深化教育供给侧结构性改革 促进教育产业持续健康发展

刘晓萍+王喆

长期以来，我国教育服务的供给结构难以适应需求结构的变动趋势，大量优质教育需求流向海外。教育供给侧与需求侧不相匹配的核心症结是管理侧的行政垄断，市场机制对教育消费市场反应失灵。教育既具有公共产品属性，也具有产业属性，应在确保事业型教育满足教育公平的前提下，发展面向社会大众的高水平、多层次教育产业。教育产业不同于事业型教育，更需强调市场导向性，遵循产业发展规律，导入市场竞争机制，提高教育供给质量和效率。深入推进教育供给侧结构性改革的基本思路是：汲取教育产业化的经验教训，科学合理确定教育功能，以教育事业单位改革为突破口，推动教育事业单位分类改革与教育市场化改革联动、教育事业和教育产业共同发展、落实学校办学自主权和多元化办学模式并进。关键是要“强化两端、突破中间”，“强化两端”，就是一端继续强化基础教育的纯公益属性，另一端继续强化早已放开市场的由社会化举办的教育培训等产业发展；“突破中间”，就是要率先在高等职业教育事业单位混合所有制改革和产业化发展方面取得实质性突破，以此引领高等教育在联动推进教育事业单位改革和教育产业化经营上破冰前行，为人民群众提供更加优质高效、丰富多彩的教育产品和服务。

一、教育供需矛盾的根本症结是行政垄断

改革开放以来，我国的教育经费投入一直在增长，但是教育资源短缺、优质资源分布不均衡的问题并未得到根本解决，供给结构难以适应居民消费需求升级，供需矛盾日益突出。大量学生寻求海外留学，并呈现日益低龄化趋势，1978—2016年中国各类出国留学人员累计达458万人，近三年海外留学生规模年均超过50万人，中国已成为全球最大的留学生输出国，这是中国教育服务的供给侧难以满足需求侧的最好例证。

教育供给侧与需求侧不相匹配，只是中国教育问题的表象，核心的症结是管理侧的教育垄断，市场机制对教育市场的反应失灵。在“政府办学校”的大框架下，教育资源必然受到财政预算的约束，从而跟不上社会需求的增长。这就要求不只义务教育，高等教育、职业教育等都需要多样化的资金来源，政府需要建立一个合理的制度环境，让社会资本愿意并且能够进入到教育领域中来。但现实情况却是为了所谓教育的“公益性”，中国教育已经形成了“政府主导”、公立学校占垄断地位的格局。教育部门的歧视性准入政策导致民办学校和公立学校在财政资助、教师职称评定、助学贷款、招生就业等方面待遇存在巨大差距，相关法规对民办学校产权界定的模糊等，都使得社会资本在进入教育领域时疑虑重重，更使得民办学校在与公立学校竞争时处于不平等地位。即使是在公立学校之间，也会因为其与政府部门关系的远近而产生资源分配上的差异，并被划分为三六九等，这又进一步加剧了优质资源分布的不均衡。此外，教育行政部门对学校的全方位干预，包括经费划拨、专业设置、课程安排、教师编制、教材选定、学生选拔等等，都要接受政府管制或审批，使得学校失去了应有的活力，这种现象在高等教育中尤为明显。

如果不能正视教育垄断带来的种种弊端，不能厘清政府、学校、市场这几者之间的权责边界，教育不公平以及低效率恐怕将长期固化。只有破除教育垄断，制约行政权力的滥用，才能激发社会参与的积极性，在公平竞争中提高效率。为此，必须厘清两大前提：

厘清政府与学校的关系，是打破教育垄断的第一个前提。必须清醒地认识到，尽管政府公权力对教育的适当介入，有利于实现教育公平。但如果过度介入，反而会导致不公平与低效率。尽管教育方针等属于国家行为，应该由国家负责，但具体到每个学校如何办好，则应该由学校负责、校长负责。唯如此，才能实现教育管办分离，建立学校的公共治理结构，由学校自己行使治理权；行政权力在退出校园之外的同时，应该负责起必需的监督，并保障好义务教育的实施。

