陕西省科技成果转化政策文本分析——基于政策工具与创新价值链双重视角

马江娜，李 华，王 方

(西安电子科技大学经济与管理学院，陕西 西安 710071)

陕西省科技成果转化政策文本分析
——基于政策工具与创新价值链双重视角

马江娜，李 华，王 方

(西安电子科技大学经济与管理学院，陕西 西安 710071)

在政策工具和创新价值链的双重视角下，对选取的50份陕西省政府颁布的科技成果转化政策用内容分析法进行文本分析。根据样本选择、分析框架的制定、分析单元的定义和统计分析等步骤层层展开，分析陕西省科技成果转化政策在政策工具设计、搭配及构建中所存在的过溢与缺失问题，以期为未来优化和完善陕西省科技成果转化政策提供借鉴。

科技成果转化；政策工具；创新价值链；内容分析

1 研究现状和研究方法

1.1 研究现状

科技成果转化相关研究是近年来研究的热点问题之一。李玲娟等[1]从科技成果转化链角度系统分析了科技成果转化政策，指出了成果转化中亟待解决的问题，为科技成果转化提供了可借鉴的经验。卢章平等[2]采用内容分析法研究中国1980—2011年科技成果转化政策，从政策的颁布部门及效力等角度进行了分析，指出了政策工具在使用过程中存在的问题，为政策制定提供建议。卢章平等[3]亦从政策结构、内容及实施效果等角度对国家和江苏省1990—2012年的科技成果转化政策的政策执行效率进行了对比，从中找出影响实施效力的因素。葛章志等[4]采用内容分析法对中国2012—2014年地方政府促进科技成果转化的新政策从政策制定的背景、政策工具的使用情况等角度进行了分析。而针对陕西的研究中，车茹雅等[2]通过分析陕西科技进步的现状与特征找出了陕西科技与经济不协调的原因，并提出刺激科技消费、增加科技成果的有效供给等建议，以期为未来陕西经济发展提供借鉴；张明卓[5]通过对2010—2011年陕西高校的科技成果及相关经济数据进行整理分析，从管理体制、激励体制、产权、R&D、中介、风险、市场及政策等方面找出了制约科技成果转化的因素，并给出了建议；汪小梅等[6]在剖析制约陕西高校科技成果转化因素的基础上，分析了科技成果转化的评价原则，建立了其评价指标体系，并提出了评价方法；白利娟等[7]通过建立模糊综合评价模型，对陕西省高校的科技成果转化工作进行了评价。

通过上述文献梳理可知，学者们多数致力于研究科技成果转化政策本身所存在的问题，对陕西省科技成果转化的研究也主要集中于科技与经济现状以及科技成果转化的评价体制及制约因素等方面，而对科技成果转化政策是如何作用于转化的具体环节以及政策主要服务于转化的哪些环节等的问题关注较少。随着创新驱动发展战略的提出，促进科技成果向生产力的转化已经成为当前亟待解决的问题。

1.2 研究方法

内容分析法是一种以定性研究为基础的量化分析各种数据内容的技术[8-9]，将用语言描述的内容转化为用数量表示的资料，并用最终的统计数字解释分析的结果。

本文在内容分析法的基础上，引入政策工具和创新价值链两个维度制定分析框架。其中政策工具是将政策目标及意图变为具体行动从而达到预期结果的手段；创新价值链讨论的是在科技成果转化为生产力的过程中价值实现的问题，即可以被用来作为科技成果转化的过程性政策目标。然后按照如图1所示的研究步骤进行。

图1 政策文本分析的研究步骤

2 政策文本选择

科技成果转化政策文本选取来源于陕西省人民政府、陕西省科学技术厅等政府网站和行业门户网站。为了保证数据的相对完整性和代表性，按照以下原则对政策文本进行筛选：一是发文单位为陕西省政府及其相关部门；二是与科技成果转化密切相关；三是确保选取的政策类型为法规、规章、规划、通知公告等体现政府政策的文本，不计入行业标准等文件。

政策文本的搜集方法为：以“科技成果转化”“技术交易”及“技术转移”为关键词对2000—2016年(搜集的政策中与科技成果转化相关的政策最早于2000年出台)的科技成果转化政策进行全文搜索，共搜索到83份政策，然后对政策条款进行遴选，将其中已经失效或者相关程度不高的删除，最终选取与科技成果转化密切相关的50份陕西政策作为研究样本并将其编号(见表1)。

