政策网络视域下专家的政策参与

田 华 文

(山东科技大学 文法学院， 山东 青岛 266590)

政策网络视域下专家的政策参与

田 华 文

(山东科技大学 文法学院， 山东 青岛 266590)

已有学者研究认为从损失者嵌入性(涉及政策网络)和知识复杂性(涉及政策问题)两个维度构建了政策变迁中专家参与模式的理论框架，在学术界产生较大反响。然而，在其研究中并未对“专家本身”的差异进行太多探讨，“专家”是一个被忽略的变量。假如将政策网络和政策问题两个变量恒定不变，对我国情景下的复杂政策网络进行考察，可发现专家与参与模式之间存在相关性，简单概括为嵌入性强、以追求信念或利益为主要动机以及资源优势较明显的专家多采用直接的或激进的方式；相反，嵌入性弱、以提升学术地位或实现学术价值为主要动机以及资源优势较差的专家多采用间接的或较为安全的参与方式。怒江水电开发的案例研究可为该观点提供佐证。

政策网络；专家；政策参与

政策活动中的专家参与是公共政策研究领域的重要主题。随着近两年中央对新型智库建设的重视，该主题也有望成为公共政策研究领域的新焦点。已有的研究多是集中在具体的领域，如科技政策、民族政策和教育政策等领域的专家参与，研究内容不外乎参与方式的描述、参与路径或参与机制的建设和完善等[1-3]。朱旭峰是国内该领域研究的佼佼者，对政策变迁中专家的参与模式提出了本土化的理论构建，在国内学界引起较大反响。朱教授的研究有重要的理论价值，给其他研究者带来思想的启迪，在其研究的基础上对其未曾关注的片段进行系统思考，可得出一些新的观点和结论。

一、政策变迁中的专家参与——朱旭峰教授的主要观点

朱旭峰主要对政策变迁中的专家参与模式进行了成熟的研究。由于在整个政策过程中，议程设定和方案选择两个阶段中专家的作用最为突出，因此，该两个阶段便是主要的分析对象。政策网络理论和委托—代理理论是两个主要的基础理论。假定政策变迁过程中的主要“动作”都是发生在“政策网络”内，那么政策网络的特点之一即政策变迁所导致的利益损失者是否或多大程度上存在于该网络中会对专家的参与模式有重要影响，由此形成第一个分类维度，即“损失者嵌入性”。根据委托—代理理论，信息不对称是影响委托人和代理人之间关系的决定性因素之一。在政策制定过程中，作为代理人的决策者是否拥有足够的决策知识和信息可直接决定其对专家意见的重视程度，从而进一步影响专家的参与模式。而决策者所掌握的知识和信息的完备程度又由决策问题本身的复杂性所决定。由此产生第二个重要的分析维度：知识复杂性。对两个维度做高与低、强与弱的定性判断，便产生了4个象限，每个象限对应一种专家参与模式，如表1所示。

表1 我国政策变迁中的专家参与模式

资料来源：朱旭峰．政策变迁中的专家参与[M]．北京：中国人民大学出版社，2012：36．

上述4种模式，迂回启迪模式是由于受政策网络内的强大阻力(来自利益损失者)的影响，专家只能通过向社会公开政策建议，借助舆论对政府施压；直接咨询模式则是鉴于问题的复杂，决策者主动征询专家意见；外锁模式是由于决策问题比较简单，决策者无须征求专家意见；专家社会运动模式由于决策者不重视专家意见，专家只能采取较为激进的方式影响决策，即通过动员或参与社会运动对决策者施加压力[4]。

从以上观点可以看出，朱旭峰的理论实际形成了一种函数关系，其中“专家的参与模式”是因变量，“政策网络”(仅考察损失者嵌入性)、“政策问题”(仅考察知识的复杂性)是自变量，即“参与模式=f(政策网络，政策问题)”。有几个疑问随之产生：①仅考察“政策网络”和“政策问题”两个自变量是否足够，是否有其他的变量能对参与模式产生重要影响？②政策网络是两个基础理论之一，且政策网络引出了“损失者嵌入性”的分析维度，也即意味着政策网络是专家参与的“情景”，那么随之而来的问题便是专家自身是否是政策网络的一部分，即专家自身的嵌入性是否需要分析？③因为考察的是专家的参与模式，既定的政策问题和既定的政策网络中的所有专家是不是具有同一性？若不具有同一性，专家自身的差异对其参与模式是否会有影响？在此，可以大胆假设在一个复杂的政策网络中专家的数量是很多的，且不具有同一性；专家的参与动机、身份地位、专业背景等会有差异，且专家自身也存在嵌入性问题。也即是说，专家自身便是不应被忽略的自变量之一。显然，朱旭峰的研究是提前假定“专家”这一自变量为恒定，分析政策网络和政策问题的变化对参与模式的影响。如果换一个角度，假定政策网络和政策问题是恒定的，即政策问题恒定为复杂的政策问题，而政策网络恒定为复杂且有明显利益分化的网络，观察“专家”与“专家参与模式”的相关性又会是一种怎样的结果？

