法治视野下的党内法规体系研究

摘 要 党内法规管理着我国8700万党员，加之党的宪法规定的领导地位，因此建设一个合法、规范、合理的党内法规体系显得至关重要。党内法规属于广义法的范畴，应置于法治视野下加以研究完善。党的立法权的授权、党内法规的法的特征等制度问题的解决是关键。党内法规体系本身的内容协调，与国家法律体系在立法与执法层面的协调，党员权利保障制度、干部选拔制度、党内选举制度等基本问题都是研究党内法规体系不容回避的话题。

关键词 党内法规 立法权 分类 国家 法律体系

作者简介：金雪花，中共江苏省委党校副教授，研究方向：宪法学与行政法学。

中图分类号：D262 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.066

党内法规管理着我国8700万党员，加之党的宪法规定的领导地位，因此建设一个合法、规范、合理的党内法规体系显得至关重要。党的十八届四中全会提出了依法治国的总目标，其中即包含“形成完善的党内法规体系”和“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”等内容。此种提法表明，党内法规属于广义法的范畴，应置于法治视野下加以研究完善。那么什么是党内法规，党内法规与行政法规、地方性法规等“法规”有何区别与联系，党内法规体系包含哪些内容，党内法规体系与国家法律体系如何衔接，党内法规体系如何完善等基本问题，都必须予以探讨明确。本文将对上述基本问题进行阐述，以期对法治视野下的党内法规体系理论研究起抛砖引玉作用。

一、 党内法规的概念辨析

在黨的十八届四中全会提及党内法规之前，2013年11月中央颁布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，该纲要明确提出党内法规的制定规划内容，对党内法规体系的建设进行了具体规划。由此，在人们熟悉的中国特色社会主义法治体系基础上，党内法规体系的存在将是法学界不容回避的研究领域。

其实，“党内法规”的提法由来已久。据史料记载，“党内法规”最早由毛泽东1938年在六届六中全会上提出：“为使党内关系走上正轨……还需制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。” 此后，邓小平在1978年中央工作会议讲话中指出：“国有国法，党要有党规党法。没有党规党法，国法就很难保障”， 首次提及国法与党法党规的关系，指出了党规党法对国法的重要保障作用。

由于历届党的领导人都是从党建的角度提及党内法规，因此这里的党内法规从理论上归类应是“规”，而不是“法”。因为作为“法”，至少具备这样几个特征：“1.法是调整人的行为的社会规范；2.法是出自国家的社会规范，由国家制定或认可，具有国家意志的属性；3.法是规定权利和义务的社会规范；4.法是由国家保证实施的社会规范，法是以国家强制力为后盾，由国家强制力来保证实施的。” 我国目前由权力机关和行政机关制定的法和法规、规章都具备这样的特征；而党内法规只具备法的部分特征，缺乏“由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的本质特征”，因此党内法规目前暂不能与法、法规、规章等法规范同日而语。就立法权的正当性而言，我国权力机关的立法权来源于人民的授权并由宪法予以明确，行政机关的立法权来源于权力机关的授权，这些内容在我国《立法法》中有所体现。而党的立法权则没有明确。

作为工人阶级的先锋队，国家的执政党，中国共产党领导各民主党派、各人民团体和全国各族人民，治理国家，管理社会事务，和各级行政机关一起，行使着国家的公权力。既然部分行政机关被授予立法权，那么授予处于领导地位的相应的党组织立法权也就顺理成章了。因此，应当修改我国《立法法》，授权党的中央组织和部分地方党组织立法的资格，增加关于党组织的立法内容，丰富我国立法主体的层次，即形成权力机关立法、党组织立法和行政机关立法的纵向立法体系，使党内法规成为名副其实的“法”规。

