对土地财政问题的几点思考

□ 贾维萍

对土地财政问题的几点思考

□ 贾维萍

土地财政是在经济市场化背景下产生的，对我国工业化城镇化的发展以及地方政府招商引资、融资等方面都曾发挥过积极作用。但同时，土地因承载着多重复杂的利益关系，牵动着不同群体的利益神经，所以在运行中也带来了一定的风险和问题，必须从具体政策和配套措施方面进行改革。

一、土地财政运行中带来的风险和问题

（一）不可持续性的土地财政容易造成财政危机和金融风险

一是土地财政预支了未来收益，这将不断累积对于后代的欠账。根据我国土地管理法的规定，各种类型的土地因其使用性质方面的差异性，使用期限分别为70年、50年、40年。这样，地方政府所收取的土地出让收入事实上就是未来数十年租金的现值总和，也就是说原本应当在一个完整使用期限内分别实现的租金，地方政府为了眼前利益进行了一次性使用，这与债务收入的性质有所区别。二是寅吃卯粮的土地财政，导致城市化成本增加。不断加快的城镇化进程，使土地价值不断提升，城镇用地在一些地区逐步从新增转向存量用地，目前征地拆迁成本日益增高，被征地农民和拆迁居民补偿金占出让收入的比例越来越高。根据山西省国土资源厅2013年年初公布的相关数据，从2013年6月起山西省的平均土地补偿与安置补助费已经调整为3.12万元／亩，较2009年的2.57万元／亩的补偿标准提升了二十多个百分比。更新之后的全省平均征地统一年产值标准变为1300元／亩，土地补偿和安置补助两项平均补偿的倍数为24倍。三是土地财政导致地方政府债务危机与金融风险进一步加剧。从调查看，一些地方政府进行土地储备融资由财政兜底，而储备土地的出让处置权限又在地方政府手里，极易产生价值虚高、重复抵押等风险。针对这种状况，中国农大教授朱道林提出，土地出让收入的偿债能力是非常有限的，加上各种类型的抵押土地不能够变现，这将导致地方政府的土地融资，除了土地收购储备贷款之外，只能依靠财政收入来进行偿还。一旦经济增速降低，房地产市场与土地市场出现波动，地方政府财政与土地出让的收入将会有所减少，这样，房地产抵押品价格就会下降，地方政府性债务将承受巨大压力，极易引发金融风险。

（二）权力寻租是土地财政运行所引发

由于土地在生产过程中发挥着至关重要的作用，因此有的房地产开发商通过收买、贿赂土地相关权力持有者来拿到土地的开发权，这就极易引发权力寻租。一是打供地政策的擦边球。一些部门官员不严格依法依规审批土地用途变更程序，应作为经营性土地来出让的作为划拨土地进行供应，给国家造成严重流失。比如2015年广东省国土资源厅开展了违规用地专项整治行动，此次整治查处违规用地2.8万多起。二是搞“权钱交易”。有的人利用工作职权之便，收受巨额贿赂多次，不惜牺牲国家利益，为他人在矿产开采权的取得和转让、耕地开发项目等方面给予方便。

（三）“土地财政”易造成城市无序扩张，影响城乡统筹发展

一是土地财政加剧了产能过剩。政府通过土地出让掌握了大量资金，而资金投向能够在一定程度上影响整个产业结构的变更。房地产行业和建筑行业的发展，带来了民用化工、五金、建材等产业的发展。但是这样的低端产业链却消耗了大量社会资源，加剧了产能过剩。二是导致企业家精神的退化。2004年是一个转折点，从这一年开始，卖地收入在政府财政收入的比例猛升，相当多的企业主发现了比经营企业来钱更容易的赚钱之道，那就是“炒地”、“炒房”。2016年上半年，我国出现219宗“地王”，由一线蔓延至二线城市，其中，溢价率超100%的地块就有109宗。在这些地王当中，有些拿地的央企，它们用于买地的钱，已经远远超过全年的销售总额。于是各地政府发现有一条比企业改革来得更快的生钱之道，那就是卖地。政府卖地，企业家炒房，从而助推房价一路飙升。

二、造成问题的原因分析

（一）地方政府财权与事权不相匹配

从1994年开始，我国进行分税制改革，一是把收入稳定、税源集中、增收潜力较大的税收，列为中央固定收入或中央与地方共享收入，中央财政收入占整个税收的比重提高到50%以上。二是把税源分散、收入来源不稳定、征收成本高、征管难度大的税种留给了地方政府。当地方政府的本级财政支出与财政收入无法平衡时，寻求中央转移支付是地方政府的一个办法，但是这部分发挥的作用有限，所占比重比较小；向预算外发展是另一个办法，地方政府财政预算外收入一般由三部分组成即行政事业收费、土地出让金、政府性基金。近年来，中央政府收费管理不断规范，预算外收入中的行政事业性收费比重不断降低。同时，土地出让所得的地位却越来越高。

（二）现行土地管理制度造成地方政府土地垄断

一是土地流转支配权隶属于地方政府。按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中的有关规定，居民居住的土地使用权出让最高期限七十年，而农村集体土地与城镇国有土地转为建设用地的预审及上报权属于地方政府，这种情况就导致政府以公共利益的名义随意转让土地。在这些法律依据下，土地资源就被地方政府控制，从而获取土地收益。二是土地转让中地方政府担当了多重角色。土地市场管理者是地方政府，直接交易人是地方政府。不管是农村集体土地用途的变更，还是农用耕地的用途变更，唯一的购买者都是地方政府，地方政府掌握着地方土地资源的供给，为了追求经济效益的最大化，寻求土地增值的最大化是最直接最快捷的途径。三将土地转化用途地方政府的付出成本比较低。在土地转让的过程当中，相关文件规定土地补偿和安置补偿费不得超过年产值的30倍，这就导致了农民从中仅能获得微薄的利润。土地转让过程中地方政府往往压低收购价格，控制建设供应，从中获取利润。如此通过低成本的土地流转，获得一次性巨额土地出让金，地方政府重复土地转让操作，持续追逐短期利益。

