经济新常态下济南市推进新型城镇化建设对策研究

张志勇

(济南市行政学院 中共济南市委党校，山东 250014)

经济与管理

经济新常态下济南市推进新型城镇化建设对策研究

张志勇

(济南市行政学院 中共济南市委党校，山东 250014)

在经济发展新常态背景下，积极稳妥推进城镇化对全面建成小康社会具有重大现实意义和深远历史意义。结合济南市新型城镇化建设现状分析存在的问题及原因，并提出相应的可行性措施和建议。

经济新常态;新型城镇化四层体系结构;问题原因;发展战略;路径选择

认识新常态、适应新常态、引领新常态是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。城镇化是现代化的必由之路，是优化经济发展空间格局的重要内容，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。在经济新常态背景下结合济南新型城镇化发展实际剖析存在的问题，探索济南新型城镇化建设的发展对策，以新型城镇化为引擎推动济南经济社会发展，这对完成全面建成小康社会的战略目标具有重要意义。

一、经济新常态与城镇化的理论解读

“新常态”是我国经济增长从高速进入中高速阶段的从容状态。它揭示了我国经济发展阶段的新变化、新特点，强调经济发展既不能片面追求过去那种粗放的高增长，也还要保持合理发展速度防止经济惯性下滑。

新型城镇化则是在经济新常态背景下通过有机融合城乡发展而形成的全面的可持续的城镇化过程。具体来说，新型城镇化包括三大内涵、六大目标和“四层体系结构”。三大内涵指：民生的城镇化、可持续发展的城镇化、有质量的城镇化；六大目标指：平等城镇化、幸福城镇化、转型城镇化、绿色城镇化、健康城镇化和集约城镇化；“四层体系结构”指：土地的城镇化、经济的城镇化、人口的城镇化和环境的城镇化(如图1)。

图1 “新型城镇化四层体系结构”理论模型

二、 经济新常态下济南新型城镇化实证分析：问题及原因

(一)存在的问题

1.增速减慢

改革开放以来，随着济南市经济社会持续稳定的增长，城镇化水平逐步提高，城镇规模和数量不断增加。2011年城镇化水平为65.05%，2015年城镇化水平为67.96%，2011-2015年的城镇化率共提高了2.9%，年均增长只有0.58%，增速明显减慢(如图2)。

图2 1995-2015年济南市城镇化水平资料来源：据1995—2015年《济南统计年鉴》绘出

2.城镇体系整体发展水平较低，发展不平衡

济南城镇化集约发展水平低，综合竞争力不强，城镇化质量有待进一步提高。尤其是县域经济发展和城乡统筹发展滞后，影响了城镇体系整体发展水平的提高。

(1)县域经济发展水平低

济南县域经济总体实力不强：无论是从经济总量、经济集中度，还是财政收入和整体竞争力上，与全省县域经济发达地区相比都存在较大差距。工业多以低端的劳动密集型低附加值的产业为主，技术含量低、环境污染高、资源消耗大、附加值低；第三产业以金融、现代物流、科技信息、文化旅游、房地产和商务服务为代表的现代服务业发展相对滞后(如图3)。

图3 2014年济南、青岛各县区GDP及地方财政收入资料来源：据2010、2011—2015年各省市统计年鉴、统计公报绘出

(2)县域经济发展不平衡

2015年济南6县区之间经济发展也极为不平衡。2015年生产总值历城区795亿元，长清区272.6亿元；平阴县227亿元，济阳县285亿元，商河县175亿元，章丘市905亿元。长清、平阴、济阳和商河4县区的生产总值和地方财政收入大幅落后于其他县区。市区、县区之间以及县区之间经济发展极为不平衡，明显成为济南经济发展的“短板”(如图4)。

图4 2015年济南各区、县GDP及地方财政收入资料来源：据2015年各区统计公报绘出

3.工业经济实力不强，产业支撑作用严重弱化

2015年济南二产增加值2307亿元，增速7.4%，在15个副省级城市中排名第11位。2015年济南二产增加值低于南京市1609亿元，杭州市1604亿元，青岛市1719亿元(见图5)。