表1 陕西科技成果转化相关政策列表

续表1

3 科技成果转化政策分析框架构建

政策是政府通过对各种政策工具的设计、搭配及组织形成的，这些工具是将政策由理念变为现实从而实现政策目标的手段[10]。政策工具是政策研究的一个有效、重要的途径，是政策过程分析在工具理性层面的发展和深化[11]。基于工具性的视角对科技成果转化政策进行分析，有助于深层次地把握陕西目前科技成果转化政策体制的特征、发展趋势，为政府有针对性地影响科技成果转化的过程提供借鉴[12]。

(1)X维度：政策工具。本研究首先借鉴Rothwell等人的观点[13]，认为政策工具包含供给面、环境面和需求面三大类，再结合施丽萍、樊霞[14-15]等的技术创新政策分析框架，对三大政策工具进行详细的内容划分，具体包含12种(见表2)。这种分类方法可以有目的性地指导政策体系的构建，因而得到广泛的使用[16]。其中，供给面政策工具是指政府通过给以研究经费、人才以及技术等方面的支持从而保证科技成果的顺利转化；环境面政策工具是指政府利用税收优惠、营造良好交易市场等途径间接影响科技成果转化的环境氛围；需求面政策工具则着重通过政府采购等手段激励并开拓科技成果应用的市场，从而拉动科技成果转化。综合来看，供给面、需求面和环境面政策工具对科技成果转化分别起推动、拉动和影响作用[17]。

(2)Y维度：创新价值链。政策工具的使用只显示了政策采用何种手段发挥作用，而没有表明其政策目的。因此，只使用政策工具对政策进行分析是不全面的[18]。而且，使用同一种政策工具可以达到不同的目的，例如，政策工具“人才培养”可以推动科技成果转化研究开发阶段的发展，也可以促进其进行生产试验。因此，为了更全面地分析政策如何推动科技成果转化的发展，需要从政策使用了何种政策工具和政策工具所作用的转化阶段即创新价值链环节这两个方面研究。由于促使科技成果转化是实施创新驱动发展战略的重要工作内容，科技成果转化政策的最终目的是为了实现创新驱动发展，因此，本研究引入创新价值链作为第二个研究维度。

表2 政策工具的分类和解释

创新价值链是指从获取创新源开始，通过采取一系列相互独立、相互关联的提升科技开发价值的创新活动，将创新源转化为新产品，实现商业化产业化的链条组合体[19]。整合科技成果转化的特点[20-22]，将创新价值链分为研究开发、生产试验、商业化与产业化三个环节。研究开发是整个科技成果转化进程的起始点，主要是通过知识创新、科研等一系列创新性工作获得实验成果；生产试验阶段介于研究开发的实验室生产和批量生产之间，是成果转化机制核心部分。通过和市场趋势对比，对前一阶段的成果进行后续研究，不断对其进行调整，直到满足推广条件。商业化与产业化是科技成果转化的最终环节，是将由前两个阶段所获得的新工艺运用于生产盈利过程，进而发展成新兴产业。政策工具对创新价值链的作用关系如图2所示。

图2 政策工具对创新价值链的作用关系

(3)二维分析框架的构建。通过对政策工具和科技成果转化创新价值链的理论梳理，最终形成如图3所示的政策分析构架。

图3 科技成果转化政策文本分析框架

4 政策文本编码

政策条款是对政策文本进行内容分析的基本单元。本文依据“政策编号—具体条款/章节”对选取的50份政策文本内容进行编码。例如，36-6表示编号为36的政策文本的第6条，47-5-1表示编号为47的政策文本的第5条的第1条细则，部分政策文本内容分析单元编码举例如表3所示。

5 频数统计与维度分析

本文采用内容分析法，以12种政策工具和创新价值链的三个环节为依据对陕西省科技成果转化的50份政策文本进行分析。而内容分析法中不同政策的政策力度不会影响最终的结论[18,23]，故本文不考虑不同的政策力度。如若某条政策不单单使用一种政策工具，那么必须将使用的所有政策工具都记录下来，再根据每种政策工具作用的转化过程即创新价值链环节进行统计。最终形成如附表1所示的政策二维分析分布图。另外，在此分析基础上，对50份政策文本共计335条政策条款在政策工具和创新价值链两个维度下进行频数统计，总共使用政策工具574次，统计结果如表4所示。