厘清教育服务的公益属性与教育服务的产业属性，是打破教育垄断的第二个前提。教育的公益属性，这在传统观念中根深蒂固，无需再行辩论。但教育是否具有产业属性，能否按产业发展的一般规律来经营发展，却是一个备受争议的重大理论和实践问题。尽管早在1985年，我国首次对三次产业进行统计划分时，就按国际惯例把教育列入第三产业，将其定性为提高国民科学素质的产业部门。在1992年《中共中央国务院关于加快发展第三产业的决定》中也指出教育事业作为对国民经济具有全局性、先导性影响的基础产业，归属于第三产业。既然教育属于第三产业，则应该遵循产业的发展规律，选择性引入市场机制，适度推进产业化经营。但要真正把这两方面认识落到实处，推动政策和实践的两大转变，势必会受到既得利益的阻挠和旧有体制机制的阻碍。

二、教育产业化改革探索的历程回顾与经验教训

基于对教育产业属性和教育供需矛盾深层次症结的认识，也基于对服务业发展对经济结构战略性调整紧迫性的认识，中央有关部門在设计以开放促发展为主线的生活性服务业发展政策时，对与人民群众生活息息相关的教育服务业发展滞后的症结所在进行了梳理。得出的结论是：我们的教育服务业市场化和国际化水平不高，垄断问题突出。开出的“药方”是：在观念上要转变把教育单纯当作事业而忽视产业的属性，在政策上要提高对内对外开放水平、加快破除行政垄断。

《国家“十五”科技教育发展重点专项规划》是迄今对教育产业化最为明确的政策探索。《规划》提出了具有突破性的教育改革取向，即积极引入市场机制，以社会发展需要为主体导向，调节教育供给与需求矛盾。《规划》在构建教育发展运行机制方面也提出了导向性的意见和要求：一是确立教育竞争观念，将非义务教育阶段的学校作为教育市场的主体，在竞争中形成反映价值规律和供求规律的人才培养质量和数量。二是调整好公平和效率政策，开放非义务教育市场，鼓励社会力量以多种形式办学，按产业方式经营，引导和培育新的社会投资和消费领域。三是按市场规则，理顺学校依法自主办学和政府管理的关系，改变政府统包统揽过多和行政指令为主的管理模式，使学校尤其是高等学校真正作为办学的主体进入市场，拥有办学自主权。四是办学体制改革要向形成多种所有制格局方向深化，非义务教育尤其是高等教育的办学体制改革，要走出过于依靠政府投入、过于单一“国有政办”的模式，实行社会化和多元化投入，形成政府办学为主导、多种所有制办学的新格局。《规划》在具体改革举措上明确提出，在继续办好“国有政办”学校的同时，非义务教育学校尤其是高等学校可以通过整体改制，转由社会力量经营，实行国有民办；可以由社会各方面筹资，以合作形式办学，实行公有民办；社会个人出资，实行民有民办。

决策层面的改革实践倒逼着理论层面的研究探索。随着决策层对教育产业化探索步伐的逐步加快，教育产业化问题成为了教育学界、经济学界和政治学界所共同关注的热点话题。“十五”期间理论界对于教育产业化探讨的观点归纳起来集中于以下三种：一是教育（特别是高等教育）可以产业化，这是社会主义市场经济发展的客观需求；二是教育（特别是义务教育）不能产业化，这违背了教育的公益性本质；三是肯定教育具有产业属性，但不赞同教育产业化。从本质上讲这三种观点并不矛盾，只是侧重点和关注度的异同，支持产业化的人往往侧重于高等教育和职业教育等，而反對产业化的人则着眼点在基础教育即幼儿教育阶段和义务教育阶段。但在实践中，教育产业化改革探索的结果并没有完全向着预期方向发展，在教育既得利益集团干扰下，“十五”期间的改革探索惨遭教育领域专家全盘否定。