图5 2015年15个副省级城市第二产业增加值及增速资料来源：据2015年 15个 副省级城市《 国民经济和社会发展统计公报》绘出

4.城镇空间发展不平衡

(1)城镇空间分布不均

目前济南市的城镇空间布局不均衡，城镇体系中的城镇等级不合理、中等规模城镇发展滞后。在当前济南新型城镇化建设的快速推进中，黄河以南的空间已经很小，空间拓展受到很大限制，很难从整体上对产业发展、基础设施进行合理布局，许多大项目难以落地。城镇空间分布不均导致济南市在区域城市群中的核心作用难以发挥，这从城市首位度指标中反应出来。

济南城市首位度不仅低于正常值，而且从2005-2009年一直呈下降趋势，2010年才略有回升，2011-2013年四城市指数又下降至0.58，2014-2015年又回升至0.61。11年的首位度不论是二城市指数还是四城市指数都未达到正常值，表明济南在省会城市群内的主导力弱，区域集聚能级低(见图6)。

图6 2005-2015年济南市在省会城市群的首位度资料来源：据2051—2015年各市统计公报绘出

(2)空间利用效率低，地域差距大

2015年济南市和经济发达地区产业承载、人口承载水平比较，经济发达地区的城市人口密度为1万人/平方公里，产业密度为15亿元/平方公里；而济南市1平方公里承载 872 人，生产总值0.75 亿，差距一望可知。

同时，济南县域经济的产业密度也远远低于城区产业密度。市区产业密度平均为3.37亿元/平方公里，而4个县市的产业密度平均 3600万元/平方公里，市区产业密度是县区产业密度的9.4倍，县域经济发展质量不高的差距一望可知(见图7)。

图7 2015年济南各区和经济发达地区产业承载、人口承载水平比较资料来源：据2015年各市、区国民经济和社会发展统计公报和各区政府工作报告绘出

(二)原因分析

1.济南第二产业对城镇化的支撑作用不足

济南第二产业规模还比较小，产业链较短的现象较为突出，产业集群效应尚未发挥。产业内部联系松散，配套产业基础薄弱，尚未形成集群优势，有龙头无产业和有产业无龙头的问题比较突出。同时，济南市县区小城镇的第二产业规模小、产值低，城镇公共服务基础设施配套差，承载产业转移和人口转移的能力不强。这导致难以大量吸纳农业转移人口在城镇化进程中的就业和安居，难以充分融入城镇生活，对城镇化的支撑作用不足。

2.济南农业产业化发展相对滞后，难以带动城镇化的协调发展

农业产业化经营是市场经济条件下农业发展的有效组织形式，龙头企业是农业产业化的骨干力量，但济南市大型农业企业和集团数目少，发展水平低，难以带动城镇化的协调发展。

3.户籍改革配套滞后，农业转移人口的市民化进程慢

目前外来人员在济南市落户仍然存在各方面如学历、缴纳社保、房产、固定工作的限制，城镇化进程中的就业和安居受到较大影响，户籍改革配套滞后导致农业转移人口的市民化进程慢。

4.城镇建设投融资能力不强

济南城建项目建设市场化运作水平不高，吸引社会资本参与基础设施和公共服务设施建设的力度不够大，现行的融资模式对财政的依存度过高，投资方式单一，城建资金筹措难度进一步加大，城乡环境综合整治和建设城市基础设施资金，公共服务设施及保障性住房，资金需求有增无减，缺口越来越大。

三、经济新常态下济南新型城镇化发展战略构想：圈层发展和梯度跨越

(一)圈层发展战略

当前国际和国内城镇化的两大发展趋势是层级发展和圈群发展，大都市带或城市群将成为未来全球竞争的基本单位。可以说，未来国际竞争实际上是城市之间和城市群之间的竞争。基于此，未来济南新型城镇化的战略发展方向应更加重视圈群发展，并以圈群发展带动自身的层级发展。

1.培植济南都市圈，加快城市的圈状发展

城市群对区域发展具有战略引领和支撑作用。一方面，城镇化发展的全面提质会进一步提高济南的承载能力、集聚能力和辐射带动能力，将有力地促进省会城市群的发展；另一方面，省会城市群的发展也将为济南城镇化的发展提供更为广阔的地理空间、产业空间和消费空间，从而为进一步提升济南城镇化的水平打下坚实基础。

