新《预算法》下地方政府债务治理机制探究

□付 宇

新《预算法》下地方政府债务治理机制探究

□付 宇

一、绪论

在2008年金融危机爆发后，中央政府为刺激经济发展采取了一系列积极的财政政策和适度宽松的货币政策，其中包括在2008年11月国务院常务会议推出的“扩内需、促增长”的十项措施，简称“四万亿”投资计划。为了配合中央政府“四万亿”投资计划，地方政府也相应的制定出地方版的“四万亿”配套资金刺激计划，希望借助大规模的政府投资刺激因外部需求骤减而疲软的国内经济形势。其中，为了突破原有《预算法》对于地方政府财政资金使用的约束，地方政府融资平台在各级地方政府的配合默许下快速发展，一方面使得地方政府拥有一定的财力促进地方各项公共事业的发展和基础设施的建设，给予地方发展新的动力，但另一方面地方融资平台在运行中所暴露出的一系列问题也增大了地方经济发展中的潜在风险。注册资本未到位、虚增资产、资产负债率过高和当年收入无法还本付息的情况严重。地方政府因此所产生的债务规模不断膨胀，并且债务违约风险随着债务规模扩大、土地财政的不可持续性、或有债务和隐性债务数量激增等问题不断凸显。因此，地方政府债务问题成为我国财政收支、市场经济中的不稳定因素。

为了解决以地方政府融资平台为代表的地方政府债务等多个日益严重的问题，在2014年8月31日全国人大常委会修改了《预算法》，并在2015年1月1日开始颁布施行。新《预算法》通过赋予地方政府有限的发行债务的权利、加强地方政府预算监管等措施使得地方政府债务问题的解决出现新机遇。

二、地方政府债务问题的产生

地方政府债务问题的产生由来已久，并且在1994年分税制改革之后就一直存在，但并未引起足够关注。但在2008年全球金融危机之后，为了稳定经济形势，推动经济复苏，国家进行大规模财政投入。与此同时，地方政府稳定地方经济而大量融资借债进行基础设施建设，为地方企业的融资行为进行担保以保证当地企业能够正常生产经营。但与此同时地方政府债务风险也引起社会各界的关注和警觉，相关的学术探讨逐步开展。财权事权不匹配、地方政府缺乏主体税种、原《预算法》对于地方政府限制过多但监管不力、地方政府过度担保和官员考核体制缺陷等诸多原因逐渐被社会认可。

（一）财权事权不匹配

自1994年分税制改革之后，中央财政收入占国家财政收入的比重逐年上升，在大多数年份占比都超过地方财政收入在总财政收入的占比，并且逐渐稳定在52%左右；而反观政府支出，地方政府负担着绝大多数的财政支出，并且这种财政支出比重在近些年又有逐步提升的趋势，截至2015年，地方财政支出占财政总支出比重已升至85.5%。虽然中央政府和地方政府之间存在转移支付以弥补地方财政空缺，但是这种严重的财权事权不匹配使得地方政府在提供基础公共服务时显得财政资金捉襟见肘，这种对于中央财政转移支付的依赖性也损害了地方财政在财政资金使用方面的独立性。为了缓解资金使用压力，地方政府也通过各种非正规渠道筹集资金，地方政府债务风险也由此开始出现，并且在近年来逐渐加剧，迫使中央政府必须出台措施遏制这种不良趋势并加以解决，否则对于我国财政安全和经济稳定将产生严重影响。

（二）税制体制不完善，营改增突出了地方政府缺乏主体税种的问题

我国现有税制体制主要由1994年分税制改革之后逐渐发展而来，“九四”分税制改革将我国的税种划分为中央税，地方税和中央地方共享税三种，化解了之前地方政府财权过大而导致的中央财政对于宏观经济调控能力不足、财政资金匮乏等问题。但“九四”分税制对于中央地方税种的划分以及共享税种分配比例的划分并不合理，中央财政所掌握的税种税收额较高，且共享比例大于地方政府，这与地方政府所承担的财政支出份额不相对称。而且这种分税制对于税种的划分仅仅限于中央政府和省级地方政府之间，而在省级地方政府和市、县、乡级地方政府之间并没有明确的税收收益的划分，仅仅以上级政府对于下级政府的财政转移支付作为财政收入分配的纽带。因此市、县、乡三级地方政府对于财政资金的需求就难以得到充分的满足，尤其在地方政府融资平台出现以后，市、县、乡三级地方政府融资平台的数量激增，融资数额不断膨胀，对于地方政府债务风险产生了很大影响。