回顾改革开放以来的教育体制改革，既有成功的实践，也不乏无疾而终的尝试；既有对市场机制的热切追求，也有加强政府职责的艰苦努力。作为教育改革中涌现出的教育产业化思潮，核心思想是运用市场规律中“优胜劣汰”的机制促进教育发展。这必然会导致既有利益格局的调整，特别是与以全额拨款教育事业单位为主导的办学体制产生直接的利益冲突。虽然教育产业化在探索实践中遭受夭折，但不可否认的是教育不仅具有公共产品属性，而且也具有一定的产业属性，可以按产业发展的规律，导入市场机制，提高质量和效率。反思教育产业化改革与挫败的最大教训是，如果不动传统体制的奶酪，不从根本上推动教育事业单位改革，教育领域的任何改革举措都难以真正取得成功。

三、以教育事业单位改革为契机促进教育产业持续健康发展

事业单位分类改革的方向是“剥离两端、保留中间”，即将承担行政职能的事业单位划为或转为行政机构，将从事生产经营活动的事业单位逐步转为企业，将从事公益服务的事业单位继续保留为事业单位并强化其公益属性。教育事业单位是指从事各类高等教育、基础教育、职业教育、特殊教育及其他教育的组织机构。由于教育事业总体上的公益服务属性，今后教育事业单位改革的方向仍属于保留类的事业单位。但教育事业单位从公益属性的纯粹程度来划分，又可细分为公益一类和公益二类。基础教育特别是义务教育具有纯公益属性，理论上应划入公益一类，由政府出资保障，不应允许其存在经营性活动。高等教育、职业教育，可部分由市场配置资源，借助市场机制适当收取费用，理论上应划入公益二类。

具有纯公益属性的基础教育事业单位改革与教育产业化没有关联。与教育产业发展具有高度关联性的教育事业单位改革是高等教育和职业教育。高等院校属于公益二类，总体上为公益服务属性，属于保留类的事业单位编制，但在部分领域亦带有产业化属性，仍可探索由市场配置资源，关键是要理顺与主管部门关系，加快去行政化。职业教育服务属于准公共产品，既有公益性的一面，更有面向市场的一面，应充分挖掘其产业属性，更好发挥市场机制在教育资源配置上的作用，提升教育质量和效率，不断适应和满足经济社会发展的需要。高等教育去行政化从规划到政策层面已历经了至少三个五年计划，但至今进展缓慢，成效寥寥，这显然不是单靠某项改革就能轻易憾动的。由各种社会力量兴办的形形色色的教育培训、职业培训等服务业，早已成为完全竞争性、市场化的产业，与事业单位分类改革没有太大关系。真正与教育事业单位改革相关联的是高等职业教育，其改革主攻方向应是提高市场化程度。

基于此，深化教育供给侧结构性改革，促进教育产业快速健康发展的基本思路是：教育事业单位分类改革与教育市场化改革联动、教育事业和教育产业共同发展、落实学校办学自主权和多元化办学模式并进。关键是要“强化两端、突破中间”，“强化两端”，就是一端继续强化基础教育的纯公益属性，一端继续强化早已放开市场的由社会化举办的教育培训等产业发展；“突破中间”，就是要率先在高等职业教育事业单位混合所有制改革和产业化发展方面取得实质性突破，以此引领高等教育在联动推进教育事业单位改革和教育产业化经营上破冰前行，为人民群众提供更加优质高效、丰富多彩的教育产品和服务。

