我国行政公益诉讼制度化研究

摘 要 2014年，修改后的《行政诉讼法》并未将行政公益诉讼予以制度化。而在实践中，行政公益诉讼的试点工作正如火如荼的開展。我国行政公益诉讼制度发展的现状，要求我们必须坚定在法律上对行政公益诉讼予以制度化的决心。但在具体制度的构建上，如行政公益诉讼的原告、受案范围、提起程序等，必须通过归纳总结相关理论和实践经验进行深入研究和思考，以为行政公益诉讼制度化做好准备。

关键词 行政公益诉讼 制度化 公共利益

作者简介：施有禄，湖北大学政法与公共管理学院2015级宪法学与行政法学专业硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.298

一、我国行政公益诉讼制度发展现状

“行政公益诉讼”是指当行政主体的违法行政行为侵害公共利益或有侵害之虞时，公共利益主体为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。与行政公益诉讼相比，民事公益诉讼对于我们来说已不陌生。《民事诉讼法》第55条就规定了环境污染和消费者权益保护的公益诉讼。加之新环保法的施行和相关司法解释、规范性文件的出台，民事公益诉讼制度在我国已正式确立。不同于民事公益诉讼制度化的顺利实现，行政公益诉讼制度化则呈现出尴尬局面。2014年行政诉讼法修改时，因相关制度争议较大和行政机关的强烈反对，行政公益诉讼制度最终未能纳入行政诉讼法的范畴。但这并未影响理论界和实务届对行政公益诉讼制度的探求。

理论上，在知网输入“行政公益诉讼”，相关论文多达2000多篇。从发表年限看，最早发表于2001年，已有16个年头。从总体趋势上看，论文发表数量呈现出上升趋势，并在近年来保持稳定。其中，2015年因行政诉讼法的修改而达到峰值。从研究内容看，近两年来，有关行政公益诉讼制度的原告资格和具体制度构建问题，成为理论探究的热点，诸多学者为行政公益诉讼制度化提出了宝贵的意见和建议。

实务上，从2015年开始，有关行政公益诉讼的试点工作开展至今，也取得了不俗的成绩。从实践情况看，当前行政公益诉讼呈现出发现线索多，启动诉讼少，诉前程序的分流功效显著，协调结案多等特点。综上所述，行政公益诉讼制度化是必然趋势。实务界的试点可帮助我们在实践中发现问题并完善相关制度，为最终的制度化扫清障碍。

二、我国行政公益诉讼制度化的必要性

如上所述，检察机关提起行政公益诉讼试点工作正在如火如荼的展开。但行政诉讼法未在法律上规定行政公益诉讼制度还是让许多人对这一制度构建的必要性产生了怀疑。学界一直有这样的疑问：在我国，行政主体侵犯国家和公共利益是否可以通过完善行政系统内部的监督和专门监督来解决，而无需另行构建新的制度？与国外相比，行政诉讼公益制度在我国姗姗来迟，其能否与我国现行法律制度相协调？在这里我们有必要重声行政公益诉讼制度化的必要性，以坚定行政公益诉讼制度的制度化发展的决心。

（一）弥补法律对公共利益保护的缺失

根据传统行政诉讼理论，行政诉讼的原告必须符合“直接利害关系”的要求。但有些侵害公共利益的行政行为并不存在直接的受害人，更有甚者还会使相关人员受益，如税务机关的不作为。这就导致某些公共利益无法通过直接利害关系人的请求而得到法律的保护。因此，有必要在法律上对此种公共利益给予救济，而行政公益诉讼制度即是专门为保护公共利益而发展起来的制度。

另，虽然在实践中，行政系统内部监督和专门监督制度在解决行政行为侵害公共利益时也能起到重要作用，但仅靠监督制度是远远不够的。就行政系统内部监督来说，上下级行政机关在为利益共同体时，这种监督制度就会失灵。就专门监督来说，专门监督机关受到行政程序的制约，其往往需要同级人民政府的支持，否则无法充分履行职责。且当专门监督机关自己不作为或者违法行为时，就更无法使公共利益得到保护。从这里我们可以看出，行政公益诉讼有自己独有的制度价值。

（二）促使行政机关依法行政

自古以来对权力的制约方式主要有两种，一是权力，二是权利。前者主要体现为行政系统内部层级监督和专门机构监督，后者主要体现为公民对行政机关的监督。在一定意义上，后者较前者更为有效。“分权与制衡理论在实践中必然会导致公权的无限扩张，行政权的无限扩张和政府机构的无限扩张，而其对公权的监督与制约的效果却是十分有限的，甚至是失败的。”因此，为了有效的对权利进行制约，我们必须尽量扩大行政系统外部监督模式。而提起行政公益诉讼恰好可以满足对行政权利进行监督的目的，不失为一个有效的外部监督手段。且在实践中，我国行政执法问题突出，越权执法、行政不作为现象普遍存在。利用行政公益诉讼制度对行政公权力进行监督，不仅可行而且非常必要。

