基于文本分析的中国知识产权政策工具选择研究

李 方，张 胜

(西安交通大学公共政策与管理学院，陕西 西安 710049)

基于文本分析的中国知识产权政策工具选择研究

李 方，张 胜

(西安交通大学公共政策与管理学院，陕西 西安 710049)

采用内容分析法，对实施知识产权战略以来中央政府颁布的政策进行量化分析，探究中国政府在知识产权创造、运用、保护、管理及服务领域的政策工具选择。研究发现：知识产权保护法律体系、公共服务体系建设和管理体制机制改革是当前中国知识产权政策关注的重点；公共服务类供给型政策工具以及法律规制类、策略性措施类环境型政策工具应用过溢；融资支持、财税优惠等经济激励类政策工具、需求型政策工具应用存在缺失；知识产权政策工具在知识产权创造、运用活动领域应用不足。基于此，提出对策建议。

知识产权政策；政策工具；文本分析

1 引言

国家知识产权战略纲要实施以来，中国围绕知识产权创造、运用、保护、管理和服务出台了一系列政策，引导和支撑了中国知识产权大国建设。目前中国知识产权政策目标已经转变为建设知识产权强国，政策目标的改变必然要求政策工具的调整，因而有必要对中国知识产权政策工具进行深入分析。

知识产权政策是涵盖不同知识产权活动、涉及不同管理部门的复杂政策体系，基于政策工具的量化分析可以有效识别知识产权政策重心，展示政策工具选择的基本特征。现有研究分析知识产权政策时，更多的关注于争论知识产权是否促进了技术创新和经济发展、分析政策影响机制或效果评价。对于知识产权政策工具选择问题，现有文献涉及了战略性新兴产业[1]、质押融资[2]等特定领域的知识产权政策工具，未系统性研究中国知识产权政策体系，无法对中国采用的知识产权政策工具做出整体分析。

本文采用内容分析法，建立基于政策工具的知识产权政策分析框架，对2008—2015年中国中央政府公开的代表性的29份政策文本进行量化分析，从政策工具的视角指出中国知识产权政策的基本特征，分析中国知识产权政策工具选择存在问题及其原因，为建设知识产权强国的政策制定提供参考。

2 文献综述

知识产权制度本身作为一种政策工具[3]，其作用和评价一直是政策研究关注的重点。Andersen等人认为知识产权政策的有效性依赖于在当前知识产制度环境下各相关利益主体之间关系的性质和利益冲突的有效解决[4]。郭俊华等人根据知识产权政策过程及绩效特征，构建了知识产权政策评估的理论体系，并提出推进我国知识产权政策评估工作的对策建议[5]。杨晨等分析了中国知识产权政策体系的协同失灵问题，提出知识产权政策协同运行机制[6]。为了更准确地分析知识产权政策，现有文献尝试运用各种量化方式对知识产权政策及其影响进行定量研究[7-8]。Park通过从发明专利、国际公约资格、保护时间、实施机制和限制条件五个方面对1960—2005年122个国家的知识产权保护制度进行了指数评价[9]。Woo等检验了知识产权保护政策对产业增加值的直接影响和对R&D的间接影响，发现知识产权会提高产业增加值，但是随着知识产权保护程度加深，该效果会减小，而过度的知识产权保护则会阻碍后续创新[10]。盛亚等人对1985—2009年中国颁布的知识产权政策进行了量化分析，描绘了我国知识产权政策的演变规律，并从政策力度、政策目标和政策措施三个方面量化中国知识产权政策，分析了知识产权政策对技术创新绩效的影响[11-12]。

政策工具是政府政策实施的具体手段，也是公共政策分析常用的方法[13]。赵筱媛等人从基本政策工具、活动类型、活动领域三个维度构建了基于政策工具的公共科技政策分析框架[14]。随后，政策工具分析被用于研究中国风能政策[15]、共性技术创新政策[16]、逆向物流政策[17]等。Yi等人分析指出美国可再生能源的发展受到投资标准、财政激励等政策工具的影响[18]。Cohen等人认为政府创新采购、自愿执行标准等需求面政策工具会在技术生命周期的不同阶段支持技术扩散，激励技术的可持续发展[19]。李梓涵昕等基于政策目标、政策工具和政策执行维度，将技术创新政策文本转化为半结构化数据，对比分析了中韩两国技术创新政策的差异及其历史演变路径[20]。