二、政策网络中专家的参与模式

1.我国政策网络的基本形态

政策网络本身是一个有一定争议且极具开放性的概念。一般认为现代社会的复杂性、利益多元化导致的社会碎片化是政策网络产生的现实基础。复杂的、碎片化的社会中，任一公共问题都会牵涉多个群体的利益，在政策制定这一决定利益分配的重要活动中各利益相关者都会试图参与，采取各种手段对政策制定的过程施加影响，以寻求对己有利的政策结果。围绕特定政策问题而频繁互动的各行动者构成的共同体便是政策网络。随着研究范围的扩大，学术界已经明确不同地域的政策网络会有差异，尤其是东西方的政策网络差异更加显著。自然，我国的政策网络亦有其特殊之处。作为“专家参与”与这一研究主题的理论基础，非常有必要对政策网络，尤其是我国情境下的政策网络进行分析和明确。根据笔者的研究，我国政策网络的基本结构和形态可描述如下。

(1)政策网络可划分为决策层和影响层

英国学者里德将政策网络分为核心网络和边陲网络。核心网络主要包括对政策结果有直接影响或决定性影响的行动者；边陲网络则是由对政策结果有间接影响或次要影响的行动者构成[5]。我国学者有类似的观点，陈玲提出了“协商网络”的概念，认为政策是多个行动者在政策共同体(即网络)内协商的结果，整个协商网络可划分为3个层次：决策层、酝酿层和影响层[6]。考虑到我国的实际情况，受其政治体制和政治文化影响，我国的政策制定有明显的中心突出的特点，即某个行动者是绝对的政策中心，是直接的政策制定者；其余行动者只能通过影响政策中心来达到影响政策结果的目的。沿用国内学者的观点，将政策中心称为“决策层”；其余行动者称为“影响层”。这样整个政策网络就分成了两部分，如图1所示。影响层处于网络外层，决策层处于网络中心的位置。

(2)影响层的内部的划分

美国学者萨巴蒂尔提出的“倡议联盟理论”被很多学者认为是政策网络的另一种表现形式。该理论认为，政策子系统基于信念体系的不同会分化成若干个倡议联盟，当某个联盟取得明显优势或各联盟之间通过政策学习实现信念趋同时政策变迁便会发生，即新政策产生[7]。

图1 我国政策网络的基本结构

影响层的众多行动者中，利益诉求和信念通常很难一致，其中相同或相近的行动者倾向于结成同盟，共同对决策层施加影响。以往的研究也表明，结盟是行动者最常规的博弈策略之一[8]。结盟的结果会使影响层的行动者分化成几个阵营，通常以两个居多：即某一特定政策方案的“支持者”和“反对者”。专家学者在其中扮演重要角色，是双方博弈的重要筹码。

影响层还可从另一个角度进行划分，即将其中比较活跃且影响力较大的行动者作为“核心影响层”，相对不活跃且影响力较小的行动者作为“边陲影响层”。为使分析简化，可简单的认定：各个联盟中的主要行动者通常会比较活跃，属于核心影响层；游离于联盟外的行动者则活跃度低，为边陲影响层。实际的政策网络便呈现出如下形态，如图2所示。

图2 我国政策网络的具体形态

2.专家行动者的参与模式

基于上述对我国政策网络的分析，可以得到专家行动者在政策网络中影响力的实现路径，即通过直接或间接的方式，将自己所主张的知识(当然该知识需与政策问题密切相关)输送到决策层，以“帮助”决策层做出“正确”的判断。当然，所谓“正确的判断”实则为对专家有利或与专家所主张的公共利益一致的判断。一旦专家所输送的知识为决策层所接受，便很可能被用来作为决策的重要依据，如此一来，最终的政策结果便朝向专家希望看到的方向发展。根据朱旭峰的概括，专家输送知识的方式也即参与模式，专家常见的参与模式有直接行为和间接行为两种。前者包括直接上书、进行调查研究并提交研究报告、受邀参加政策咨询会和研讨会等；后者包括公开发表文章、接受媒体采访、出版著作或在新兴媒体(如网络博客)上发表文章等[9]。本文便是在朱教授研究的基础上对其未加关注的部分，即“专家自身差异”与其参与方式之间的相关性进行探讨。专家的自身差异主要表现为以下3个方面。