而对于中央和地方政府所掌控的主体税种来说，近年来逐渐推广的以“营改增”为代表的税制改革使得前面所提出的“财权事权不匹配”问题更加突出。在“营改增”过程中，原先作为地方政府主体税种的营业税将难以继续作为地方政府财政收入的主要税源，而随着“营改增”范围的逐步扩大，地方政府将失去主体税种，而增值税作为中央和地方共享税，其中中央政府分享比例高于地方政府，因此，地方政府举债冲动就比较大，并且层级越往下冲动越大，也就造成层级较低的地方政府背负了大量的政府债务。

（三）原有《预算法》禁止地方政府举债，融资平台不规范

根据原有《预算法》的规定，地方政府没有发行政府债券的权利，这就迫使地方政府通过其他方式获得本级政府所需要的财政资金。以近年来地方政府的操作实践来看，地方政府融资平台成为地方政府突破预算法限制变相“发债”的重要途径。

但是相比于许多“市场性”融资平台，众多地方政府融资平台在设立之初就存在许多问题，在审计署2011年出具的第35号审计报告中就指出平台公司管理制度不规范，法人治理结构不完善，资本金到位率低等问题十分突出，并且虚假出资，注册资金不到位和违规注资、抽出资金现象也屡见不鲜。虽然对此国务院在2010年6月出台有关问题的通知中，要求各级政府出台相关措施完善地方政府性债务管理制度，清理部分债务、对新增债务和债务使用资金进行清理、加强监管，并且取得了一些成效，但到2013年，通过审计署出具的两份政府性债务审计报告（第24号、第32号）可以看出问题依旧存在，在2013年第24号报告中，退出管理不到位、资产质量差、偿债能力弱等问题并未得到解决。而在2013年第32号报告中，地方政府违规融资、违规注资，融资平台违规发债现象问题依旧严峻。

在融资平台实际运作过程中，虽然也具有诸如董事会，监事会等现代公司企业的构成要素，但是在经营决策的制定过程中往往受到本级政府行政命令的约束，政府的行政命令变相成为董事会的最终决策。为了配合政府相关政策目标，融资平台的市场主体性也就相应的减弱，也就为融资平台的经营风险埋下了隐患。而地方政府融资平台或多或少的接受地方政府的财政担保，因此地方政府融资平台的风险也变相成为地方政府的债务风险。

（四）地方政府过度担保

在经济运行发展过程中，因为我国借贷市场不完善，非国营企业融资困难问题突出，这就导致众多地方民营企业难以获得足够的资金维持企业的经营生产。为了保证所在行政区域内经济的平稳增长，地方政府往往为企业进行担保使其能够顺利获得商业银行贷款。而且在地方政府融资平台设立经营过程中，根据项目本身盈利能力划分，地方政府性融资平台资金投资项目可以分为公益性，准公益性和非公益性三种。公益性和准公益性项目往往就需要政府财政资金的长期补贴或者政府部门提供的融资担保。而这种担保所形成的或有债务随着2008年后中央和地方政府的大规模投资项目的出台和经济发展的自己需求的增加而逐年增长。或有债务的逐年增长和地方政府财政资金使用的捉襟见肘共同加大了地方政府在面临或有债务转化为实际债务时的违约风险。从而产生大量政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务。

表1 地方政府性债务2010年底、2012年底和2013年6月底规模情况表（单位：亿元）

（五）官员考核体制问题

在过去很长一段时间地方政府政绩评价标准往往以所辖行政区域内GDP的总量规模和增长速度为主，这导致在许多地方的行政官员为了获得政绩以实现自己职位的提升，而进行大规模政府投资。并且这种大规模政府投资往往因为重复建设、面子工程、工程烂尾等多种原因并未对地方经济产生实际助推作用，而因此产生的巨额地方政府债务却严重制约了往后数届政府的财政支出。因为没有成熟的问责、追责机制，也就加剧了这种行为的发生。