总体来看，现有知识产权政策文献研究主要集中于对创新的影响、政策效果评价、运行机制等方面，少数文献基于政策工具研究了细分领域的知识产权政策，但缺乏对中国知识产权政策体系的政策结构和政策选择的量化分析。另外，现有研究很少考虑中国知识产权发展正处于政策目标调整的政策关键期，缺乏对中国知识产权政策工具选择及应用的准确、系统把握，会导致政策工具研究缺乏针对性。

3 政策分析框架与样本选择

3.1 知识产权政策分析框架

(1)政策工具维度。本文参考Rothwell等人对创新政策工具的划分[21]，将知识产权政策工具分为供给型、环境型和需求型三种。供给型政策工具是政府通过投入基础设施、信息、资金、人才等知识产权活动要素，直接推动知识产权事业发展。供给型知识产权政策工具可分为基础设施建设、信息支持、人才培训、资金支持、公共服务等。

环境型政策工具是政府通过法律环境、财税金融营造良好的政策环境影响相关利益主体行为和知识产权活动，间接促进知识产权事业发展。环境型知识产权政策工具可分为：财税优惠、融资支持、法律管制、策略性措施等。

需求型政策工具是政府通过公共采购、区域贸易管制、服务外包等方式扶持创新成果市场运用，强化知识产权保护水平，直接拉动知识产权事业发展。需求型知识产权政策工具可分为政府采购、贸易管制、服务外包等。

(2)政策作用领域维度。在政策工具选择时必须考虑知识产权活动内在的规律和特点。知识产权政策是政府对知识产权资源权利归属、保护、管理及公共服务等的制度安排，促进知识产权的创造、运用、服务，推动产业升级发展。政策工具作用于知识产权创造、运用、保护、管理和服务等活动，不同的政策工具适合于不同的知识产权活动，根据知识产权活动类型细化政策工具分类，有助于深入分析各类知识产权活动的政策工具运用。因此，将知识产权活动类型作为知识产权政策分析框架的另一个维度。

基于知识产权政策的基本面政策工具和政策作用领域的理论分析，构建知识产权政策分析框架，见图1。

图1 基于政策工具的知识产权政策分析框架

3.2 政策样本选择

本文研究中国实施知识产权战略以来中央政府知识产权政策工具选择，通过国务院、国家知识产权局等政府网站、北大法律信息网等，对2008—2015年国务院及国务院相关机构颁布公开的知识产权政策进行样本数据收集，不包括地方政府出台的相关政策。为了保证政策样本的综合性和代表性，对收集的样本政策进行筛选：①去除政策工具单一或不涉及政策工具的政策文件，如机构设置类、任务分工类、行业通知类等；②去除针对单一行业的政策文件，如广播电视行业、陶瓷行业、中医药行业等；③去除行政法规类的政策文件，如实施细则、管理办法、司法解释等。基于上述条件，最终筛选整理出政策文件29份，形成政策分析样本。

4 政策文本量化分析

首先按公布的时间顺序对29份政策文件进行编号；然后，以政策文本各条款为分析单元，依据条款顺序，结合政策编号，对内容分析单元进行编码，共得到431个分析单元，见表1；最后，对431个分析单元进行内容分析，根据构建的知识产权分析框架将各个分析单元分门别类，得到知识产权政策工具分布统计表，见表2。

表1 知识产权政策文本内容编码

表2 知识产权政策工具分布统计表

从表2可以看出，中国知识产权政策综合运用了供给型、环境型和需求型政策工具，政策作用领域覆盖了知识产权创造、运用、保护、管理和服务各类活动，全面激励知识产权事业发展，但是在政策工具使用和作用领域方面各有侧重。在政策工具类型方面，环境型政策工具运用水平最高，占政策工具总量的一半以上，而需求型政策工具运用相对较少；在政策作用领域方面，针对知识产权保护、管理活动的政策工具数量较多，而面向知识产权创造、运用活动的政策工具较少。

4.1 政策工具维度分析

根据分析单元统计，供给型政策工具使用占比为32.5%，环境型政策工具最多达65.2%，需求型政策工具最少为2.3%。这表明中国知识产权政策主要依靠政策环境建设、加大要素投入促进知识产权事业发展，很少使用拉动市场需求的政策手段。