(1)专家嵌入性分析

①专家的嵌入性问题。嵌入性是朱旭峰(下文简称“朱文”)理论构建中使用到的重要概念，当然朱文重点分析的是利益损失者的嵌入性，而并未提及专家的嵌入性问题。根据前文分析(见图2)，政策网络中的专家为数众多且散布于网络各处。其中，居于联盟内的专家(处于影响层的核心)会比较活跃，对政策的影响力也相对较大，可认为是嵌入性强；而游离于联盟外的专家(处于影响层的边陲)则相对活跃度较低，对政策的影响力也较小，可认为嵌入性弱。

②嵌入性对参与模式的影响。明确了专家的嵌入性问题，随之而来的另一个问题是专家的嵌入性对其参与政策的模式是否会有影响，答案是肯定的。嵌入性强的专家往往有如下特点：一是其本身拥有丰富的资源，因为一般具有一定影响力的专家才能被其他行动者“赏识”并邀请加入联盟；二是可以借助联盟内其他行动者的优势资源；三是政策参与的动力足，行动的目的性、计划性都更强，也更积极。由于以上特点，嵌入性强的专家会拥有更为丰富的选择，同时也倾向于选择效果更好的政策参与方式，比如直接给决策者上书、参加政府组织的咨询会、听证会等；如果不能采用上述渠道则倾向于选择比较激进的方式，比如通过向媒体和公众公开研究成果制造公众舆论，从而对决策者施压。与之相反，嵌入性弱的专家目的性、计划性都不强，参与动力较弱，可选择的渠道也十分有限，因此其政策参与表现出随意性的特点，通常采用比较安全的方式，如发表文章、出版著作等，朱文所述之迂回启迪模式多属此类。

(2)参与动机分析

专家参与政策过程的动机是多种多样的，通过上述分析可以看出，一个复杂的政策网络中专家行动者的数量众多，其动机也会各不相同。专家比较常见的参与动机有4类：受信念驱使、受利益驱使、提升自身影响力以及体现学术价值。参与动机对参与模式会有一定的影响。

①受信念驱使。大部分政策问题与专家之间往往并无直接的利益相关，但由于对专业知识的深刻了解，专家会形成明确的信念，即某项政策或某个项目对公共利益明显利大于弊或弊大于利。

②受利益驱使。由于影响层的分化，各派之间为更大可能的影响决策层的判断会联络知名专家加入本方阵营，同时作为回报会为专家支付某种形式的酬劳。当然，这种利益链条是比较隐蔽的，因为，所有行动者采取的行动策略必然都会高举公共利益的大旗，否则追求私利的动机非但不能打动决策层，还可能会适得其反。

③提升自身影响力。专家行动者多为高校或各类科研院所的学者，在学术界的知名度和影响力很大程度上决定着其获取学术资源的多寡。一些公共问题，尤其是社会关注度较高的问题，一般都会成为学术界的热点，会吸引大批学者的关注。学者们围绕这些问题发表观点，接受媒体采访，可以极大的提高自己的知名度。单纯就学术界而言，研究热点问题其学术成果更容易被认可，无论是论文发表还是项目申报也会更容易。

④体现学术价值。如今科学决策已成为最重要的决策标准之一，也是从中央到地方各级政府都在努力实现的重要目标，我国多地都已开始了政府决策科学化的制度建设。出于对决策科学化的重视，加上决策者自身的非专业性，因此，借助外脑决策已成为一种司空见惯的模式。2014年，中国共产党的十八届三中全会首次提出“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”。成为高端智库的一份子，能为党和政府的决策提供咨询和建议，无疑是每一位研究者的最高理想也是学术研究的最高价值所在。

不同动机的专家其参与模式会有差异，受信念驱使和受利益驱使的专家对政策结果会更加关注，因此，直接的或相对激进的参与模式会被优先考虑，如直接上书或各种形式的社会动员；而为提升自身影响力或体现学术价值的专家相对更看重参与的过程，发表学术文章、出版著作以及接受采访是这类专家偏爱的方式。

