行政机关法定代表人出庭制度存在问题及解决路径

摘 要 我国《行政诉讼法》在党十八届四中全会后进行了制定后25年的一次大修，其中第一次将“行政机关负责人出庭应诉制度”写入法条，这一制度实施已有两年多，但现实中还存在行政机构关法定代表人出于各方面的原因不愿意出庭或出庭效果不佳等许多的问题，本文分析这些问题产生的原因，进而提出解决的有效途径，促进行政机关依法行政水平的提高，进而达到保护行政相对人合法权益的根本目的，并最终实现建成法治政府的目标。

关键词 行政机关 法定代表人 出庭应诉制度

作者简介：张冬，中共玉溪市委党校，讲师，研究方向：行政法学、宪法学。

中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.020

建立和完善行政机关法定代表人出庭应诉制度，是依法治国基本方略的一项重要措施，该制度是提高领导水平和法治政府建设的重要体现和要求，对于改善行政审判的执法环境也起到举足轻重的作用。

一、行政机关法定代表人出庭制度的意义

行政机关派员参与诉讼，接受法庭的调查、质询，倾听原告及第三人的诉求，表达对司法的尊重，维护法律的尊严。该制度的出台意义重大，体现了国家的法治水平不断提升。

（一）符合依法行政的要求

某些地方政府制定行政首长出庭应诉制度，重点是依法行政责任落实的全面落实，以及政府依法行政自律制度的强化。随着国家开展全面普法工作，行政机关人员了解、学习和运用法律的要求不断提高。利用出庭应诉的方式，可以倒逼行政机关的负责人认真学习法律知识，依法行政的意识逐步强化，依法行政责任感逐渐增强，使得决策水平得到提高。

（二） 有助于行政机关领导干部法治思维的形成

领导干部法治思维的真正形成，即需要法制宣传和考核等外部因素刺激，也需要通过内在的经验来实现。实践证明，行政机关负责人亲自出庭应诉、与原告在法庭辩论中据理力争，比多次被动学法都有效。目的是培养领导干部“办事依照法律、遇到事找法律、解决问题用法律、化解纠纷依靠法律”的法治思维和习惯。只有当法定代表人被迫出庭时，才能真正清楚所在机关的行政行为是否全面综合考虑法律依据、事实部分和程序方面因素，从而为解决行政纠纷的具体行政执法工作和对过错追究奠定基础。

（三）有利于实质性化解行政争议

现阶段社会矛盾凸显，行政纠纷不断增多，百姓法律意识增强，选择将行政纠纷用司法方式解决的逐渐增多，行政审判必然要逐步形成以实质性解决行政争议为导向。从一定程度上，行政诉讼逐渐变成官民纠纷的“监测器”。行政机关法定代表人出现在庭审中，原告会感到被尊重，避免了不必要的误解和抵触，为实质性解决纠纷提供了更大的可能性。同时，在庭审过程中可以让法定代表人充分认识到工作中的短板，可以使双方明确了解此类案件的法律界限和处理方式，让行政机关和相对人都能够依据法院的判决有意识地调整自己的行为。因此，该制度使更多的行政争议能够在官与民的直接交锋中得到妥善化解，尽可能降低行政相对人的维权成本，高效化解社会矛盾，并能够节约有限的司法资源。

（四）有利于推广法治精神，构建法治社会

法治型政府是法治社会构建的重点内容。可以设想，如果一个行政机关在行政诉讼中不积极派员参加，怎么能体现其对法律法规的尊重和敬畏？在老百姓“信訪不信法”的现实中，行政机关法定代表人出庭制度可以向社会传达国家治理靠法治的理念。该制度确立的意义不仅仅是为了单纯的诉讼，他的意义在于通过树立政府官员对法律的敬畏、践行法治的实践，来起到引领全社会尊重法律的效果。

二、存在问题

《行政诉讼法》修改后两年来有了新变化，行政法人代表应诉案件数量剧增，解决了一系列行政纠纷，该制度取得了明显的效果，强化了行政机关负责人的诉讼意识和法治观念，但是，也必须看到，行政机关法定代表人出庭制度在实施中还面临一些问题。

（一）法律知识的掌握相对欠缺

大多出庭应诉的是行政机关负责人，也就是具体行政行为的执行人员，他们都有较高的业务素质，专业知识储备优良，但在工作中缺乏对法律知识的学习和补充，导致一些观点不能准确表达，这已经成为了一大现实问题。

（二）滥用委托权利

从《行政诉讼法》规定可以看出，行政诉讼出庭应诉应当是以行政机关负责人出庭为原则，当然负责人包括正职和副职，但应当以行政正职出庭为主，但在一些行政机关正职却总是以工作忙为借口，滥用委托的权利，委托分管的副职出面。也有些负责人会以“不能出庭时，应当委托相应的工作人员出庭”的例外规定为由，随意委托其他工作人员出庭。

（三）出庭形式化

实践中，行政机关法定代表人一般没有直接承办涉案行政行为，对涉及相关法律及诉讼程序不清楚，庭审前没做好准备，又因没有庭审的应对经验，开庭时只出庭不出声，或者仅仅只是照着宣读答辩状，实际上并没有参与案件的审理或者协调过程，不能与相对人有效对话，这样会加重相对人的不满。而举证责任和辩论等的关键环节是由法制科室人员或律师处理，“走过场”和“重形式”的意味较浓，从而出庭的实际意义小于象征意义，效果不佳。