一是推动济南都市圈联动发展，在产业、民生各方面强化济南都市圈内各城市的协调联系。二是推动济南都市圈一体化发展，打造区域性的经济中心、金融中心、物流中心和科创中心，延伸产业链，充分发挥济南的辐射力和带动力。三是加强山东省内的区域交流合作。主动呼应山东“两圈四区”的规划要求，加强山东省内的区域网络发展。

2.优化升级济南城镇体系，加快城市的层级发展

济南在城市层级发展中对中心城区和次中心城市比较重视，而比较忽视小城镇建设。在济南中心城、次中心城市、中心镇、一般镇四级城镇体系中，加快发展次中心城市和小城镇建设，优化升级济南城镇体系，加快城市的层级发展，承接中心城市产业功能转移，发展壮大县域经济，提高公共服务水平。

(二)梯度跨越战略

济南各县区的经济发展水平呈现出梯度差异特征,因而在坚持圈层发展前提下,未来济南新型城镇化发展可确立适度的“梯度跨越”模式。采取适度跳跃原则, 加大落后地区的制度、政策和要素投入,促进发达县区向落后县区的产业转移、人才转移和要素转移，带动落后地区的城镇化发展，逐渐抹平梯度差异，实现城乡一体化融合发展。

四、认识适应经济新常态，积极稳妥推进济南新型城镇化建设的路径选择

深刻认识经济新常态，适应经济新常态，树立新的发展思维。尊重城市发展规律，以“五大统筹”作为积极稳妥推进济南新型城镇化建设的切入点。济南市委提出要积极稳妥推进城镇化，以“提质加速、城乡一体”为目标,规划引领，统筹推进，着力提高城镇化质量和水平。这充分反映出市委、市政府对经济新常态下积极稳妥推进济南新型城镇化建设的高度重视。

(一)统筹规划引领，着力提高城镇化质量和水平

尊重城市发展规律。城市发展是一个自然历史过程，有其自身规律。城市和经济发展两者相辅相成、相互促进。城市发展是农村人口向城市集聚、农业用地按相应规模转化为城市建设用地的过程，人口与用地、城市规模与资源环境承载能力要匹配。今后一段时间内济南市新型城镇化发展应注重追求全面的、内涵增长的、环境友好的城镇化质量，最终达到城乡融合发展的目标。因此，以后的城镇化不应该是再单纯地侧重于追求城镇化的速度和规模，而是要综合考虑人口、环境、土地、经济这4个因素，协调好这4方面关系，在土地、经济城镇化的基础上，更加着力地推进人口、环境的城镇化，以此来全面协调提高城镇化发展质量。

1.土地城镇化:发挥规划调控作用

土地城镇化应注重城乡规划，在空间布局、产业定位、生态保护等方面界定优化城市功能布局, 发挥规划调控作用，提升城镇发展格局。实施以中心城市、次中心城市、区域中心和卫星城为重点的城镇化战略，拓展提升中心城区，加快发展次中心城市，优化完善小城镇，加快集聚人口和产业，形成主城区一主一副中心、五个次中心城市，十二个区域中心和两个卫星城的城镇发展体系。

2.经济城镇化:注重四化同步发展

四化同步可以促进新的经济发展方式形成，更是促进经济城镇化的重要动力。通过信息化和工业化的深度融合、工业化和城镇化的良性互动和城镇化和农业现代化的相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化的四化同步发展，以此来提供产业支撑能力。

3.人口城镇化:有序推进市民化

人口城镇化是新型城镇化健康发展的核心。在充分调研农业转移人口现实需求的基础上，针对性、有序地推进社会保障体系的相关领域改革，消除人口城镇化的障碍。同时鼓励农民工用创业带动就业，帮助其实现市民梦、安居梦、创业梦“三大梦想”，推进和谐城镇化。

4.环境城镇化: 融入生态文明理念

环境城镇化要与资源环境承载能力相适应，全面融入生态文明理念。坚持可持续发展的内涵式发展道路，保护资源环境，集约使用环境资源，建设“幸福城市”、“智慧城市”、“和谐城市”。

