台，划定管制分区和水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线及永久基本农田和生态保护红线[4]。

（1）城镇空间管制。主要分布在优化和重点开发区域，城镇空间控制在1 000 km2以内。推动城乡规划与土地利用总体规划对城镇空间内的规划建设用地规模与边界深度衔接。引导城镇有序扩张，在开发容积率和用地类型比例等强制性指标控制下，合理安排近期规划建设用地功能分区，鼓励空间功能混合和土地复合利用，提高土地投资强度和产出效率。加快城镇空间内的基本农田布局调整。严格控制城镇空间内农村居民点扩张，禁止对人居环境有重大影响的项目布局，限制在城镇空间以外地区开展大规模城镇建设活动。

（2）农业空间管制。主要分布在适度开发区域、限制开发区域，部分分布在重点开发区域内。农业空间面积6 218 km2，约占全市国土面积的62%。以耕地和基本农田保护为核心，优先划定永久基本农田保护红线。严格控制建设用地规模，推动分散工业企业向工业园区或重点乡镇工业集中区集中，严格控制村镇用地无序扩张，逐步推进农村建设用地减量化。合理划分各类农业生产区域，明确平原、湖区、丘陵等不同类型地域村镇布点和建设要求，逐步引导村庄合理布局。科学推动土地综合整治，促进耕地规模化、标准化建设，加强农业生态系统健康维护、农田生态安全及土壤污染治理，加强乡村污水生态化处理。

（3）生态空间管制。加快调整完善生态保护红线，明确近期保护重点和分类分级管控要求，切实提升生态服务功能。实行最严格的产业、环境及用地准入制度。加强古村落保护，推进分散的自然村落适度撤并，严格限制在生态红线区域内从事基础设施建设和旅游开发活动，逐步退出与生态保护无关的建设用地，实施退耕还林、退渔还湖工程，推行生活污水和垃圾集中收集与生态化处理。

3.2.2 划定并严守生态红线

淮安市生态红线区域划分为56个重点保护区域，涵盖风景名胜区、洪水调蓄区、清水通道维护区、森林公园、生态公益林、饮用水源保护区、湿地公园、重要湿地、重要水源涵养区、重要渔业水域、自然保护区等11个重要生态功能区类型，总面积2 120.74 km2，占国土面积比例21.14%，其中一级管控区面积377.79 km2，占国土面积比例为3.75%；二级管控区面积1 742.95 km2，占国土面积比例为17.29%。

制定生态红线区域管理办法，一级管控区是生态红线的核心，实行最严格的管控措施，严禁一切形式的开发建设活动；二级管控区以生态保护为重点，实行差别化的管控措施，严禁有损主导生态功能的开发建设活动。明确各生态红线区域的类型及主导生态服务功能，提出具有针对性的主要保护方向和管控措施，建立生态红线区域保护的管理体系、考核制度以及生态补偿机制，探索建立生态红线退出机制[3]。实施生态恢复修复工程，确保划定的生态红线得到有效保护，实现全市生态红线区域保护从量到质的提升，充分发挥其生态服务功能。

3.2.3 建设区域生态保护网

依托淮安自然生态优势，以水体及其沿岸防护林、农业区为主体，采用主骨架、副骨架、连接线的生态空间结构，把各个生态斑块形成有机生态整体，构建淮安市“两主、四副、多线”的区域生态保护网。

（1）“两主”指西部山水生态防护带和东部河湖生态防护带2条主骨架，是南北向纵贯市域的两大生态防护带，对空间开发格局的“一区两片”从东、西2个方向形成隔离屏障。其中西部山水生态防护带南起盱眙南部的江淮分水岭，向北经斗湖—洪泽湖—淮沭河和二河及其生态公益林，然后东转至民便河；东部河湖生态防护带南起高邮湖，经白马湖—新河、京杭大运河楚州段—灌溉总渠与淮河入海水道楚州段，跨废黄河与涟水县城以北的盐河相连。

（2）“四副”指三河淮河入江水道、淮河入海水道、古黄河和六塘河生态防护带等4条副骨架，是东西向横贯市域的4条生态防护带，串接两大主骨架。其中南部三河生态防护带由三河及其沿岸的农业功能区组成；中部淮河入海水道防护带由淮河入海水道及其沿岸的绿化带、农业功能区构成，古黄河生态防护带由古黄河及其沿岸的绿化带、农业功能区构成；北部六塘河生态防护带由南、北六塘河以及八支渠、港河等界河及沿河的农业功能区组成。