在供给型政策工具中，公共服务和人才培训条款最多，分别达到55.7%和22.9%，说明中国知识产权公共服务体系尚处在构建阶段，知识产权人才相对缺乏，因此，国家非常重视知识产权公共服务体系建设完善和知识产权人才培养。在公共服务类政策条款中，使用较多的政策工具有公共服务平台、诚信体系、维权援助体系、知识产权预警机制、行业协会等。在人才培训方面，则注重人才培养计划、知识产权培训、人才评价等。信息支持、基础设施建设、资金支持类政策条款相对较少，分别为5.7%、8.6%和7.1%，说明中国在知识产权体系建设中对信息、基础设施、资金等要素投入有待提高。在信息支持方面，早期政策重视知识产权信息数据库、平台建设，2014年后政策更加侧重于知识产权信息利用，表明随着中国知识产权事业的不断发展，知识产权基础设施逐渐完善，知识产权政策重点也随之调整，及时满足企业、行业的政策需求。

在环境型政策工具中，使用最多的是策略性措施，为55.9%，这表明中国注重通过完善体制机制、政策体系来营造良好的政策环境。进一步研究发现，在策略性措施类条款中，使用较多的是管理制度完善、示范扶持、企业战略、宣传教育等。这与中国知识产权的基本国情较符合，中国2008年实施知识产权战略以来，知识产权政策体系、战略行动、产权意识等都处于起步阶段，因此在政策工具使用上更多地采用了策略性措施。其次是法律规制，占41.3%，表明中国非常重视对知识产权市场的管制和保护。进一步研究，法律规制类条款主要关注于法律完善、行政执法、法治保护。这与知识产权活动的特点有关，知识产权保护是知识产权政策的重要部分，中国市场主体的知识产权意识普及较晚，各类知识产权侵权、造假事件层出不穷，因此，知识产权市场执法管制成为重要的环境型政策工具。融资支持、财税优惠政策工具使用很少，分别为1.8%和1%。

需求型政策工具主要包括政府采购和贸易管制，分别占60%、40%。政府采购主要是政府的软件正版化行动，要求公共部门办公软件必须采购正版软件，保护软件版权利益的同时拉动软件的市场需求。贸易管制主要是政府通过鼓励知识产权多边交流、对外许可推动知识产权国际化，这表明随着中国科技不断进步，知识产权国际化需求逐渐增多，中国也日益加强知识产权国际化政策布局，制定发展策略，在国际知识产权规则中争取更多的话语权，为知识产权国际化营造适宜的国际环境。

4.2 知识产权活动维度分析

在基本面政策工具维度的基础上，引入知识产权活动维度，有助于更深入分析不同知识产权活动的政策工具选择。根据政策工具在各类知识产权活动的分布统计情况，中国知识产权政策工具主要分布在知识产权保护(29.2%)、管理(28.3%)和服务(23.2%)活动，在知识产权创造(5.1%)、运用(14.2%)领域的政策工具有待加强。这表明中国知识产权政策更关注于知识产权的保护、管理和公共服务，将构建完善的知识产权保护体系、管理制度体系和公共服务体系作为实施知识产权战略的重要手段。

在知识产权创造活动领域，供给型、环境型政策工具分别占22.7%和77.3%，未使用需求型政策工具。供给型和环境型政策工具中策略性措施条款最多，其次是公共服务，未涉及信息支持、人才培训、融资支持等。这表明在知识产权创造领域，中国政策不仅仅关注于创新、创意本身，更关注于激励创新、创意申请知识产权。

对于知识产权运用活动，中国知识产权政策综合运用了各类政策工具(除了基础设施建设)，其中使用最多的是策略性措施和公共服务，分别占59%和14.8%。值得注意的是，相比于其他知识产权活动，资金支持、融资支持、财税优惠等政策工具在知识产权运用领域使用最多，分别占到33%、100%、66%。这表明中国知识产权经济激励类政策工具主要用于促进知识产权运用，如知识产权质押融资、科技成果转化引导基金等。

在知识产权保护活动领域，使用较多的是法律规制(64.3%)、公共服务(13.5%)、策略性措施(11.1%)。这表明随着互联网、电子商务、商业模式、生物遗传等新兴知识产权领域的出现，中国知识产权保护法律体系、行政执法仍面临很多问题，完善法律体系、提高执法效率依然是知识产权政策关注的焦点。公共服务在知识产权保护领域的细分工具主要是保护预警服务和法律服务，说明企业自身的知识产权保护资源和能力不足，政府需要向企业提供知识产权法律服务。需求型政策工具为政府采购，主要是通过要求政府部门必须采购正版软件以保护软件版权。