二、党内法规体系的内容

2013年8月，中共中央发布了《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，根据该《决定》，1978年以来制定的党内法规和规范性文件，有300件被废止和宣布失效，467件继续有效，其中42件将作出修改。2014年11月17日，中共中央发布了《中共中央关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，根据该《决定》，纳入第二阶段清理范围的新中国成立至1977年期间中共中央制定的411件党内法规和规范性文件中，160件被废止，231件宣布失效，20件继续有效 。这些法规和文件被编辑整理成四卷《中国共产党党内法规选编》，分别为1978-1996卷，1996-2000卷，2001-2007卷和2007-2012卷。从这四卷选编本内容可以看出，党内法规件数很多；然而，由于没有统一的标准，选编本体系显得有点杂乱。如1996-2000年和2001-2007年本以党章和相关法规制度、党的组织制度、党的中央组织、党的基层组织、党的干部、党的纪律、党的纪律检查机关等为分类标准进行编辑，而2007-2012年本则以党章和相关法规制度、党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、党的机关工作为分类标准进行编辑。这些分类标准将主体标准与内容标准和行为标准混淆在一起，缺少内在联系和逻辑，因此可以尝试以新的较为合理的标准对党内法规和文件进行分类。

如可以参照中共中央办公厅法规局、中共中央纪委法规室、中共中央组织部办公厅共同编辑的《中国共产党党内法规选编》（2007-2012），将党内法规分为党的思想建设法规、组织建设法规、队伍建设法规、作风建设法规、反腐倡廉建设法规等。此种分类从党建的角度进行分类，显示党建具体内容，有一定的合理性和内在逻辑性；如果从法学的角度分类，则可以兼顾法的特征，如将党内法规分为程序法规和实体法规，其中程序法规包括党组织立法程序的规定和党组织活动程序的规定，如《中国共产党党内法规制定条例》，《关于加强和改进村民工作委员会选举工作的通知》；《公务员申诉规定》；实体法规主要指涉及党员、党组织权利与义务的规定，如《中国共产党党员权利保障条例（试行）》，《公务员奖励规定》等。也可以借鉴《立法法》对行政法规的划分方式，以纵向制定法规的主体层级为标准，将党内法规分为中央党内法规、中央部门党内法规和省（自治区、直辖市）制定的地方党内法规。另外也可以党内法规规范的对象和内容为标准进行分类，主要可分为三大类：

1.纯粹以党组织、党员自身建设与活动为规范对象的党内法规，包括党员、党组织，党建（包括思想建设、组织建设、队伍建设、作风建设）类，如《关于共产党员缴纳党费办法的规定》、《中国共产党党内统计工作规定》、《关于推荐学习型党组织建设的意见》、《关于加强行业系统基层党建工作的意见》等。

2.以党的领导、党管理国家事务和社会事务为内容的党内法规，其特征是规范的对象不仅仅局限于党员和党组织的事务与活动，还涉及党外的事务或活动，如《中国人民解放军政治工作条例》、《关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见》、《关于进一步加强大学生村官工作的意见》、《关于进一步加强党管人才工作的意见》、《国家特聘专家服务与管理办法》等。其中涉及党管理国家事务和社会事务为内容的党内法规立法，应注意与已有法律、法规、规章的协调；微观社会事务的具体管理层面，应以法律、法规、规章和其他规范文件为主，党内法规不应涉及过多，以免党政不分，以党代政。

3.反腐倡廉建设法规，这类法规因属于党行使执法监督权的法规，因此可以归为一类，如包括：《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》、《关于加强廉政风险防控的指导意见》、《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》。

经过分类梳理，发现党内法规存在重复立法、内容过于繁杂等缺陷，如《关于分类推进事业单位人事制度改革的指导意见》和《关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见》可以合并为一个法规，而《公务员录用规定（试行）》、《公务员奖励规定（试行）》等則与《公务员法》内容重复，可以通过修改《公务员法》作出规定，无需由党内法规规定。研究还发现党内法规涉及事务过于繁杂，因此建议侧重党的自身建设和党的政治、思想和组织的领导等宏观方面法规建设，避免因面面俱到而导致的党内法规体系内立法重复和冲突及与国家法律体系的冲突发生。另外，应该加强反腐倡廉方面的党内法规建设与完善，使此类法规合法、更具操作性。

