案件流程监控机制难点问题研究

摘 要 在实践中，案管部门开展流程监控存在精力不足、效率不高、监控乏力等问题，这些问题一方面与案管部门开展工作的方式有关，另一方面是流程监控在检察机关监督体系中的定位不明确所致，因此，案管办应当及时转变工作重心，借力信息化手段、厘清与其他监督职能的关系、建立实质化的司法档案制度，才能更好实现其在检察官办案责任制下的内部监督职能。

关键词 流程监控 信息化 内部监督

作者简介：於成洋，天津市东丽区人民检察院检察官助理。

中图分类号：D918 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.340

一、流程监控的要求和方向

“案件流程监控”，其字面意思并不复杂，“案件流程”也即案件流转的过程，包括从开始到发展、再到结束全程。“监控”常用于指监控探头，在这里应当包含监视、监督、控制等意思。按照高检院于2015年7月印发的《人民检察院案件流程监控工作规定（试行）》所规定：“案件流程监控，是指对人民检察院正在受理或者办理的案件，依照法律规定和相关司法解释、规范性文件等对办理程序是否合法、规范、及时、完备，进行实时、动态的监督、提示、防控。”从定义的前半部分看，案件流程监控工作仅针对案件的“程序”，不包含“实体”，其范围似不宽泛。但一方面其时间跨度包括案件从受理和办理整个过程，另一方面监控对象包含了“违法”、“不规范”、“不及时”、“不完备”，其实涵盖了违反和检察机关办案程序有关的法律、法规、司法解释、各上级检察院检自己或与其他司法机关共同制定的、以及本院制定的各类规范性文件中的所有问题，从这个角度看，流程监控工作几乎可以称得上无所不能查、无所不能纠。

为案件管理部门设置这样一种权力，主要目的在于“对检察机关办案活动开展程序性内部监督，对于强化内部监督制约，有针对性地防范和纠正司法办案中存在的突出问题”。为保证这一目的实现，这一定义的后半部分，将流程监控的工作方法规定为“监督、提示、防控”，意即“监视和发现问题、督促改正、提醒警示、预防控制”，工作标准强调为“即时”和“动态”，即能够在这些问题出现时第一时间监控，并且能够随着程序的变化而更新监控的重点。

权力即为责任，权力范围越大，职责也越重。无所不能查、无所不能纠，其实就是无所不应查、无所不应纠。案件管理部门是检察机关统一业务应用系统的管理部门，从工作便利上说，进行案件流程监控当仁不让。然而众所周知，案管办也是职责种类最杂的一个业务部门，虽然从高检院到省级院案管办，不希望基层案管办工作仅成为检察院的“大内勤”，然而在实践中，情愿也罢、不情愿也罢，多数案件管理部门就是院领导和业务部门眼中、口中的“大内勤”。

案管办怎样突破“大内勤”的局限，做好流程监控，担当起“程序性内部监督”者的角色呢？笔者以为，一方面在于保障效率。流程监控工作的目的决定了开展此项工作，首要的是保障效率，没有效率就难以有很大的作为；另一方面在于保障力度和权威。监控工作的属性要求对于发现问题的办案人必须有明确的负面评价和影响，不痛不痒解决不了问题。从实践来看，这两个方面都有不足，下文拟详细论述。

二、流程监控工作存在的问题

保障流程监控效率的难点：

（一）事务性工作占据了案管部门的主要精力

案管部门成立的一个初衷是为了把事务性工作从检察官、书记员、内勤的手中集中过来，让其将更多精力投入办案。这些事务性工作，诸如收卷送卷、制作电子卷、登记文书、统计、办理阅卷等，基本不涉及实体审查，对法律知识和业务水平要求不高，属于机械重复性工作。但这些工作是从全院范围内集中过来的，随便哪个单一的工作全年工作量都是以千百计，因此案管部门在大部分时间，都只能是全员上阵保证案件流转不出现纰漏，对案件流程监控、质量评查等则要求对办案程序和实体具有审查能力的业务性工作等只能兼顾，以定期或不定期开展为主，很少能每天都开展巡监控的。

（二）依靠人力进行监控的方式存在局限

流程监控在现阶段主要依靠人工筛查，做法基本上是依托统一业务应用系统，采取网上浏览案件寻找不规范问题，较以往的现场检查、事后检查的方式，效率已经有了较大提高，然而仍有局限性。一方面有些不规范问题的发生率已经很低，但问题性质严重，仍需逐案进行检查，未免浪费精力；另一方面，依靠人工很难对所有不规范问题筛查完毕，只能尽量保证不遗漏重要环节；再一方面，依靠人力进行监控，及时性也不能保障。

（三）流程监控在监督体系中定位不明导致监督乏力

根据《流程监控工作规定（实行）》的相关内容，案管办应当和诉讼监督部门、纪检监察机构合作，以查处违法违纪，通报违规办案情节严重的线索，移送侦查机关、审判机关违法办案的线索。

从表面来看，各部门通力合作，能够最大限度的保障内部监督的覆盖面和力度。

但从实践来看，合作的前提——“分工”存在不明确的现象，影响了这种配合，进而导致了流程监控乏力的问题。

（四）流程监控作为内部监督与诉讼监督界限不明

根据《人民检察院案件流程监控工作规定（试行）》解读，“需要进行实质性审查判断的问题、线索”属于诉讼监督线索，言外之意，不需要进行实质性审查判断的，属于流程监控的问题范围。笔者以为，“需要进行实质性审查”仍是一个不完整的解释，因为哪些问题需要进行实质性审查还是没有最终解决，这样就为部门留下了质疑的空间，一方面会借口不属于需要进行实质审查的范围，而对案管部门移交的问题线索进行推脱，另一方面会借口属于需要进行实质审查的范围，而对案管部门对其提出的不规范问题置之不理。

（五）流程监控与纪律监督界限不明

根據《人民检察院案件流程监控工作规定（试行）》解读，在流程监控中要注意“工作瑕疵”与“违法违纪”问题的区别，但目前工作瑕疵和违法违纪问题并没有较为明确的区分，2016年高检院修订印发的《检察人员纪律处分条例》中关于违反办案纪律情形的规定，多有情节较重或者情节严重的字样，缺乏可量化的标准，在实践中难以操作，而且按照高检院2007年出台的《检察人员执法过错责任追究条例》、2008年出台的《人民检察院执法办案内部监督暂行规定》中的规定，纪检监察部门对执法办案活动和检察人员在履行执法办案职责时遵守法律、纪律和规章制度情况，都有进行监督的权力，这和案管部门的流程监控职责也有重合。