(二)统筹空间城镇化，完善城镇体系，优化城镇布局

围绕济南市“十三五”规划确定的发展目标，实施以中心城市、次中心城市和中心镇为重点的城镇化战略，拓展提升中心城区，加快发展次中心城市，优化完善小城镇，完善城镇体系，优化城镇布局。

1.高标准建设中心城区

坚持新区开发与老城提升同步，着力构建“一城三区”城市发展格局，加快规模扩张和功能提升，老城区加快推进棚户区、城中村和危旧简易楼改造工作，优化提升空间布局，重点打造功能布局合理、空间利用高效，服务经济发达的现代化中心城区，建设成为具有泉城特色和历史文化特色的核心城区。

2.加快发展次中心区域

推进西客站片区、新东站片区、济北片区、临空片区和孙村片区五个次中心区域建设，安排好开发建设时序，稳步推动基础设施建设和城区扩容，承接中心城市产业功能转移，促进次中心区域经济发展。

3.加快小城镇特色发展

小城镇作为统筹济南新型城镇化建设的关键点，应加快小城镇特色发展。根据小城镇的资源禀赋特色发展小城镇产业，通过简政放权加强小城镇基础设施和公共服务设施建设，强化社会管理和公共服务功能，增强产业、人口承载能力，加快向镇区集聚，使小城镇规模膨胀发展成为小城市。

4.提升新农村建设水平

全面推进新型农村社区建设。积极推进村庄迁并整合，加大中心村培育的力度，提高基础设施与村容村貌建设标准，进一步改善农村生产生活条件。加大农业和农村投入，整合、集中使用各类支农资金，推进农村重点项目、重点地区建设。提升农村公共服务水平，继续抓好乡镇卫生院和村卫生室建设改造，逐步构建城乡一体的居民基本医疗保险体系。

(三)统筹经济城镇化,优化升级城市产业结构

济南新型城镇化建设要统筹经济城镇化,在“打造四个中心,建设现代泉城”中优化升级城市产业结构。

1.坚持产业融合聚焦，加快转型升级步伐

(1)产业布局——19个产业

济南规划布局了19个产业，包括电子信息等10个制造业产业，高技术服务业、金融等7个服务业产业，以及现代建筑产业和现代农业。规划布局在产业选取上点面结合，一方面充分考虑全面性，所选产业涵盖了一、二、三产范畴，另一方面重点对现有产业基础较好、未来发展潜力较大的产业进行了布局安排,如选取了交通装备、机械装备、生物医药、高技术服务业、金融、商贸流通、商务会展等产业。此外，规划布局还对战略性新兴产业中的新能源及节能环保、新材料产业作了规划，对石油化工、钢铁建材等产业，强调市区产能有序外迁转移，进入专门园区建设发展。

(2)产业聚焦——明确“343”主攻产业方向

围绕产业融合，着力构建三类产业相合共融的现代产业体系；围绕聚焦发展，明确“343”主攻产业方向。优化提升汽车、电子信息、机械装备三大支柱产业；扶持培育壮大新材料、生物医药、高性能半导体、智能电网四大新兴产业；优化提升金融商务、现代物流、文化旅游等三大服务业。

2.坚持区域融合聚焦，加快集聚升级步伐

(1)区域布局——分类布局思路

区域布局按“中心城区集聚发展服务业、县域重点发展工业、县郊发展现代农业”的分类布局思路，分“开发区、服务业集聚区、都市农业及生态产业区”三部分。

①开发区

济南主要是依托各园区现有基础与资源禀赋，明确全市10个省级以上开发区的产业定位与发展方向，逐步解决产业同质化问题，实现市域内错位发展。

②都市农业及生态产业区

主要是对7个现代农业重点园区及南部山区产业方向进行了规划布局。

③服务业集聚区

长期以来，服务业都是济南的优势产业。在最受关注的服务业集聚区部分，济南将结合当前全市力推的22个重点片区，按照圈层布局原则，由内而外将服务业集聚区分为“老城优化升级区、新城培育发展区、县域特色旅游区”三个层次。