三、党内法规体系与国家法律体系的协调与衔接

作为国家法律体系的一部分，党内法规体系无疑丰富了国家法律体系。由于我国党的法定领导地位，因此党内法规和规定与国家法律的关系一直被误读，甚至有关于“党大还是法大”的说法，质疑党在开展活动、行使领导权的过程中，是否遵守了国家宪法和法律。之所以如此质疑，无非是因为党在开展活动、行使领导权的过程中，始终强调首先应遵守党内法规和规定而不是国家法律；如此久而久之，使人们产生了一个错觉，认为党的活动与领导工作只需要遵守党内法规和规定即可，而无需在乎法律的规定。如此错觉忽略了一个事实，即我国宪法明文规定：一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各事业单位组织都必须遵守宪法和法律。党章也明文规定，党必须在宪法和法律的范围内活动，这里应包括党的立法活动、行使领导权等行为在内。党的活动与工作不仅要遵守党内法规和规定，而且要遵守国家宪法、法律的规定。因此针对“党大还是法大”的质疑，答案也是明确的，党必须在宪法和法律的范围内活动。十八届四中全会指出，党内规矩严于国家法律，针对的是党的各级组织和党员干部的自身建设与管理，讲的是党的纪律要求，因此才可以将不违法但严重违反社会主义道德的行为规定在《中国共产党纪律处分条例》中加以处分，但也要注意此类处分能够遵循处分的种类和幅度不得超越法律底限的原则；而涉及国家事务和社会事务的治理，由于治理对象为被领导的国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各事业单位组织等，因此这些党内法规和规定不得高于宪法和法律规定，应与宪法、法律规定保持一致。需要注意的是，此类强调与坚持党的领导是一致的，因为我国党的领导地位是历史和人民的选择，并在宪法中有明文规定。

2012年施行的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》规定了两种机制协调党内法规体系与国家法律体系，一种是通过党内法规和规范性文件的内部备案审查来避免党内法规体系与国家法律体系的冲突，一种是“建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制”，具体应遵循同级党委与行政立法主体和对应的权利机关间建立备案审查衔接联动机制。另外，2013年施行的《中国共产党党内法规制定条例》规定，党内法规与宪法、法律不一致的，“由中央责令改正或者予以撤销”。

由此可见，党内法规体系与国家法律体系的协调与衔接主要以党组织内部自我审查纠错为主，党组织与国家立法主体协商解决冲突为辅。

除了内容上尽量避免冲突外，党内法规体系与国家法律体系的衔接还包括执法层面。如根据《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》及其实施细则规定，纪委可以对党内违纪案件进行查处，查处过程中纪委可调查、取证，这些步骤涉及被调查党员及领导干部的人身自由权、财产权、陈述申辩权等基本权利，因此为了与法律顺利衔接，可考虑此过程由法律规定具有司法权的国家机关如检察机关等予以协助，以保证纪委执法与法定机关在执法上的衔接协调。

四、党内法规体系的完善

党内法规体系的建设，不仅要理顺党内法规体系与国家法律体系的关系，更要加强党内法规自身体系的建设与完善。其中关于党员权利保障的立法、党员干部选拔制度立法、党内选举制度立法等亟待完善。

（一）党员权利保障的立法

目前关于党员权利保障主要规定在《党章》和《中国共产党党员权利保障条例》中，涉及党员的选举与被选举权、参与权、知情权、建议权、检举揭发权、申诉权等实体权利，党员权利的保障措施主要有实现权利的物质保障和便利提供。需要注意的是，党员首先是公民，因此党员的权利不应减损宪法规定的公民基本权利；党员的权利种类应与宪法对公民权利的规定一致；而党员的实体权利应该有合理规范的程序制度予以保障。由于“在党员实现权利的过程中，常常出现那种‘上有政策，下有对策、‘抽象肯定、具体否定的现象。这样，就使得保障党员权利的各项规章制度无形中被架空，不能落到实处，……因此，当务之急，就是要不断地制定和完善保障党员权利的相关程序制度和措施” ；具体应建立“未经正当程序，任何人和组织不得剥夺党员的正当权利”制度；建立党员被党纪处分后向上级党委及组织申请复议的制度，和党员权利被侵犯后有权获得赔偿的制度等。此外，随着政治文明和政党文明的进步，党员权利保障制度术语的专业化、法律化也是立法过程中不可忽视的细节。