（三）保障人民民主，推动法治社会建设

当前实现人民民主的途径主要有两种，除了制约行政权力，还必须保障公民权利，两者相辅相成，缺一不可。我国《宪法》第2条规定了国家的一切权利属于人民。行政公益诉讼制度的建立，无疑是对这一原则最直接的贯彻落实。该制度为人民参与管理国家和社会事务提供了更多的有效途径，使得一切权利属于人民不再光停留在口头上，而是落实在了实践中，人民民主也有了实质性的内涵。在法治社会的建设方面，对行政机关的行政行为“违法必究”，可以督促其依法行政，推动社会主义法治建设。

三、 我国行政公益诉讼制度化具体问题探究

（一）行政公益诉讼的原告

理论上，针对行政公益诉讼提起的主体，主要有三种观点：

一是将主体严格限制为检察机关。

二是除了检察机关，组织和个人也可以提起行政诉讼。

三是认可检察机关、组织和个人的主体资格，但组织和个人在提起行政公益诉讼之时，必须经过前置程序。即组织和个人应当先向检察机关建议提起诉讼，只有当检察机关不起诉时才可以以自己的名义向法院提起诉讼。

笔者较为赞同第三种观点。

一方面，从制度功效来看，行政公益诉讼制度设计的目的在于保護公共利益。检察机关相比组织和个人，在优化司法资源配置、保证诉讼公平效率等方面具有优势，对其诉讼主体资格应充分予以肯定。且现阶段，我国行政公益诉讼制度还不完善，将主体严格限制为检察机关并无不妥。但这并不意味着其他组织和个人不再需要参与到公益诉讼中来。相较检察机关，组织和个人对于任何可能发生或已经发生的危害具有最早的感知能力，能及时的提起诉讼，达到防患于未然的效果。

另一方面，从风险防范来看，反对者主要是担心放宽主体资格会导致“滥诉”局面。考虑到我国民主和法治的发展现状，此种说法也并非毫无道理。因此，在肯定组织和个人主体资格的同时，还必须采取相关限制措施，以防止产生滥用诉权、浪费司法资源的局面。设立前置程序，既能达到防止“滥诉”的效果，又能放宽公共利益救济的渠道。

（二）行政公益诉讼的受案范围

就行政公益诉讼的目的来看，打击的目标是损害公共利益的行为。因此，行政公益诉讼的受案范围也应以此为准。为了防止“滥诉”，对何为“公共利益”必须从严把握。在我国现行的行政公益诉讼试点工作中，也是将适用范围严格限定在国有资产保护等案件范围之内。从国外的相关立法和实践来看，这一点也为世界各国所普遍接受。如《日本行政诉讼法》第42条就严格限制了行政公益诉讼的适用范围，只有法律规定的情况下，才可以提起行政公益诉讼。我国学界也同意受案范围应严格遵循法定主义原则，只是在立法模式上应采何种方式加以规定，观点不同：有的主张采用具体列举的方式，有的主张法律列举的模式。笔者认为，在受案范围上应采取半开放式的立法模式，而不能穷尽列举。具体列举会导致法律规定封闭化，不利于囊括在风险社会下的环境变化所带来的新情况新问题。我国台湾地区立法模式具有一定的借鉴意义，其《行政诉讼法》第9条规定：“人民为维护公共利益，就无关自己权利及法律上利益事项，对于行政机关之违法行为，得提起行政诉讼，但以法律有特别规定者为限。”先概括性的规定再加以法定限制，既肯定了受案范围的法定原则，也为将来受案范围的扩充留有余地。

（三）行政公益诉讼的提起程序

关于诉前程序。诉前程序是指一旦发现行政违法行为并不能够直接对其诉诸法律途径，应当先由检察机关向行政机关指出其违法行为并要求改正。只有当行政机关继续不作为或者拒绝改正，社会公共利益一直得不到有效维护时，才能诉诸法院寻求司法救济。在实践中，诉前程序的设置很好的起到了分流效果，保护了公共利益，也节约了司法资源，我们应肯定此种程序的必要性。

但应当注意的是，这里的检察建议在本质上应是一种程序性的行为，只是起到一定的提醒作用，而不能要求行政机关必须按照该建议进行行政行为，否则，有扩大检察机关职权之嫌。

关于调查权。检察机关提起诉讼时，需要证明损害的存在或可能造成损害，以及该损害与行政行为的因果关系。由于事关公共利益的公益诉讼涉及范围广、取证对象特殊，需要大量的调查和分析，取证难度大。为了方便检察机关证明其诉讼主张，应当赋予其调查权。且检察机关在调查取证的过程中，必须保持中立地位，不能偏向任何一方。在具体调查手段上，检察机关应当注意将行政公益诉讼中的调查权与其在刑事诉讼中行使的调查权区别开来。在行政公益诉讼中，原则上不宜采用强制性的侦查措施和手段，如讯问、搜查等。

在管辖方面，行政公益诉讼应由被告所在地的检察机关受理，并且在级别上应与法院的审判管辖协调一致；为了避免行政公益诉讼持续时间较长，造成对公共利益的进一步损害，应当建立诉讼临时禁令制度；在具体的配套程序设计上，如法院的审理和裁判形式等都应与普通的行政诉讼相区别。

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