三、产生的原因

行政机关作为行政诉讼的被告出庭应诉乃平常之事，但部分行政机关仍不愿意被起诉，其法定代表人更对出庭应诉远而避之，这与现代法治的要求完全不符。出现这种状况既有主观因素也有客观因素：

（一） “官本位”意识仍然存在

受我国传统法律文化和陈旧的伦理精神的渗透，古代用“法律”的方式将贵族、官僚的等级特权合法化，许多不平等的被视为天经地义，已经在大众的思想固化，体现在社会生活的每个方面，导致部分领导干部至今权力（官）本位思想仍比较严重，这违背了现代法治精神。受几千年来“官贵民贱”的意识的影响，一直处于劣势地位的老百姓养成了“民不与官斗”的奴性心理， 有“屈死不告官”的观念影响。加之许多领导干部欠缺法治思想，不屑与老百姓坐在一起，对法律没有心存敬畏。

（二）缺乏法律面前人人平等的意识

平等是社会主义法律的基本属性。法治下的平等要求所有人平等地享有权利和获得法律保护，依法接受法律追究，并坚决反对法律之外的特权。但现在仍然有很多的行政机关法定代表人仍然存在不平等的思想观念，依然没有把自己的位置摆好，总认为跟普通老百姓相比，他们的地位是不一样的。

（三） 法治观念淡薄，法律素养不高

一部分领导仍然习惯于行政命令，他们不习惯运用法律的方法解决问题，缺少对司法和法律的尊重，收到起诉书后，置之不理，只是安排法制科工作人员或者委托律师代理出庭应诉。特别是有些比法院的行政级别高的行政机关，对法院与行政机关的关系认识错误，认为他们的权力自然比法院大，因此对法院的传唤不以为然，不把人民法院审判权放在眼里，有些领导甚至认为行政审判是对行政权力的弱化，给行政工作添麻烦，从而对行政审判存在不满甚至怨恨。

（四）存在畏讼心理

在中国的古代社会，贱讼、厌讼和畏讼是官府、文人士大夫和普通百姓的共同心理，人们都十分蔑视和反感甚至憎恨诉讼活动，以致厌讼心理成为古代社会一种普遍的、民族的传统心理。至今，很多官员和老百姓仍然是存在这样的心理。现实中，有的行政机关法定代表人往往认为自己不是法律工作者，没有必要熟悉法律知识，导致出庭应诉把握性不大，所以不愿意出庭；有很多行政机关的行政执法水平不高，所以大部分的法定代表人都比较怕出庭当被告；一些领导干部缺乏更新法律知识的主动，怕与老百姓面对面地辩论争讼，害怕法庭上说错话，或者对行政诉讼的意义认识不够，认为与其让人当庭驳倒败诉，最好不去或派其他工作人员或律师出庭处理。

四、解决路径

（一） 转变思维习惯，牢固树立法治观念，逐步形成法治意识

可以说“行政首长出庭应诉”只是为完善“民告官”的第一步，“出庭”还要“出声”，“见官”更需“见效”。只有官本位思维彻底被政府官员摒弃，真正树立法治观念，真正转变思维习惯才能达到该制度的预设效果。

（二）保持不断学习的心态

在这个相信“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”的时代，领导干部更应该加强学习，应该把学习作为一种追求、一种喜爱、一种健康的生活形式，做到勤学喜学。要领先学，精湛学，先做到“知法”，再带头“守法”。自觉将法律知识的学习成为更新学习的重要部分，及时掌握必要的法律知识，并自觉运用法律规范个人的行为规范。在学习的过程中，除了相关法律法规的学习，尤其是与自身岗位职责相关的法律法规，还需注意关注当前法学最新成果和前沿法律问题的发展趋势，以更好地启发法治思维，使其认知法治的真正内涵，这样才能制定出好的决策，解决实际难题。

（三）需要相关部门及机构密切配合

行政机关的法定代表人出庭应诉时，需要各级政府和部门的法制机构做好相关的服务工作，帮助查找相关法条及司法解释，做好参谋助手，并对法定代表人出庭应诉制度的实施进行认真、系统的调查研究，提出实用的改进意见和建议。

（四）健全对行政机关法定代表人出庭应诉的监督机制

健全监督机制，把行政诉讼监督转换为依法行政的推动力量，为建成法治政府服务。应考虑将行政机关法定代表人出庭应诉作为岗位目标考核法人重要内容，纳入政府的督查范畴。根据该项制度实施情况给予适当奖惩，对执行特别差的要通报批评，特别是对法定代表人给予相应的处罚；对于行政首长必须出庭应诉的有重大影响的、争议时间长的、涉及面广的案件，而拒绝出庭的，法院可向同级监察、组织人事部门提出司法建议。法院可以通过白皮书等方式，对行政审判情况做定期通报，用提高负责人出庭应诉比例等方式促进依法行政。

（五）细化出庭应诉情形，完善相关考评机制

对行政机关法定代表人出庭应诉的情形进行细化和完善，具有较高的操作性。适当提高考核分值比例，对下级部门的考核分数最终体现在上一级部门或行政首长的考核分值上，考核结果与奖金、政绩、问责等挂钩，与经济利益和晋职升迁相联系，用外部制约机制对行政机关法定代表人出庭应诉制度真正落到实处。

五、结语

一定程度上，行政机关法定代表人是否出庭可以反映地方行政机关对群众利益的重视和对法院的尊重。从本质上讲，法定代表人出庭应诉制度通过国家的设定，促进行政机关依法行政水平的提高，进而达到保护行政相对人合法权益的根本目的，并最终实现建成法治政府的目标。

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