（二）党员干部选拔制度立法

中共中央印发的2014年新修订的《党政领导干部选拔任用条例》是我国党政干部选拔的主要制度依据。条例明确规定了干部选拔原则、条件和动议、民主推荐、考察、讨论决定和任职程序等内容。研究发现该条例多数内容是我国选拔干部的程序规定，对于干部选拔应具备的具体条件和标准却没有提及，如省市区及局主要领导应具备哪些政治业绩和任职基础，不应存在哪些品德及管理瑕疵等都没有规定。此种只有程序规定无实体标准规定相配套的干部选拔制度，放大了选拔过程中的自由裁量权，也为腐败提供了机会。“制度预防腐败理论认为，腐败行为发生的最直接的原因是制度上的缺陷或漏洞，或称腐败机会。评价一项制度优劣的标准主要是看该制度安排完善的程度或留有腐败机会的多寡。” 从这个角度看，目前我国党政干部选拔制度并不能说是最优的制度。党的十八届四中全会提出依宪治国、依法治国的要求，因此依法选拔干部是题中应有之义。在此背景下，只有选拔干部的程序规定，无选拔干部的实质标准和具体条件，程序公正注定落空。所以，我国亟需出台选拔干部的实体标准规定，与条例相配套，共同指导规范干部选拔，尽量压缩干部选拔过程中的自由裁量权，保证从制度上减少干部选拔过程中人治的任性和腐败的机会。

（三）党内选举制度立法

目前我国党内选举制度主要规定在1990年中央颁布的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》和1994年中央印发的《中国共产党地方组织选举工作条例》中。内容包括党员代表名额的确定和分配、代表构成比例、代表产生的程序、地方委员会委员的产生程序、常委会委员、书记、副书记产生程序、召开代表大会的呈报审批程序、选举规则和代表大会议事规则等。研究表明，党内选举制度在选举实践中暴露出的问题主要有：“候选人提名不能充分体现选举人意志、党代表结构比例不科学、选举程序不够规范” 等。这些问题的存在表明，党员选举可能只是在完成上级党委交给的任务，候选人往往是上级已经指定好投放下级选举的，而不是由下而上民主選举的结果，导致选举流于形式，因此不能保证党内选举的公正，也无法保证党内优秀人才脱颖而出，使党内选举民主质量大大降低，也降低了党组织对党员的向心力。因此，改革传统的选举模式，落实民主选举制，使地方各个行业的人才流动途径畅通，打破党内候选人实质由领导指定、只能上不能下等惯例是关键。为此，在候选人的产生上，除组织推荐外，可以规定允许个人自荐，确立竞争性选举机制，使不同层级、不同行业的人才有机会脱颖而出，同时可以允许利用网络媒体公开选举过程，加强对选举的监督，从程序制度上保证党内选举的公正性和可信度，以展示党的引领作用和先进性。

注释：

毛泽东选集：第二卷.人民出版社.1991.156.

邓小平文选：第二卷.人民出版社.1994.147.

张文显.法学概论.高等教育出版社.2011.9-11.

苗伟东、王其民.关于健全党员权利保障机制的思考.辽宁省社会主义学院学报.2010（3）.

任建明.领导干部选拔制度模式研究.清华大学学报（哲学社会科学版）.2003（1）.

牛安生.深化党内选举制度改革：问题与对策.中州学刊.2012（3）.