(3)资源优势分析

政策网络中的主要行动者都有自身的资源优势，如企业的经济资源；地方政府的信息、媒体等资源；专家行动者的知识资源。一是因为决策层对科学决策的重视；二是决策的成员多数都不是专业人士，对所决策的问题并无深刻理解，因此，要做出正确的判断便需要补充相关的知识。专家以专业研究者的姿态出现，其所提供的知识自然具有说服力，容易被决策层接受和认可而作为最终判断的依据。正因为如此，专家行动者在政策网络中的作用极为重要，对决策层的判断以及最终的政策结果都有很大影响。当然，不同专家的影响力大小不一，也即其所掌握的资源优势有所差异，这与专家的学术地位、专业背景以及所提供的知识本身都有关系。首先，专家的学术地位对其影响力有决定性影响。学术地位高的专家通常都是某一领域的权威，他们所主张的知识自然更具有权威性，有更强的说服力。专家学术地位的高低与学术头衔、行政职务、社会兼职以及所取得的荣誉与学术成果等因素有关。其次，专业背景对专家的资源优势也有重要影响。一项重要的政策由于影响面广因而能吸引不同领域的专家参与，但各路专家的影响力会不尽相同，来自与政策问题直接相关领域的专家，其意见自然更受重视。再次，知识的内容本身也有着很重要影响。一般而言，明确具体的知识要比笼统的知识更具说服力；有实证基础的知识会比来自纯经验的知识更具说服力。除此之外，社会知名度、社会声誉等也属于专家资源优势的一部分。

专家的资源优势不同对其参与模式会有重要影响。通常资源优势越大的专家影响力越大，其可选择的参与模式也越多，如向决策者上书的模式尽管效果会比较好，但也仅是极少数绝对权威专家能为之；进行调查研究并提交研究报告、受邀参加政策咨询会和研讨会以及接受媒体采访等也只是在学术界有一定影响力且专业领域对口的权威专家才能利用的渠道；为数众多的普通专家主要的参与模式还是公开发表文章、出版著作或在新兴媒体(如网络博客)上发表文章等。总之，若是按照朱文的分类，直接咨询模式仅适用于绝对权威或至少是权威专家；普通专家可采用的模式有迂回启迪模式和社会动员模式；绝对权威专家顾忌到身份地位等因素几乎不太可能采用较为激进的方式，如社会动员模式。

三、案例研究

为验证以上观点，本文通过一项案例研究进行佐证。该案例为怒江水电开发项目的决策过程，案例研究重点阐述其中专家参与的相关内容。怒江开发是涉及全局的大项目，决策权归属国务院，因此，国务院便是政策网络中的决策层。围绕该问题有众多行动者参与其中，他们即是政策网络的影响层。影响层的主要构成有：地方政府和中央部门、各电力企业、专家学者、环保NGO、媒体、公众等；其中地方政府和电力企业是主要的支持者，而环保NGO则是最为活跃的反对者。整个政策网络运转的主方向便是双方围绕如何影响国务院的最终决策而展开的各种博弈，专家在其中扮演着重要角色。

怒江水电开发自2003年起受社会广泛关注，到2012年争议才渐渐平息，期间有众多的专家以不同形式发表观点，现将其中媒体曝光率较高、同时也是影响力较大的几位专家及其活动列举如下，具体信息如表2所示。

表2 怒江决策过程中媒体曝光率较高的几位专家及其主要活动一览表

除上述6人外，还有为数众多的专家学者关注怒江事件，并以不同形式参与其中，如在各类媒体上发表文章便是最常见的参与方式。此外，参加各类调研活动或研讨活动也是众多专家常见的参与方式。

分析上述专家的参与活动可以发现：第一，表中6位专家曝光率较高，也即意味着他们活跃度高，嵌入性强。可以看出6人的参与渠道都比较多样，而且多选择效果较好的直接参与模式：要么给国务院领导写信；要么直接公开调查报告，直陈漫湾电站之弊端，起到了社会动员的效果。另一方面，为数众多的、相对不太知名的专家嵌入性较弱，参与渠道较少，多采用发表文章等间接的方式参与其中，影响力有限。第二，6人中何大明、徐道一站在了相对弱势的“反对派”一方，前者因河流保护专家的身份认为开发会破坏怒江这一“中国最后的处女河”；后者作为地质专家则坚信开发怒江会导致不可预知的地质灾难，因此两位专家的参与动机多是受信念驱使。两人一个选择了公开研究报告这样相对极端的社会动员模式，一个采用了最为直接的“上书”。方舟子作为网络名人，进一步提升影响力的动机比较明显，因此在网上发表文章是其热衷的方式。而众多不太知名的专家发表学术成果、实现学术价值的动机也比较明显。第三，上述6人中，何祚庥、陆佑楣均为院士，属于绝对权威专家，因此采用的多是直接参与模式，如上书、参加政府组织的调研活动等；徐道一作为权威专家也采用了类似的模式；何大明、党承林为专业对口的知名专家，他们多次参加政府咨询会，属于直接咨询模式；为数众多的普通专家以发表文章为主，属于迂回启迪模式。