三、新《预算法》对于地方政府债务的疏导

面对以地方政府债务剧增为代表的地方政府财政问题，经过数次修改，新《预算法》于2015年1月1日开始施行。吸取以往经验，借鉴国外成果，试图尝试解决当前中国财政所面临的突出问题，对于地方政府，着重解决其如何借、如何管和如何还三个问题。

（一）适当给予地方政府发债权，解决如何“借”的问题

在原有《预算法》中，地方政府没有发行债券的权利，这使得地方政府只能通过其他非正规方式筹集资金。而新《预算法》对地方政府发债进行尝试，省级政府在国务院批准的情况下可以发行地方政府债券。通过债券的发行缓解地方政府财政资金紧张的状况，也给予地方政府在财政资金使用方面更多的自由权利。并且这种给予地方政府发债权利的实践并非中国首创，其他国在在这方面已经形成成熟体系。因此，从地方债理论和具体操作实践方面，地方政府发行债券并不存在问题。

（二）分类管理、规模控制，解决如何“管”的问题

地方政府是否可以发行债券只需权利的授予即可，但最为重要的则是在债券发行的管理和控制环节。因为对于中国财政来说，地方政府发行债券作为一项国内新生事物，用的好则有助于财政体制的完善和经济的发展；用不好则会产生一系列问题，加重原有问题的凸显。因此，新《预算法》对于地方政府发行债券在用途、规模、方式三方面进行限制，确保地方政府债券能够有序的开展进行。

1.限制用途

在新《预算法》的规定中，地方政府发行债券所获得的资金只能用于公益性支出，不能用在地方政府的经常性支出方面。通过这项规定，防止地方政府把举债资金挪用滥用，造成不必要的资金浪费，也使得地方政府在使用举债资金时会受到更多的约束和监管，保证有限的资金能够用在最需要的地方。

2.限制规模

举债的规模大小与地方政府偿还能力息息相关，为了避免地方政府超出偿还能力范畴发行地方政府债券，新《预算法》规定省级政府发行债券的规模需报请国务院和全国人大审核批准，列入地方政府预算并报本级人大批准。这样的举措使得地方政府的债券规模不会过大，从而在原有债务尚未解决的情况下加剧地方政府债务违约的风险。

3.限制方式

在新《预算法》颁布之前，地方政府主要通过地方政府融资平台来为地方政府筹集资金，但与此同时也造成了地方政府背负了过多的政府债务，极大地增加了地方政府债务违约风险，也对整个经济平稳运行埋下隐患。因此，新《预算法》中，规定地方政府举借债务只能通过发行债券的方式筹集资金，否决了其他所有方式。并且为了应对日益严重的地方政府担保危机，也规定在法律条文允许之外，地方政府不得进行任何形式的担保活动。避免因为过度担保造成地方政府过度支出，增大财政风险。

（三）重新确认地方政府债务主体，解决如何“还”的问题

地方政府债务实质上是利用金融市场杠杆原理来缓解当前地方政府财政资金紧张状况。但有借必有还，现今的政府举债仍需以后的财政资金进行偿还。而在原先，地方政府通过地方政府融资平台的大量融资往往是通过土地担保等形式来实现，而今随着房地产市场整体的低迷，土地财政的不可持续性凸显，以土地出让金为债务偿还基础使得地方政府偿债能力受到质疑。因此，迫切需要建立地方政府债务偿还机制以防止地方政府出现债务违约风险。在新《预算法》规定中，地方政府在举借债务的同时必须要有与之配套的债务偿还计划和可靠的债务偿还资金来源，与此同时中央政府也需建立政府债务评估监管机构，对于地方政府债务进行监控和风险预警，并通过相关法律法规对于违规行为进行追责。试图通过一系列措施将地方政府的举债行为和债务风险控制在可控范围之内。

四、新《预算法》实施后地方政府债务治理

新《预算法》的颁布施行在法律层次对于地方政府债务问题的解决起到了重要的推动作用，加强了监督和管理，避免了债务的持续增长对于政府财政稳定的不良影响，也约束了地方政府的过度担保问题，化解了地方政府因或有债务数额庞大而引起的债务违约风险，并且在“堵”的同时，也为地方政府债务问题的解决“疏”通了一条道路，允许省级地方政府在一定范围内拥有发行地方政府债券的权力，给予地方政府一定的财政自由，促使地方政府拥有一定的资金推动经济发展。但对于现阶段较为复杂的地方债问题，新《预算法》的颁布出台并没有完全解决当前问题，还需要从以下几个方面完善。。

