应建立一个独立的城市维护建设税

李锐 李一帆

应建立一个独立的城市维护建设税

李锐 李一帆

随着我国社会主义市场经济的发展，特别是我国加入WTO后，城市维护建设税（以下简称城建税）税制改革显得滞后，现行税收政策难以适应经济社会的发展。加上从去年5月1日起全面实施营改增改革，从此营业税就完全退出了历史的舞台，城建税的税基（计税依据）也随之发生了变化。目前，城建税制度和征管过程中出现的问题日益突出，妥善解决城建税长期以来存在的问题更显迫切。

问题之一，城建税属附加税没有独立的税基，税收制度设计上存在缺陷。

所谓城建税是对缴纳增值税、消费税、营业税（简称“三税”）的单位与个人，就其实际缴纳的“三税”税额为计税依据而征收的一种税，它属于一种附加税，或者说是一种税上税，也可以说是一种特定目的税，有特定的用途，专门用于城市建设和维护。

现行城建税适用三档差别比例税率，即7%、5%、1%。城建税自1985年开征以来，由于随“三税”附征，使其缺乏独立性，它不是一个完全独立的税种。依附于“三税”受制于“三税”，其税收制度和征收管理都受“三税”的制约，在税收征管、纳税环节、纳税地点及减免税等事项上都必须按照“三税”的有关规定办理，其立法过程和执法过程都缺乏独立性。尤其是“征、减、免、退”各环节不能随主税走，其后续操作又十分困难。假如缴纳“三税”的纳税人存在漏征、漏管的现象，城建税征收就相应的失去了计税依据。再如，以实际缴纳的“三税”税额为计税依据，由于“三税”形成了欠税，或者增值税在一定时期内因进项抵扣出现“零税和负税”现象时，致使城建税税基完全丧失，城建税就无法征收，在一定程度上就造成了城建税的流失。

后营改增时期，营业税随之消亡，城建税计税依据就取决于增值税和消费税“两税”的征收和规模。但城建税由地税机关征收，而计税依据又是由国税机关征收的增值税和消费税，容易导致确定依据与征收管理出现“两张皮”的现象。从城建税征管的实际来看，由于地税机关不能实时、准确地掌握增值税和消费税征收情况，国地税征管信息不能互联互通、相互共享，加上国税机关又不能完全实现随“两税”代征城建税，从而导致地税机关城建税征管工作的被动，甚至导致税收管理的漏洞和税收的流失。

问题之二，城建税收入规模过小，与征税的特定目的或者愿景存在差距。

随着我国经济和社会的不断发展，城市建设的需求越来越大，城建税的收入规模却相对偏小，难以满足城市建设发展的需求。以湖北省为例，2013年、2014年、2015年湖北省国税、地税机关征收增值税、消费税和营业税“三税”总收入规模分别为1715.62亿元、1898.35亿元、2134.16亿元；而2013年、2014年、2015年地税机关征收城建税分别为114.45亿元、129.42亿元、142.77亿元，这三年征收城建税占“三税”总收入的比重分别为6.67%、6.82%、6.69%。从实际情况来看，城建税收入规模还是受制于“三税”的收入规模。虽说自1994年税务机构分设以来，湖北省城建税的收入规模从6.17亿元发展到2015年的142.77亿元，二十年城建税收入增长了23倍多，为湖北省城市建设、旧城改造、发展公用事业和维护共公设施等提供了稳定的资金来源。但目前城建税仍然是一个小税种，年收入规模不足150亿元，与湖北省城市建设资金的需求相差甚远，靠城建税来组织资金杯水车薪，难以满足提供城市建设公共服务的需要。

问题之三，城建税附征税率设置不科学且偏低，导致区域间税负不公平。

一方面，现行城建税是按纳税人所在区域不同分别适用三档税率，即城市、城镇（县城、建制镇、工矿区）和农村分别适用7%、5%、1%的税率，导致整体税负偏低和区域间税负不公平，不能适应经济欠发达地区特别是农村地区的建设资金需求，也不利于城乡统筹协调发展。另一方面，由于主体税种增值税和消费税差别大，造成城建税因产业结构不同而负担不均，部分既缴纳增值税又缴纳消费税的企业税负偏重，难以承受税负的压力。同时，城建税差别税率问题比较突出。随着城市化和城镇化建设步伐加快，纳税人流动经营日益增多，企业跨区经营行为的大量发生，增加了准确适用城建税税率的难度，也容易产生城建税税负不公的问题。

如何破解上述问题？笔者认为，改革现行城建税制度已是当务之急。

第一，建立一个独立的税种，使之成为一个名副其实的城市维护建设税。在后营改增时期，必须加快城建税税制改革的步伐。一是彻底改变现行城建税“三税附征”的从属地位，建立一个完全独立的税种，赋予它特定目的和用途，涵盖城市、城镇和农村。二是统一城建税的税基，以所有企业、单位和个人的销售收入、营业收入及其它收入额为计税依据，扩大城建税的税基，方便于税收征管。三是合理确定城建税税率。税率改为由中央制定幅度比例税率，各省、自治区、直辖市根据当地经济发展情况和城乡维护建设的需要确定具体的适用税率，分区域或分行业测算城建税的税负率，城市和农村的税率适当有所区别，合理确定城建税纳税人的税收负担。

第二，进一步“清费立税”，将目前城建收费项目中带有税收性质的收费归并到城建税范畴，适当提高城建税税率。比如，将用于城建方面的挖掘费、城市建设费、市政设施配套费等收费项目并入城建税的征收范围。这样，既有利于各级政府将有关城建的收费并轨征收，规范征收行为，又有利于保证城乡维护建设资金的需要。

第三，充分发挥城建税特有的功能和作用，逐步打造成为地方主体税种之一。一方面，由于我国目前存在地区发展不平衡的问题，按照财权与事权相匹配的原则，城建税作为筹集专项资金的特定目的税，应充分考虑地方经济发展的需要和地方政府运用税收调控经济的能力，赋予地方政府适当的税收立法权限，以便结合辖区情况对城建税进行合理的设计和调整。另一方面，改革后的城建税与社会产品和劳务的交易流转环节紧密相关，具有计税依据宽泛、收入来源稳定、社会负担公平、计算简便、易于征收等特点，能够作为地方财政收入的重要支撑之一，为地方政府发挥城乡维护建设的公共服务职能提供重要收入来源，也为开发新兴城市、改造旧城市、促进城乡区域协调发展提供稳定的资金来源。

8月16日，武汉市国税局姜锋局长（前排左二）率市局相关业务处室负责人，参加武汉广播电台“行风连线”节目直播，围绕企业相关税收政策以及纳税服务方面的问题，接受广大听众的咨询。（图/文：叶翩）