四、结论与讨论

通过前文分析可以发现，在一个复杂的政策网络内考察专家的参与模式问题，专家自身便是一个重要的变量，专家的嵌入性、参与动机以及资源优势等都会对参与模式产生一定的影响。具体专家变量与其参与模式之间的相关性如表3所示。

怒江水电开发项目决策的案例研究可为上述观点提供佐证，即专家自身的差异(包括嵌入性、参与动机以及资源优势等几个方面)会影响其政策参与模式，且不同类型的专家有其“偏好”的参与模式。当然，关于政策过程中的专家参与问题仍然有很多疑问待解答。首先，如果将专家参与放在政策网络中考察，那么本土

表3 专家变量与参与模式之间的相关性

化的政策网络研究无疑是一个大前提。本文关于我国政策网络的描述是基于此前的一项单案例研究得出的结论，尽管在我国具有一定的代表性，但是否具有普遍适用性仍有待检验。或者说我国的政策网络是否可以做更多的类型划分。如果可以，则不同类型的政策网络必然会对应不同的专家参与模式；其次，对于另一个变量，政策问题是否只有复杂性一个有价值的考察维度，其他维度是否存在，如问题的影响范围，问题所在的领域，是否为舆论关注的焦点等，可能都会对专家的参与有一定的影响；再次，除去已经探讨的3个变量外，是否还有其他变量对专家参与模式构成重要影响。解答这些疑问需要考察更多的案例，做更深入的思考。

[1] 刘海波. 论科技政策决策过程的专家参与[J]. 自然辩证法研究，1998，(7)：52-55．

[2] 石亚洲. 论民族政策制定专家参与制度的完善——以扶持人口较少民族发展政策为例[J]. 中央民族大学学报(哲学社会科学版)，2008，(2)：12-16．

[3] 柯政. 专家学者参与教育政策制定的多视角分析[J]. 教育发展研究，2010，(2)：30-34．

[4] 朱旭峰. 政策变迁中的专家参与[M]. 北京：中国人民大学出版社，2012：27-37．

[5] READ M D． Policy Networks and Issue Networks：The Politics of Smoking[A]． MARSH D，RHODES R A W．Policy Networks in British Government[C]． Oxford：Clarendon Press，1992:124-148．

[6] 陈玲. 制度、精英与共识：寻求中国政策过程的解释框架[M]. 北京：清华大学出版社，2011：94-99．

[7] 保罗·萨巴蒂尔，汉克·詹金斯史密斯. 政策变迁与学习——一种倡议联盟途径[M]. 邓征，译. 北京：北京大学出版社，2011．33-34．

[8] 田华文，魏淑艳. 中国政策网络适用性考量——基于怒江水电开发项目的案例研究 [J]. 甘肃行政学院学报，2014，(2)：4-13．

[9] 朱旭峰. 中国社会政策变迁中的专家参与模式研究[J]. 社会学研究，2011，(2)：1-25．

The Experts’ Policy Participation in the Vision of Policy Network

TIAN Huawen

( School of Humanities & Law, Shandong University of Science and Technology, Qingdao 266590, China )

It has been studied by scholars constructs a theoretical model to explain the behavioral patterns of expert participation in social policy changes from two perspectives, “loss embeddedness” (involving policy networks) and “knowledge complexity” (involving policy issues), and his study exerts a tremendous influence among academic circles. However, his study does not discuss the differences among “experts” itself, and “experts” itself is an ignored variable. If we assume that the two variables, the policy networks and policy issues, are invariables, and investigate the issue in China’s unique complex policy networks, we can conclude that there is a connection between experts and the participation model, and the experts who possess strong embeddedness and desire to pursue beliefs and interests or have superior resources are more likely to take an immediate or a radical participation appraoch; on the contrary, the experts who possess weak embeddedness and desire to improve the academic status or to achieve academic value and have inferior resources are more likely to take an indirect or a gentle participation approach. The case of Nu River hydropower development can serve as evidence for this view.

policy network; experts; policy participation

10.19525/j.issn1008-407x.2017.03.019

2016-06-23;

2016-11-18

国家社科基金重点项目：“国家治理现代化视域下的中国政府治理模式改革研究”(15AGL017)

田华文(1980-)，男，山东莒县人，山东科技大学文法学院讲师，东北大学文法学院博士研究生，主要从事公共政策理论本土化研究，E-mail:tt2282@126.com。

D601

A

1008-407X(2017)03-0125-06