（一）明晰《预算法》以及完善相关配套法律法规和制度建设

一项法律法规颁布施行之后往往需要更多的配套细则予以辅助支持，新《预算法》对于地方政府债务问题的解决从法律制度层面提出解决意见，使地方政府得举债行有章可循，并且受到相关法律法规的约束和中央政府、相关部门机构的监督管理，但在诸多条款中缺乏对于“量”和“度”的规定描述。

1.建立地方政府债务规模综合评价体系

《预算法》的修改使得省级地方政府在国务院的批准下拥有发行一定数额债券的权利，但是对于某一省份的地方政府可以举多少债务合适，以及举债“红线”是多少等问题并没有细化描述，而是将这个难题直接转给了对此具有审批权的人大和国务院，但人大和国务院对此也没有可以明晰化的操作流程和评价标准。因此，建立综合分析评价体系，将地方政府财政收支水平、原有债务存量、现有债务结构、债务资金使用结构等多种因素纳入其中，以确保对于地方政府偿债能力和举债规模能够有更加科学合理的分析判断，使得地方政府发行债券的行为可持续的良性发展下去。

2.完善更低层次地方政府筹融资体系

这次对于地方政府发行债券权利的放开仅仅限于省级地方政府，对于更低层次的市、县、乡三级政府并没有放开债券市场。虽然根据当前我国的国情来说，对于放开更低层次政府发债可能会使地方政府债务激增，出现较为严重的债务违约风险。但是可以在经济形势和财政状况比较好的地区进行试点，为以后放开更低层次的地方政府发行债券创造条件。现阶段我国市、县、乡三级地方政府的财政资金较为匮乏，但又承担了过多的财政支出，虽有更高一级的政府所给予的财政转移支付，但也同时限制了下级政府的财政收入的支配自由。因此，解决好低层级政府债务问题，能够更好的促进地方经济发展，使得地方政府不再因为财政资金不足的问题而无所作为，抑制了地方经济发展。

3.进一步规范明确举债资金使用用途

在新的《预算法》规定中，地方政府举债资金被明确要求只能用于公益性支出，禁止用于经常性支出。但是修改后的法律对于“公益性支出”含义的解释并没有细化，比较宽泛。按照通常理解，公益性支出主要包含诸如义务教育、公共卫生医疗、环境保护等非营利性领域，但是对于城市建设、新区开发等行为，依旧可以理解为为了城市建设发展、促进市民生活水平提高的“公益性事业”，但是这其中的投入因为近年来土地财政不可持续性、房地产市场低迷等问题的影响而增大了地方政府债务违约的风险，使得地方政府可能因为市场因素变化而无法按照原有计划偿还债务。因此，对于地方政府举债资金使用用途规定的细化仍需进行，明确举债资金可以使用的具体方向和条目，保证资金的合理合规使用和债务的及时足额偿还。

4.推动市场对于地方政府举债行为进行监督评价

推动市场主体对于政府举债行为进行评价监督是顺应政府简政放权趋势的合理之举。新《预算法》强化了中央政府对于地方政府举债行为的监管，通过财政部建立地方政府债务监管机构以及独立于财政部门的地方政府债务监督机构，加强中央政府对于地方政府债务的掌控能力。但是可以借鉴国外经验，对于政府债务的监督，可以通过发动社会力量协助监管。以美国地方政府为例，市政府发行市政债券时需要律师事务所出具债券合法发行的意见书，并且通过审计机构进行监管，而州一级的政府发行债券则需私人信用评级公司进行评定。因此，可以借鉴国外做法，将监管责任分化到政府和市场两方面，同时也可以推动我国信用评级行业的发展。

（二）引入“市场化”运作机制，推动地方政府债券市场化管理

“市场化”是中国改革开放三十多年来一直坚持的改革方向。在地方政府债券市场领域，可以通过引入市场主体参与其中，利用市场的评价规则对于地方政府发行债券的行为进行评价分析，减少行政管理因素和人为情感因素对于地方政府债券发行和债券认购的干扰，推动地方政府债券发行和管理更加透明化、合理化和效益化。