表3 政策文本内容分析单元编码举例

表4 政策工具及创新价值链的内容分析结果

续表4

5.1 基本政策工具维度分析

由表4可知，供给面、环境面和需求面政策工具的使用频数所占的比例依次为35.19%、60.63%和4.18%。

所有的政策工具中，环境面的“政策性策略”(176次)使用频数最多，接下来依次是“法规及管制”(91次)以及供给面的“基础设施建设”(72次)和“资金投入”(62次)。其中，环境面中的政策工具“政策性策略”的使用主要包括鼓励、规划、引导以及政府部门分工协作等等，“法规及管制”则主要是指政府规定的规范主体行为、维护市场秩序，营造良好竞争环境的各项法规、制度，在很大程度上影响着科技成果的转化；供给面中的政策工具“基础设施建设”主要是指为促进科技成果的转化而建设的国家重点实验室、研发基地、孵化器基地等，“资金投入”则是指为科技成果转化的发展提供资金支持，如研发经费、各种专项资金等。

5.2 创新价值链维度分析

在基本政策工具维度分析的基础上，引入创新价值链维度的影响因素。由表4可知，50项政策文本对科技成果的转化提供了包括研究开发(41.99%)、生产试验(30.66%)和商业化与产业化(27.35%)阶段的全面干预。根据条款的具体分布，发现绝大多数的

政策工具都是应用在科技成果转化的研究开发阶段，作用于生产试验和商业化与产业化阶段的政策工具基本持平，由此可见陕西省对科技成果转化的重视，但为了更好地促进科技成果的转化，需要对生产试验、商业化与产业化环境给予更多的政策服务，并将政策具体化，提高其可行性。

6 结论与政策建议

6.1 结论

(1)在科技成果转化政策工具中，环境面政策工具使用过溢，其中“政策性策略”和“法规及管制”政策工具运用最为频繁。

由频数统计可知，在科技成果转化政策文本包含的政策工具中，环境面政策工具使用的次数(占60.63%)最多。而且在该类政策工具中，政策性策略和法规及管制政策工具占到76%。政策性策略广泛使用的这一现象已经由其他学者在其他产业政策进行了验证[11,17]。该项政策工具为科技成果转化制定了大政方针，具体落实则需要省科技厅、省财政厅等部门出台相应的实施细则。如《陕西省人民政府关于落实〈政府工作报告〉重点工作部门分工的意见(陕政发[2015]8号)》和《陕西省人民政府办公厅关于印发全面提升企业创新能力行动方案的通知(陕政办发[2014]138号)》等，这些政策工具为陕西省科技成果转化指明了发展的方向，而政策落地则需要省科技厅、财政厅等相关部门出台相应的实施细则。而法规及管制工具运用过于频繁，一方面是由于在后续的政策文件中需要对之前未被实行的政策进行不断补充与提及，另一方面是由于在后续的政策文件中不断强调之前虽被实行但却没有达到实施目标的政策，这样就造成了一定程度的过溢。

(2)科技成果转化政策中对于供给面和需求面(特别是需求面)的政策工具的应用存在严重不足，很多行之有效的政策工具(比如服务外包)没有被采用。

在供给面政策工具运用上，人才培养、科技信息支持政策工具相对于资金投入、基础设施建设这两类政策工具相对运用较少。陕西省科技成果转化政策中大量提到建设中试基地、研究中心、投入资金等，可见陕西省对于科技成果转化的重视，但对人才培养、科技信息支持政策工具的较少运用，使得对于陕西高等院校、科研机构的科技成果转化过程没有发挥出应有的效果。

在需求面政策工具的使用中，不足及缺失现象更为严重，所用频数仅占4.18%。需求面政策主要通过政府采购、服务外包等途径正向激励并营造一个较为稳定的技术市场环境[8]，从而加快科技成果转化为现实生产力。例如通过外包，不仅能够增强企业和民间机构对科技成果转化的重视程度，更能减轻政府在财政、技术、人才等诸多方面的压力，从而更好地促使科技成果的商业化。特别是，为了减少市场这个创新主体的不确定性，需加强相应的需求面政策的制定。