（三）城镇化引起地方公共事业资金需求持续增长

一是利用土地财政维持城镇化。城市公共事业及基础设施建设随着城市人口数量的持续增加而不断衍生新的公共需求，引发地方政府不断寻求新的资金来源，能够填补这种需求的恰好是土地财政收入，于是土地财政收入变成了政府实现跨越式发展的关键途径。二是通过城镇化取得土地财政收入。城镇化建设与基础设施建设脚步的加快促进了房地产行业的繁荣，拉动了地方财政收入的增长，地方政府积累了发展经济的资金。根据国家统计局发布的数据显示，2016年中国城镇化率已达到57.35%，预计到2030年时，将达到65%。中小城市发展速度的提升，带来土地财政的新一轮扩张。所以，地方政府既要加强城市基础设施建设，又要发展城市经济，对土地财政的依赖在短期内便难以降低。

三、加强土地财政管理的几点建议

（一）增强土地资源利用的均衡性和可持续性

一是将土地资源的利用与资本化进程维持在可控范围内。城乡建设用地市场要统一规划，2017年1月，国土资源部印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点方案》，方向是建立城乡统一建设用地市场，到2018年年底，在相关地区建立土地二级市场一定要符合城乡统一建设用地市场的要求。严格监管土地利用情况，将国有建设用地的土地供应、出让金缴纳、交地及开竣工等信息，结合土地市场动态监测与监管系统动态巡查模块信息，录入到土地市场动态监测与监管系统中，实现批后、供后开发利用整个过程的全方位动态监管，同时全面排查批而未用项目用地，依照《闲置土地处置办法》中的相关规定和出让合同约定予以处置，该收回的收回，依法管理土地。建立土地收益储备基金制度，从根本上厘清土地储备与城市公共建设的关系，使粗放式的土地供给模式得到相应改善，促进土地使用更加高效、集约化，同时也能够使各地政府对本级财政资产负债状况有一个明确的认识与把握，从而预防利用土地储备过度举债。二是有效控制融资平台的土地杠杆融资。凡是利用国有土地收益权来质押贷款的，必须到财政部门进行登记备案，以便掌握利用土地抵押进行融资的整体状况，及时监控并对土地融资风险实施评估。同时对于政府债务负担超过一定程度的区（市）县，对于没有偿还原有贷款、改善负债状况的区县，要向有关银行、国土部门发出预警，酌情考虑停止办理国有土地收益权质押贷款。

（二）强化制度措施，让权力寻租行为无藏身之地

一是树立依规用权、依纪办事观念。国土资源领域内的腐败问题，究其根源便是权力附属的不正当利益，只有将权力关进制度的笼子，才能从源头上将权力寻租带来的腐败问题彻底根除。必须要用制度分权、晒权、管权，加大简政放权和政务公开力度，把权力晾晒到阳光下，接受整个社会的监督，对与国土资源行政审批、资金分配使用等权力相关的岗位，实施定期轮岗制度，以此来防止权力滥用。二是监督问责形成严格震慑。2016年9月，国土部确定在全国土地管理和矿产领域开展为期一年的专项整治行动。通过专项整治，聚焦土地使用权和矿业权审批、出让等重点环节，创新制度设计，改革行政审批，加强政务公开，防控廉政风险。在此次专项整治行动中，山西省就做到了“七个查找”，包含要从已经查处的案件中查找问题，从各部门自身工作中查找问题等，其中特别提到从专项审计报告中查找问题，不断完善权力运行制约和监督机制，构建“互联网+山西国土”平台，全程监控资源配置、工程项目、资金分配。

（三）缩减地方政府对土地财政的垄断权力

目前，房地产行业是我国经济增长的主要行业，同时，土地出让金是地方政府的主要收入来源之一。这就扭曲了地方政府在经济发展中所发挥的作用，从而使得部分企业专注于到房地产行业去捞金而忽略了本身的实业，久而久之就会引发金融危机。为此，我国的土地财政在转型中应尝试：一是推行土地年租制。对没有完全收回土地总价款但已出让的土地收入，采取“影子年租制”的办法；对已据实扣除开发成本后陆续收回的土地收入，在未来各个年度按照年租价格收入分摊在土地出让期限内使用，一般不得动用超出本届政府任职年度的土地出让收入；实行“年租制”的土地是指还未出让的土地，“年租制”有利于引导和扭转地方政府寅吃卯粮式的土地财政行为，使土地收益实现代际均衡。二是改革行政考核评价体系。政府行政考核评价体系的不科学是土地财政的不断扩张的根源所在。因此，必须改变单纯以经济增长来考评政绩，加一些相关权重指标，如资源环境、民生支出、科技创新等等。这样，政绩考核更为科学、系统，确保地方政府性债务的减少与控制，从而保护环境与节约资源。三是拓展资金来源渠道。鼓励民间资本以全资、控股、参股等多种形式进入到基础设施建设和公用事业领域，减少对土地财政的依赖。这样不仅有助于减轻政府投资基础项目建设的资金压力，为刚起步的基础设施项目引进先进的成熟管理经验，而且可以降低运营成本、提高运营质量。

作者单位：太原理工大学马克思主义学院

责任编辑：赵 姝

2017年6月1日至2日，省财政厅副厅长武志远一行4人到晋城市调研管理会计工作。 晋城市财政局/供稿