高等职业教育事业单位的改革方向是：充分发挥市场机制作用，引导社会力量参与办学，发挥企业重要办学主体作用，探索发展股份制、混合所有制高等职业院校。而要实现这种转型，一是必须在落实高等职业院校办学自主权方面率先取得突破，而这方面的改革突破又有赖于事业单位改革的突破。唯有此，才能够构建新型的政府、高校、社会关系。因此，必须加快转变政府职能，明确管理高等职业教育的职责与权限，明确高等职业院校的办学权利和义务，更好落实学校办学主体地位。加快政府简政放权，支持学校自主确定教学科研行政等内部组织机构的设置和人员配备，支持高校面向社会依法依规自主公开招聘教学科研行政管理等各类人员、自主选聘教职工、自主确定内部收入分配；放管结合，健全以章程为统领规范行使办学自主权的制度体系；优化服务，履行好政府保基本的兜底责任和监管职责。二是深化办学体制改革，鼓励社会力量通过政府购买服务、委托管理等方式参与公办高等职业院校改革。唯有此，才有可能发展混合所有制办学模式。因此，必须鼓励社会力量以资本、知识、技术、管理等要素参与公办高等职业院校改革，鼓励民间资金与公办优质教育资源嫁接合作，鼓励企业和公办高等职业院校合作举办适用公办学校政策、具有混合所有制特征的二级学院。鼓励专业技术人才、高技能人才在高等职业院校建设股份合作制工作室。支持成立混合所有制高等职业院校联盟。鼓励行业企业办和民办高等职业院校建立教师年金制度。支持营利性民办高等职业院校探索建立股权激励机制。

在加速推进上述两大前置性改革的前提下，还要同时采取激励性政策举措，加快在以下领域取得实质性进展：

（一）深化校企合作发展

推动专科高等职业院校与当地企业合作办学、合作育人、合作发展，鼓励校企共建以现代学徒制培养为主的特色学院。以市场为导向，面向企业创新需求，依托重点专业（群），校企共建研发机构和应用技术协同创新中心。支持专科高等职业院校与企业深度合作，共建生产性实训基地。对于师生拥有自主知识产权的技术开发、产品设计、发明创造等成果，选择自主创业的，按规定给予启动资金贷款贴息、税费减免等政策扶持等。

（二）发挥企业办学主体作用

支持企业发挥资源技术优势创办高等职业院校，按照职业教育规律规范管理。鼓励企业将职工教育培训交由高等职业院校承担，鼓励企业与学校共建共管职工培训中心。支持企业建設兼具生产与教学功能的公共实训基地。支持各级政府在安排职业教育专项经费、制定支持政策、购买社会服务时，将企业创办的公办性质高等职业院校与其他公办院校同等对待。

（三）支持民办高等职业教育发展

创新民办高等职业教育办学模式，允许符合条件的民办专科高等职业院校自主确定招生方案。落实教育、财税、土地、金融等支持政策，鼓励各类办学主体通过独资、合资、合作等形式举办民办高等职业教育，稳步扩大优质民办职业教育资源。以政府规划、社会贡献和办学质量为依据，探索政府通过“以奖代补”、购买服务等方式支持民办高等职业教育发展和鼓励社会力量参与高等职业教育办学的办法。

（四）支持中外合作兴办高等职业教育

支持专科高等职业院校学习和引进国际先进成熟适用的职业标准、专业课程、教材体系和数字化教育资源。鼓励引进境外优质资源，加强与国际组织、跨国企业以及职业教育发达国家开展交流与合作，探索中外合作办学的新途径、新模式。

（五）支持发展服务社区教育

支持专科高等职业院校发挥场地、设施、师资、教学实训设备、网络及教育资源优势，向社区开放服务；面向社区成员开展与生活密切相关的职业技能培训，以及民主法治、文明礼仪、保健养生、生态文明等方面的教育活动。开设养生保健、文化艺术、信息技术、家政服务、社会工作、医疗护理、园艺花卉、传统工艺等专业的职业院校，并结合学校特色率先开展老年教育。与社区教育机构建立联席会议制度，为社区居民代表参与学校发展规划和社区教育服务计划提供平台，协调社区企事业单位为学生实习实训提供条件，开展校园周边环境综合治理。

（六）推动职业教育集团化发展

鼓励中央企业和行业龙头企业、行业部门、高等职业院校等，围绕人才需求，牵头组建职业教育集团。开展多元投入主体依法共建职业教育集团的改革试点，通过人员互聘、平台共享，探索建立基于产权制度和利益共享机制的集团治理结构与运行机制；建立基于学分转换的集团内部教学管理模式。支持有特色的专科高等职业院校以输出品牌、资源和管理的方式成立连锁型职业教育集团。积极吸收科研院所及其他社会组织参与职业教育集团。鼓励职业教育集团与跨国企业、境外教育机构等开展合作。