(3)科技成果转化的相关配套政策还待完善。科技评价与管理机制在高等院校、科研机构进行技术转移、科技成果转化过程中发挥着重要作用。教师或科研人员依托于其基金项目等获得的成果开展技术交易活动，往往由于成果熟化度不高、市场风险性和不确定性因素较大等影响，无形中形成了一种不交易、不转化，也不愿意承担任何风险的心态，从而使得大量的科技成果处于闲置状态，无法被真正地开发和利用。此外，财政金融作为调节市场活动主体并发挥积极性的重要手段，在鼓励技术交易主体进行技术转移和成果转化方面起着举足轻重的作用。然而现有的财政金融政策还存在些问题亟待解决，例如教科企业融合各方，缺乏第三方融资渠道保障，一旦出现资金断裂，便对各方继续合作产生影响；还有就是个人所得税的问题，虽然有关政策允许“原则上在5年内分期缴纳个人所得税”，但有可能导致需要缴纳的当月个人所得税税率提高，而且股权价格并不确定。

6.2 政策建议

为了形成关于科技成果转化的布局合理、体系完善的政策平台，供给面、环境面、需求面这三种政策工具应该相互补充、相得益彰[23]，其中供给面政策工具和需求面政策工具应该保持数量上的平衡，而环境面政策工具应刺激和支持这两方面政策工具发挥更大的作用[24-25]。因此，提出以下建议：

(1)适度降低环境面政策工具的使用频率，加强政策的可实施性和执行力度。

环境面政策工具中的“政策性策略”和“法规及管制”虽然为科技成果转化的发展制定了大政方针，但其具体落实则需要科技厅、财政厅等相关部门出台相应的实施细则，并完善相关配套政策的制定，从而改善政策的可执行性，提高其实施力度。

优化科技成果转化市场，适度加大如税收优惠、财政补贴等政策工具的实施力度。如为了鼓励产业进行自主性知识产权的创造与运用，可制定一些关于增值税的普惠性优惠政策；创立并完善促进教科产业更好融合的“第三方融资平台”，帮扶优质性合作项目的发展，给予其资金支持。

(2)重视供给面和需求面政策工具对科技成果转化的推拉与拉动作用。

在促进科技成果转化的过程中，供给推动和需求拉动的影响力更大，更具活力，可适度加大这两类政策工具的使用频数。在供给面政策工具中，增加“科技信息支持”、“研究开发资金投入”等政策工具的使用频数，可有效推动科技成果的转化。可适度加强线上与线下相结合的网络平台建设，使其更专业、更市场化，为高等院校、科研机构进行交易提供信息支持，促进成果信息的相互流通。同时要拓宽资金投入渠道，鼓励社会民间加大投入强度，更好地利用引导基金促进科技成果转化，降低高等院校、科研机构在进行科技成果转化过程中的风险；在需求面政策工具的使用中，可通过将研究开发项目外包、提高政府对新产品的采购程度等方式，降低科技成果在转化过程中的风险，拉动科技成果的转化。

(3)注重政策工具与创新价值链的搭配，使科技成果转化政策更合理完善。

本文探讨的政策工具与创新价值链之间的关系也为日后政策制定者在推动科技成果的转化所面临的价值链环节时该采取何种政策工具提供了参考。由结论可知，政策工具作用于研究开发阶段的频数远远高于作用于生产试验、商业化与产业化的频数，这样的分布情况导致了陕西“只看重学术成果而不关心成果转化”的现象越来越严重。因此，在未来的政策制定中，需将政策服务更多地侧重于生产试验及商业化与产业化阶段，促使每一个成熟的研究项目更快地启动并使之产业化。

[1]李玲娟,霍国庆,曾明彬,等.基于价值链的科技成果转化政策述评[J].科学管理研究,2014(01):10-14+38.

[2]卢章平,王晓晶.基于内容分析法的科技成果转化政策研究[J].科技进步与对策,2013(11):98-103.

[3]卢章平,王晓晶.国家和地方科技成果转化政策对比分析[J].图书情报工作,2012(24):83- 88.

[4]葛章志,宋伟.地方政府促进科技成果转化新政策研究[J].科技管理研究,2015(23):30-35.

[5]张明卓.陕西省高校科技成果转化的制约因素与对策研究[D].西安建筑科技大学,2013.