(2)区域聚焦——聚焦布局50个产业集聚区

聚焦布局50个重点产业集聚区，每个集聚区明确1到2个市级重点支持发展的产业类别。其中要全力打造中央商务区。从现有基础和条件看,中央商务区的规划建设要聚焦在文博片区。

(四)统筹环境城镇化，提高城市发展的宜居性

1.全力推进生态建设

推进海绵城市建设，实现雨洪水科学利用。实施以“河湖连通、五水润城”为重点的水系治理，完成卧虎山、锦绣川等“五库连通”工程，加快湿地公园建设，完成国家水生态文明城市试点任务。通过标本兼治一系列措施的实施，让泉城再现更多的蓝天白云，彰显山、泉、湖、河、城相融相生的特色魅力。

2.全力推进“六城联创”

坚持“六城联创”，围绕创城为民、创城惠民，统筹推进国家卫生城市、森林城市、水生态文明城市、环保模范城市等“六城联创”工作，提升城市环境质量和生态宜居水平。

(五)统筹改革动力，增强城市持续发展能力

我们一方面要注重提高城镇化发展的质量，另一方面也要注重城镇化发展的速度。提速的关键在于改革，在于突破体制机制障碍，突破制约城镇化健康、有质量发展的瓶颈。

1.完善改革土地管理制度

改革征地制度。包括完善改革土地利用总体规划、土地产权法律制度耕地保护基金管理机制和农村土地流转制度，严格控制城镇化的规模水平，保护农民合法土地权益。

改革农村集体建设用地使用制度。建立农村土地流转制度，积极开展土地综合整治，通过建立农村集体土地流转市场进行产权调整、协调各方主体利益，以及进行配套制度改革。探索集体建设用地使用权以转让、出租、作价入股等方式流转，依法保障农民土地财产权益。

2.完善改革户籍制度

深化户籍制度改革，必须以去利益化、城乡一体化、迁徙自由化为目标和方向，在中央的统一规划下，逐步剥离户口所附着的福利功能，恢复户籍制度的本真功能，同时改革嵌入户籍制度之中的其他二元制度，整体推进。实施分类明确的户口迁移政策，及时解决符合条件的农业转移人口落户城镇问题，推动农村人口向城镇转移。

3. 完善改革社会保障体系

建立城乡统一保障制度，逐步完善社会保障体系，提升城乡公共服务水平，实现农村社会保障由“量”到“质”的提升。逐步扩大进城务工人员平等享受城镇公共服务的范围，使进城农民在就业、医疗、住房、养老等方面享受当地城镇居民同等待遇，推进城乡公共服务均等化。

4.完善改革财税金融体制

配套财税体制的改革，财政收入要向地方倾斜。这是推进城乡公共服务均等化和改革户籍制度的配套措施，要通过财税金融体制改革，形成有利于城镇化健康发展的激励机制。要不断完善公共财政体制，调整财政支出结构，按照常住人口规模安排财政转移支付，逐步提高中央财政在基本公共服务支出中的比重，将更多的资金投向公共服务领域和社会发展领域。

[1]朱孔来.加快山东城镇化建设的对策建议[J].宏观经济管理，2011(5).

[2]张道政,周小彤. 城乡一体化的模式、动力和路径[J].唯实，2010(5).

[3]仇保兴.城镇化与城乡统筹发展[M].中国城市出版社,2012.

(责任编辑：孙建华)

A Countermeasure Research on Promoting New Urbanization under the Economic New-Normal

ZHANG Zhiyong

(Jinan Administration College, Jinan Party School of CPC, Jinan, Shandong 250100, China)

Under the new economic normal, urbanization has great practical and historical significance to build a well-off society. Combined with the current situation of new urbanization in Ji'nan, this paper analyzes the existing problems and reasons, and puts forward some feasible measures and suggestions.

new economic normal; four layer architecture of new urbanization; problems and reasons; development strategy; routing selection

2017-03-30

2016年山东省行政学院系统科研合作课题“经济新常态下积极稳妥推进新型城镇化建设问题研究——以济南市为例”(SHZKT201601)的阶段成果

张志勇(1971—),男,辽宁沈阳人,副教授,经济学硕士,山东省商业经济学会常务理事，研究方向为流通经济学、产业经济学。

F299.21

A

1671-4385(2017)04-0001-06