在知识产权管理领域，环境型政策工具使用最为频繁(74.6%)，其中策略性措施、法律规制各占51.6%和23%，这表明知识产权管理体制机制改革是中国知识产权政策改革的重要内容，知识产权管理制度体系有待完善，这也影响和制约了中国知识产权管理能力和水平。在供给型政策工具中，使用最多的是公共服务、人才培训和信息支持，反映出中国知识产权管理服务能力弱，管理人才缺乏。

与其他知识产权活动不同，在知识产权服务活动领域，供给型政策工具使用最多(64%)，环境型政策工具和需求型政策工具分别占33%和3%。相较于其他知识产权活动，信息支持、基础设施、资金支持、人才培训、公共服务等各类供给型政策工具的使用频次都较高，这表明中国知识产权公共服务体系建设相对落后，知识产权服务人才缺乏，因此目前非常重视知识产权公共服务基础设施建设、服务体系完善和人才培养。环境型政策工具中更注重策略性措施，通过平台运用、试点示范、宣传教育强化知识产权公共服务能力，提高公共服务水平。需求型政策工具为贸易管制，政府通过加强多边交流、对外援助等贸易合作机制，促进知识产权国际贸易。

5 知识产权政策工具选择存在的问题

在知识产权政策分析框架维度分析的基础上，进一步对各政策条款文本进行分析，总结归纳政策内容要点，得到各个维度下具体的政策工具，形成中国知识产权政策工具矩阵，见表3。

表3 中国知识产权政策工具矩阵

根据政策工具数量和政策工具使用频次比较分析，可以看出：

(1)公共服务类供给型政策工具以及法律规制类、策略性措施类环境型政策工具应用过溢。无论是政策工具数量还是使用频次，公共服务类、法律规制类、策略性措施类政策工具都远超其他类型，说明知识产权公共服务体系、法律体系、管理机制是中国当前知识产权战略的重要内容，但是政策工具数量和使用过多也说明这些知识产权政策工具存在政策失灵。

一方面，知识产权往往出现在科技创新前沿，新兴领域的知识产权层出不穷，给政府知识产权保护、管理和服务带来巨大的挑战。现实中政府无法完全获得知识产权相关信息，难以出台前瞻性的知识产权政策，使得知识产权政策工具落后于新问题的出现、新服务的需求，政策工具失灵，因此需要根据新兴领域不断完善知识产权法律体系、服务体系，改革管理机制，满足知识产权的政策需求，导致公共服务类、法律规制类、策略性措施类政策工具应用过溢，如知识产权公共服务平台的服务职能不断增加，查询服务、咨询分析、互联互通等都归类于平台服务政策工具；电子商务、企业商业模式等新兴知识产权领域和类型的出现，导致政府不断通过完善法律、审查制度等政策工具加强新兴知识产权保护与管理。

另一方面，由于因政策执行未达到预定目标，或因为政策工具过于空泛导致政策执行困难，出现政策失灵，导致后续政策反复强调，出现政策工具应用过溢。如目前市场中知识产权侵权和假冒行为屡禁不止，政府在政策中不断强调加强行政执法政策工具，以保证政策的有力执行；中国实施知识产权战略以来，为了培养社会大众的知识产权意识，政府不断应用宣传教育、宣传引导政策工具。

(2)融资支持、财税优惠等经济激励类政策工具、需求型政策工具应用存在缺失。融资支持、财税优惠以及需求型政策工具的工具数量和使用频次明显少于其他政策工具，服务外包也是一种强有力的需求型政策工具，但是在知识产权各类活动中均未使用到。

相比于法律规制、策略性措施等环境型政策工具，融资支持、财税优惠政策工具依托市场机制通过经济性激励促进企业从事知识产权活动，政府干预程度低，相应的管理成本低，更有利于资源的优化配置。而在政策工具使用上，融资支持、财税优惠仅占2.8%，这说明中国更重视干预手段较强的政策工具，而忽视了经济激励类政策工具在降低管理成本、优化资源配置方面的优势。

