权责发生制政府综合财务报告应用需求探析

□常淑红

权责发生制政府综合财务报告应用需求探析

□常淑红

对政府综合财务报告应用需求的分析，既是政府综合财务报告制度的逻辑起点，也是设计政府综合财务报告编制方法与分析指标体系的基础。政府综合财务报告体系包含政府综合财务报告、决算报告、财务状况报告、绩效报告、专项报告（如公共基础设施运营状况报告、国有企业股权投资运营情况报告）等多种信息，不同的报告使用者从自身信息需求出发，选择自己需要的信息内容，实现不同的应用目的。

从我国目前的行政运行体制来看，报告信息使用主体至少包括各级人大、各级政府、政府债券购买人、评估评级机构、PPP项目合作方、纳税人及社会公众等。由于政府报告使用主体的广泛性和多元性，加之不同的报告使用主体关注的问题千差万别，难以全面、详细地一一罗列，下面以地方政府综合财务报告为例，举例说明不同报告使用者的不同信息需求。

一、人大审查政府预算需要的政府综合财务信息

新《预算法》规定了各级人大预算审查的重点，除进行预算合法性审查、政策性审查外，还需开展合理性审查。如在审查“重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当”时，需要对政府综合财务状况进行综合研判，对政府整体资产结构有基本的认识，判断增加重点支出和重大投资项目会提高哪一类资金的比重，是对政府资产结构的优化还是恶化？又如在对预算安排举借债务情况进行合理性审查时，需要了解债务余额、债务结构、偿债能力、债务投向信息，分析举债的适当性，判断举债是否合理，是否可待续，是否“代际公平”。

二、政府编制中长期财政规划和年度预算草案需要的综合财务信息

新《预算法》规定各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。建立跨年度预算平衡机制可同时实现财政稳定和逆周期调节两个目标。在市场经济条件下，政府为应对经济的周期性波动而引起的财政收支波动，发挥财政资金的逆周期调节作用，避免波动危及社会经济、政治稳定，在经济繁荣、税收增长，民间投资与消费需求旺盛时，充足的财政资金在保障公共服务支出后，既可设置预算稳定调节基金，也可将资金用于国有股权投资、债券投资，设立政府性基金，增加政府投资类资产，或者用于回购政府债券，减少政府负债。当经济不景气、税收增长缓慢甚至减少，居民消费需求不足时，实施扩张的财政政策，通过减持国有股权和长期债权，将一部分投资类资产变现，或者增发政府债券，增加当年的可支配财力，弥补当年公共服务支出缺口。政府财政稳定能力和逆周期调节能力的强弱取决于政府持有财务资源的多少。财务资源越多，公共服务的持续稳定性越强，逆周期调节的能力也越强。

政府在编制年度预算草案时，可根据情况选择编制赤字预算、结余预算或平衡预算。在编制中长期财政规划时，也必须做出哪些年份安排结余、哪些年份安排赤字的选择，除分析研判经济、社会发展形势外，还需要深入分析政府的财务资源和资产负债情况，了解货币资金、国有股权、长期债权债务等资产负债情况，以做出赤字预算或结余预算的合理选择。

三、政府重大投资项目决策需要的综合财务信息

由于重大投资项目资金投入量大，在进行重大投资决策时，政府除需考虑国家方针政策、经济社会发展的需要外，还需考虑政府的综合财务状况，考虑重大投资对政府资产结构，对提升政府服务能力、运转能力、市场调控能力等方面的影响。如重大投资需政府举债解决资金来源，需要考虑政府未来的偿债能力，考虑举债规模与经济发展规模是否相适应。同时，还要考虑重大投资对市场的影响，即考虑政府的重大投资是在逆周期调节市场还是在顺周期加剧市场波动。

四、政府债券购买人做出购买决策和参与PPP项目的社会资本合作者做出投资决策时需要的财务信息

政府债券赎买人作出购买政府债券决策时最关心两个方面：一是政府债券的收益水平，即债券利息的高低，二是债券到期能否收回本金，即债券是否存在风险。收益水平是政府债券票面公开标明的利率，可以直接获取；而政府债券风险的评判需要对政府可用于偿债的财务资源与负债水平进行深入的分析对比才能获得准确可靠的信息。所以政府债券购买者对政府财务状况的关注重点在政府的偿债能力。而作为PPP项目合作人的社会资本所有者做出投资决策时，也需要通过政府综合财务报告相关信息来分析政府资产负债总体情况，以判断政府有无能力兑现与合作项目相关的财务承诺。

五、纳税人及社会公众行使民主监督权利需要的财务信息

纳税人关注的问题主要是税收负担水平和税收负担的公平问题。税收负担水平取决于政府的运行成本和公共服务支出总规模，在公共服务支出一定的前提下，政府的运行成本越低，纳税人的总负担就越轻。而税收负担是否公平的基本前提是纳税人作为社会公共责任的担当者，所担当的应该主要是当代公共责任，即当代人所享受的公共利益由当代纳税人负担，未来的公共利益由未来的纳税人负担，体现在政府综合财务报告中就是公共服务性资产与负债是否对等。如果因资本性支出所形成的服务类资产远大于留给后人的偿债责任，则意味着加重了当代纳税人的负担，对当代纳税人不公。反过来，如果服务类资产小于负债，则意味着留给后人的公共福利小于留给后人的偿债责任，加重了未来纳税人的负担。

社会公众是社会公共服务和利益的享受者，关注财政资金是否得到了有效使用，既关注政府的服务能力，也关注政府的运行成本。在公共资源一定的条件下，政府运行成本与政府直接提供的公共服务是此消彼长的关系，即在政府财力一定的条件下，政府运行每多花一分，直接用于公共服务方面的支出就会相应减少一分，而作为社会公共利益的享受者，总是期望以最小的政府运行成本获得最大的公共服务。

综上所述，政府综合财务报告至少需要满足信息使用者关于政府偿债能力、公共服务能力、市场调控能力以及政府运行成本、税负是否公平等方面的信息需求。要满足以上应用需求，政府综合财务报告需要周密设计相对应的财务与非财务指标，并在每年编制的报告中完整、真实地披露这些指标的具体信息。

6月21日，长治市财政局举办了推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式专题培训会。旨在动员相关部门加快PPP改革，做好工作。长治市财政局/供稿

作者单位：山西省财政厅

责任编辑：魏笑甜