（3）多线指多条生态连接线，将生态防护网络生态服务功能引入各产业城镇片区。其中由南部副骨架引出的生态连接线向南辐射南部产业城镇集聚片，向北辐射都市区南部发展区；由中部副骨架引出的生态连接线向南辐射都市区，向北辐射涟水县城及涟水机场产业园区；由北部副骨架引出的生态连接线主要为高沟、红窑片区提供生态服务功能。

图1 淮安市区域生态保护网

3.3 优化城乡空间布局

3.3.1 优化绿色城镇化发展格局

（1）加强城市空间开发利用管制。合理确定城市规模、开发强度和保护空间，划定城市边界红线。按照淮安市“1-3-10-47”市域城镇空间结构，作为新型城镇化和新型工业化的多层次空间载体。“1”即1个市域中心城市。突出中心城市的向内集聚要素、向外引领带动的重要功能，加快全省城镇化“三圈一极”中淮安增长极的优化提升，推进“东融西拓，南联北接”，融入国家和省重大战略。“3”即3个市域副中心城市。遵循“一县一特”原则，将涟水县城建成苏北地区新兴工业基地、重要空港城市、平原地区生态宜居城市；将盱眙县城建成长三角北部地区山水文化名城、南京都市圈北部门户城市、丘陵湖滨地区新型城镇化和城乡统筹示范区；将金湖县城建成长三角和南京都市圈北部产业高端、绿色引领、特色旅游、统筹发展的示范城市。“10，47”分别指10个重点中心镇和47个一般镇。集中力量打造10个重点镇，加快推进产城融合、强镇扩权，支持马坝、高沟、车桥建设现代新型小城市；47个一般镇作为农村地区综合服务中心，完善综合服务职能，建成苏北地区具有一定特色、集约节约、精致宜居的新型小城镇。

（2）尊重城镇自然格局。严格保护城市及周边自然山水资源，突出沿湖、沿河、沿山、沿路、沿公园等区域绿地建设，形成绿满水城的城市绿地景观特色。加强沿运河、环湖等重点区域的生态环境保护，合理布局城镇各类空间，尽量减少对自然的干扰和损害。传承历史文化，保持特色风貌。

3.3.2 完善空间规划体系

（1）建立“多规合一”推进机制。完善规划组织和领导机制，明确“多规合一”部门工作任务。以三类空间为基础，联合规划、国土、环保部门推进城市开发边界、永久基本农田红线和生态红线划定。区域规划编制、重大项目布局必须符合主体功能定位，重点生态功能区实行产业负面清单[5]。加大对农产品主产区等功能区的均衡性转移支付力度，强化激励性补偿，逐步建立横向补偿机制。

（2）搭建“多规合一”信息共享平台[6]。以数字淮安地理空间框架为基础，整合发改、规划、国土、交通、住建、环保、农业、水利等部门规划信息，推动淮安各类规划相融合和衔接，搭建“多规合一”的空间信息管理平台，实现多个规划基础数据共享。

4 管控效果分析

淮安市通过生态空间管控措施的实践，全市划定优化、重点、限制、禁止开发4类区域，强化城镇、农业、生态的分区管制，划定56个生态红线保护区域，受保护地区占国土面积比例达到20%以上，生态环境质量持续改善。2016年淮安生态环境状况指数提升到70，达到优良水平。2016年市区PM2.5浓度降幅位居全省前列，地表水国控断面优于III类水质的比例达81.5%，生态空间管控措施初见成效。

5 结论

在淮安市实施主体功能区发展战略，划分优化、重点、限制、禁止开发4类区域并提出区域开发建设总体控制要求。强化城镇、农业、生态的分区管制目标及具体要求，划定56个生态红线保护区域并提出严守生态红线的相关措施，构建“两主、四副、多线”的区域生态保护网。从加强城市空间开发区利用管制及完善空间规划体系方面进一步优化城乡空间布局。淮安市将优化空间开发格局的目标落实到具体操作和实践层面。

进入新的历史阶段，江苏生态文明建设面临新的形势，人多地少，经济总量大，开发强度高，环境容量小的特殊省情决定了必须进一步优化人口、土地、产业、环境等要素配置，用创新的思路处理发展与保护的关系，加快构建区域生态安全格局。