需求型政策工具能够直接拉动知识产权事业发展，现有政策中未充分重视需求型政策工具的重要性。最常用的单一政策工具软件正版化也主要用于知识产权保护领域，2015年，国务院出台《关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》中提出“加大政府采购对知识产权密集型产品的支持力度”，表明中国正逐渐认识到需求型政策工具的重要作用。中国知识产权国际化正处于探索阶段，贸易管制政策工具更多体现在知识产权服务领域，因此要加快贸易策略研究，在知识产权运用领域设计、运用更多政策工具。服务外包有助于提升服务效率、提高公共服务质量，减轻政府部门负担，但是现有知识产权政策中尚未运用服务外包政策工具。

(3)知识产权政策工具在知识产权创造、运用活动领域应用不足。中国知识产权政策更重视知识产权保护、管理和服务，知识产权创造、运用领域的政策工具占比不足20%。要建设知识产权强国，需要政策重心逐渐向知识产权创造、运用转移。知识产权创造、运用是知识产权政策的根本目的，加强知识产权保护、提高管理效率、做好公共服务都是为了更好地促进知识产权的创造与运用，而当前政府在政策制定过程中更多的关注于与政府自身密切相关的保护问题、管理问题和服务问题的解决，忽视了靠近知识产权市场的创造问题和运用问题，因而在这些领域政策工具应用不足。在知识产权保护、管理和服务领域，更多的运用人才培训、公共服务、法律规制等政府干预程度较高的政策工具。而在知识产权创造、运用领域，更贴近于市场，需要政府干预程度低、完善市场机制的政策工具，这对政府政策工具运用提出了更高要求。

6 结论与对策

本文首先建立基于政策工具的知识产权政策分析框架，其次选择中国实施知识产权战略以来的29份政策文件为样本，对其进行编码得到431个分析单元；然后分别基于政策工具和政策作用领域维度对中国知识产权政策进行量化分析；研究发现知识产权保护法律体系、公共服务体系建设和管理体制机制改革是当前中国知识产权政策关注的重点，并且，公共服务类供给型政策工具以及法律规制类、策略性措施类环境型政策工具应用过溢；融资支持、财税优惠等经济激励类政策工具、需求型政策工具应用存在缺失；知识产权政策工具在知识产权创造、运用活动领域应用不足。基于此，结合中国建设知识产权强国的政策目标，提出如下对策建议。

(1)重视公共服务类、法律规制类、策略性措施类政策工具的目标管理，加大实施力度，加强监督考核，避免因为政策执行不力或政策目标未达到导致政策工具应用过溢。完善相应的配套政策体系，提高知识产权政策的系统性，防止政策工具的交叉重复，提高政策工具应用效率。

(2)提高融资支持、财税优惠等经济激励类政策工具、需求型政策工具应用频次，重视经济激励类和需求型政策工具对知识产权市场的引导和调节作用，严格落实融资、财税优惠政策工具，加大政策采购力度。在加强知识产权保护的同时，规范知识产权市场运行机制，提高政策工具的实施效果。

(3)加强知识产权创造、运用领域的政策工具应用，以高质量、高价值为政策目标，设计应用各类政策工具，激励相关主体提高知识产权质量、实现知识产权价值，加快知识产权强国建设。

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(责任编辑 刘传忠)

Research on Policy Tools of China’s Intellectual Property Rights Policy Based on Content Analysis

Li Fang,Zhang Sheng

(School of Public Policy and Administration,Xi’an Jiaotong University,Xi’an 710049,China)

Applying content analysis method,this paper quantitatively analysed intellectual property rights policy issued by central government since China implemented the strategy of intellectual property rights.And it explored the policy tool selection of Chinese government on intellectual property rights creation,use,protection,management and service.Research findings are as following:the construction of protection legal system and public service system,and mechanism reform of management system are the main focuses in China’s intellectual property rights policy;public service of supply side policy tools and legal regulation and strategic measure of environment side policy tools are excessively used;financing support and taxation preferential of economic incentive policy tools,and demand side policy tools are deficiency;the policy tools on intellectual property rights creation and use are insufficient.Based on the above,this paper put forward countermeasures and suggestions.

Intellectual property rights policy;Policy tool;Content analysis

陕西省软科学重点项目“陕西省加快实施创新驱动发展战略政策研究”(2016KRZ003)。

2016-11-28

李方(1990-)，男，山西运城人，西安交通大学公共政策与管理学院博士生；研究方向：科技政策管理。

F204

A