“市场化”改革需要对于当前地方政府债券发行各方面进行重新设计，以充分发挥市场主体的作用，保证“市场”与“政府”可以融洽相处。

1.建立“市场化”地方政府债券发行制度

地方政府发行债券在其他国家已经有成熟的经验可以借鉴，因此可以学习他国经验，在地方政府债券的初始阶段，不仅可以按照新《预算法》的规定需要国务院以及全国和省级人大的审批，而且可以委托市场信用评估机构或者会计事务所对于地方政府进行评估，审查债券发行数额是否合理、地方政府是否具有足够的债务偿还能力以及发债筹集资金使用用途是否合理。

2.引入市场化审核制度

现阶段对于地方政府债务审核的部门机构主要以国务院财政部、审计署和全国各级人民代表大会组成，但在具体实践过程中可以定期委托社会第三方审核机构协助审核，并向社会公开审计报告，增强社会监督力度和地方政府行政管理的透明度。

3.引入市场保险制度

在现代社会中，保险作为一项可以减轻不可控因素所造成危害的操作方式，在防灾、水利、交通、医疗等多方面为经济社会的平稳运行做出了不可磨灭的贡献。因此，可以通过设立偿债保障金以确保地方政府能够及时足额的偿还债务，减少地方政府债务违约风险。并且这种债务保障金制度中可以引入商业保险，一方面利用商业保险公司对于保单执行的监督加强地方政府对于项目合同所列条款执行的规范性和合法性，另一方面也可以降低因为不可控因素所导致的债务违约对市场经济主体的不良影响和对地方政府公信力的损害。

（三）统一地方政府财权事权

在“营改增”之后，地方政府逐渐丧失其主体税种，地方政府相比于之前具有更强的借债冲动。而当前地方政府债务问题的根源就是地方政府“财权事权不不匹配”的问题。“财权上移，事权下移”是地方政府在面对公共事业等大量资金需求时捉襟见肘而需通过融资平台筹集资金的最重要原因。新《预算法》颁布之后，地方政府已经不能通过融资平台筹集资金，只能通过债券发行获得有限的财政资金，与此同时土地出让金收入因为几年来房地产市场的低迷而难以给予地方政府足够持续的资金收入。因此，赋予地方政府与之财政支出事项相匹配的财政收入，一方面可以缓解地方政府的财政紧缩状况，减少地方政府对于发行债券的依赖性。另一方面也可以降低地方政府对于政府债务偿还的违约风险。

（四）深化政府部门和社会资本的合作

相比较于规模庞大的地方基础设施和公共服务支出项目，地方政府财力严重不足。在现阶段经济疲软、财政收入增长乏力的背景下，继续维持原有基础设施和公共服务的财政投入和追加新的财政投入项目将使得地方政府财政收支压力急剧增大，财政风险及债务违约风险提高，因此，加强政府部门和社会资本的合作将有利于当前地方财政困局的解决。一方面，引入社会资本进入地方基础设施和公共服务项目可以缓解地方财力不足的状况，减少地方政府财政支出需求，降低财政资金偿债规模和风险；另一方面，社会资本的介入也可以提供政府基础设施建设和公共服务供给的效率，便于监管，降低运行成本，更好的行使政府职能。

（五）建立健全官员考核体系以及问责追责机制

在过去很长一段时间内地方政府政绩评价标准往往以所辖行政区域内GDP的总量规模和增长速度为主，这导致许多地方的行政官员为了获得政绩以实现自己职位的提升，通过借债和政府担保进行大规模政府投资，使得地方政府在数年间背负了大量政府偿还债务和或有债务。通过建立新的政绩评价体系加快转变政府职能，更加约束官员在其任职期间的所作所为，不仅可以减少政府对于外界资金的需求数额以及政府的借债规模，而且可以促使地方政府投入更多的精力关注民生，环境和公共事业，极大地避免因过度投资所导致的资金和资源浪费，实现可持续发展。并且引入地方政府债务问责追责机制，可以极大地减少因政府换届、官员调动等原因所导致的官员在自己任职期间不顾地方财政的偿还能力大肆举债，造成往后数届政府因归还以前债务而没有充足财政资金的情况。使得官员在任职期间内的行政举措必须考虑到地方政府财政资金的可持续发展。

作者单位：南京财经大学

责任编辑：郑红梅