管住中间 放开两头 构建全环节配气价格监管体系

曹敏

6月20日，国家发展改革委印发《关于加强配气价格监管的指导意见》（以下简称《指导意见》），指导各地进一步加强城镇燃气配气价格监管。就社会关心的问题，记者采访了国家发展改革委有关负责人。

问：出台《指导意见》的背景是什么？

答：《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》明确提出，政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，政府定价领域要严格规范政府定价行为，坚决管细管好管到位。具体到天然气行业，价格改革的目标是“管住中间，放开两头”，即气源和销售价格放开由市场形成，对属于网络型自然垄断环节的管道运输和配气价格则要严格监管。

近年来，国家在加快推进天然气行业竞争性环节价格市场化改革的同时，着力加强具有自然垄断属性的输配环节价格监管。2016年，出台《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》，建立起中游管道运输价格监管规则。但对下游城镇燃气配送环节价格监管相对滞后：一是配气价格尚未单独核定。目前多数地方都是直接管理销售价格，并没有单独核定配气价格，不利于各环节成本和价格清晰界定。二是监管规则不健全。目前部分省份地方制定了燃气价格管理辦法，但有的地方还没有明确的价格管理规则。三是购销差价（视同为配气价格）差异较大。由于各地在燃气定价方法、重要指标参数的选取上差异较大，导致不同城市燃气企业购销差价水平差距也较大，少数地方价格水平明显偏高，不利于天然气行业持续健康发展。

基于此，为了指导地方更加规范、科学地监管配气价格，并为进一步推进天然气各环节价格改革创造条件，有必要从国家层面出台统一的指导意见。《指导意见》的出台，是继2016年出台两个《办法》、对管道运输环节建立起价格监管规则后，国家进一步对下游城镇燃气配送环节建立起价格监管规则，从而构建起全环节价格监管体系。

问：制定《指导意见》遵循的基本原则是什么？

答：《指导意见》立足国内天然气行业发展和价格管理现状，着眼天然气价格改革方向，就加强配气价格监管工作提出了明确的思路意见。《指导意见》遵循了三个基本原则：一是坚持目标导向。《指导意见》按照“管住中间，放开两头”的改革目标，明确要求各地在理清供气环节的基础上，核定独立的配气价格，并切实加强监管。二是坚持问题导向。《指导意见》针对目前配气价格管理方面存在的突出问题，理清路子、开好方子，注重通过制度建设构建配气价格监管长效机制。三是坚持因地制宜。《指导意见》在设定总体原则和框架的前提下，正视各地天然气市场发育程度、承受能力等差异较大的现实情况，允许各地结合实际，因地制宜，确定配气价格监管的具体指标参数。

问：《指导意见》在加强配气价格监管方面有哪些亮点？

答：《指导意见》明确了配气价格的制定方法，确定了重要指标参数的选取范围，提出了加强监管的具体要求，主要有三个亮点：一是建立成本约束机制。对直接影响配气价格的部分核心指标参数如供销差率、折旧年限、最低配送气量等规定了上限标准或作出限制性规定，促进企业加强成本管理，提高行业效率。二是建立激励机制。鼓励各地科学确定标杆成本，对燃气企业通过自身努力使实际成本低于标杆成本的部分，建立燃气企业与用户利益共享机制，激励企业提高经营效率，主动降低配气成本。三是推进企业信息公开。要求燃气企业主动公开价格、成本等相关信息，便于不同企业成本对标，强化社会监督。

问：《指导意见》提出核定配气价格时投资收益率原则上不超过7%，主要基于什么考虑？

答：投资收益率是影响配气价格水平的关键指标之一，也是各方关注的焦点。《指导意见》提出的投资收益率上限水平，是在借鉴天然气市场成熟的欧美国家经验基础上，综合考虑国内城镇燃气行业特点、发展现状，以及用户承受能力等因素确定的。

从国际经验看，通常认为天然气配送环节经营风险低于长输管道，相应地收益率应低于管道运输。从国内情况看，一方面，目前我国城镇燃气行业处于快速发展阶段，管网设施尚不完善，收益率的选取应当有利于鼓励企业投资、促进行业持续发展；另一方面，城镇燃气属于重要公用事业，直接关系中小企业发展和居民生活，收益率水平不宜定得过高。《指导意见》将收益率上限确定为7%，考虑了投资收益与风险正相关的关系，充分体现了燃气行业属于公用事业的特点，也有利于调动各方面投资积极性。

需要说明的是，《指导意见》确定的是收益率上限，各地可以根据当地天然气市场发育程度、承受能力等实际情况，在不超过上限的范围内确定具体收益率水平。

问：《指导意见》的出台会对国内天然气市场产生什么影响？

答：《指导意见》是国家加强自然垄断行业价格监管的又一重要举措。《指导意见》出台后，天然气产业链从跨省长输管道到省内短途运输管道、再到城市配气管网等各个垄断环节均构建起较为完善的价格监管制度框架，必将对天然气市场产生深远的影响。近期看，随着各地落实《指导意见》，出台监管规则，加强成本监审，目前少数城市过高的配气价格将会有所降低。中远期看，随着一系列措施的政策效果逐步显现，天然气产业链各环节收益将更趋合理，将有效促进天然气行业持续健康有序发展。