[6]汪小梅,白利娟,袁薇.陕西高校科技成果转化评价体系研究[J].工业工程,2007(01):95-98.

[7]白利娟,汪小梅.基于模糊综合评判方法的陕西高校科技成果转化分析[J].情报杂志,2006(07):46-48.

[8]GARRY Ha T.An over view of content analysis[J].The marketing review,2003,3(4):479-498.

[9]苏敬勤,李晓昂,许昕傲.基于内容分析法的国家和地方科技创新政策构成对比分析[J].科学学与科学技术管理,2012(06):15-21.

[10]FLANAGAN K,UYARRA E,LARANJA M.Reconceptualising the‘policy mix’ for innovation[J].Research policy,2011,40(5):702-713.

[11]黄萃,苏竣,施丽萍,等.政策工具视角的中国风能政策文本量化研究[J].科学学研究,2011,29(6):876-882.

[12]顾建光,吴明华.公共政策工具论视角述论[J].科学学研究,2007(1):47-51.

[13]ROTHWELL R,ZEGVELD W.Industrial innovation and public policy:preparing for the 1980s and 1990s[M].London:Frances Printer,1981.

[14]施丽萍.基于内容分析法的中国科技创新政策研究[D].杭州:浙江大学,2011.

[15]樊霞,吴进.基于文本分析的我国共性技术创新政策研究[J].科学学与科学技术管理,2014(08):69-76.

[16]张雅娴,苏竣.技术创新政策工具及其在我国软件产业中的应用[J].科研管理,2001(4):65-72.

[17]刘兵,曾大本,苏竣.我国镁产业发展政策的分析与评价[J].中国科技论坛,2007(8):34-39.

[18]谢青,田志龙.创新政策如何推动我国新能源汽车产业的发展——基于政策工具与创新价值链的政策文本分析[J].科学学与科学技术管理,2015(06):3-14.

[19]黄钢,徐玖平,李颖.科技价值链及创新主体链接模式[J].中国软科学,2006(6):67-75.

[20]司云波,和金生.从知识发酵机理看科技成果转化[J].科技进步与对策,2009(22):168-170.

[21]邓立治,刘希宋.知识管理在科技成果转化过程中的应用研究[J].科技管理研究,2008(11):208-210.

[22]王先庆,王斌伟.高校科技成果转化:过程与机制[J].深圳大学学报(人文社会科学版),2001(02):65-71.

[23]赵筱媛,苏竣.基于政策工具的公共科技政策分析框架研究[J].科学学研究,2007(01):52-56.

[24]SUSANA Borrás,CHARLES Edquist.The choice of innovation policy instruments[J].Technological forecasting and social change,2013,80(8):1513-1522.

[25]EUN KYUNG Jang,MI SUN Park,TAE WOO roh,KI JOO han.Policy instruments for eco-innovation in Asian countries[J].Sustainability,2015(7)：12586-12614.

(责任编辑 刘传忠)

The Text Analysis of Shaanxi’s Transformation Policies of Scientific and Technological Achievements with Policy Tool and Innovation Value Chain Perspectives

Ma Jiangna,Li Hua,Wang Fang

(School of Economics& Management,Xidian University,Xi’an 710071,China)

Policy tool is a mean for government to govern economic society.50 Shaanxi’s transformation policies of scientific and technological achievements were selected and analyzed through content analysis with policy tool and innovation value chain perspectives.Based on the selection of the sample,the formulation of the analysis framework,the definition of the analysis unit and statistical analysis,in turn,the problems of Shaanxi’s transformation policies of scientific and technological achievements in the process of the design,collocation and construction of policy tool were analyzed.The study would provide reference to the optimization and improvement of Shaanxi’s transformation policies of scientific and technological achievements in the future.

Transformation of scientific and technological achievements;Policy tool;Innovation value chain;Content analysis

国家软科学研究计划项目“陕西省科技成果转化的中试模式及机理研究”(2014GXS2D031)，陕西省科学技术研究发展计划项目“2014年度陕西省技术市场及成果统计分析”(2015CG014)。

2016-11-28

马江娜(1991-)，女，山西晋城人，西安电子科技大学经济与管理学院硕士研究生；研究方向：为科技管理、数据分析。

F204

A