浅析监察委员会的多元化职能

陈正友+胡元学

摘 要：2016年11月7日，中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》。明确，党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公。试点地区将当地各级政府的监察厅（局）、预防腐败局以及人民检察院的反贪污贿赂局、反渎职侵权局及和预防职务犯罪局整合到监察委员会，整合了各个部门的监督职责，丰富完善了监察委员会的监督手段。试点地区的监察委员会由本级人民代表大会产生，对本级人民代表大会及其常务委员会和上级监察委员会负责，并接受监督。作为一个在党的统一领导下的和各级政府、人民法院、人民检察院平级的国家机关存在。国家机关的架构从“一府两院”转变为“一府一委两院”。

关键词：监察委员会；监督

1 监督地位更独立

（一）从纪委的角度来看，纪委接受党委的领导，对所有党员干部进行监督。党组织遍布各个部门各个机关，其从党员群体内部进行监督，易于及时发现问题，也便于及时处理问题，具有相当的独立性，但仍过于片面和局限，监督的力度更多地以黨的意志为准，只有在各级党委高度重视和强力有利的领导下，才能保证强度和力度不减不变，反腐的制度性和持续性依旧没有解决，独立性也远远达不到要求。 （二）从政府的监察部门和预防腐败部门的角度看，作为各级政府的下设部门，依照现行《监察法》履行监察职能，受本级政府和上级部门的双重领导，发现的问题能力较弱，手段缺乏，很难达到监督的要求。

（三）检察机关的职务犯罪侦查部门和预防部门，因为独立于各部门各机关外，发现线索的便利条件远不及各级纪委和政府的监察部门，对于问题的及时调查又存在诸多障碍。作为一个外部监督机关，和各级纪委的沟通协调机制并不成熟，在案件线索的发现和案件的调查上更多时候处于被动局面。

2 监督职能更强大

（一）从纪委监督的层面来看，第一，我们党的纪律检查委员会主要依据《党章》和《纪律处分条例》对全体党员进行监督和调查处分，对于监督发现的问题有调查权和处分权，调查后涉及刑事犯罪的再依照相关规定移交司法机关。第二，因为纪委不属于国家机关，是属于党的纪律检查机关，所以纪委对非党员采取相关措施，其合法性一直受到来自各个方面怀疑。其中最关键的问题就是纪委作为党委的纪律监督机关，对非党员的公职人员以及普通公民采取措施，是否有法可依。但监察委员会组建后，随着《国家监察法》的出台，这些问题便迎刃而解。监察委员会作为国家监察机关，是一个独立的国家监察机关，依法行使监察权，可以依法监督一切公共财政供养的履行公共职能的人员，找任何公民配合调查了解，合法性及合理性将不容置疑。监督性质的监察机关和执行性质的司法机关和行政机关分立和并立，也更加符合现代组织机构“执行和监督分立的原则。

（二）从政府监察部门的角度看，第一，原来的监察部门依据《监察法》履行职能，受到本级政府和上级主管部门的双重领导，很多监督职不能依法独立行使，掣肘于各方面的领导权力，监察职能受到大大制约，监察效果自然大打折扣。第二，政府监察部门的监督手段过于薄弱。“十次说教不如一次问责”的原理，政府监察部门问责的手段和力度都过于薄弱，很难达到监督的效果。三，监察部门的监督以行政机关为主，很难对司法机关和权力机关进行监督，导致各行其是。现行的三个监督部门：纪委、检察院的自侦部门、政府的监察部门职权不统一，导致监察力量过于分散。看似家家都在行使监察职权，却导致家家都不监督的监察死角。

监察委员会成立以后，成为和行政机关、司法机关平级的监察机关，监察权也将成为独立于行政权、立法权和司法权的第四项国家权力，其监督的独立性和权威性都将得到大大的提高，其监察权的行使，不在掣肘于各方权力。监督手段也从约谈、党纪、政纪处分等一直到追究刑事犯罪，大大提高了监督的效果。监察权的集中行使，也将使监督死角的问题得到大大改善。

（三）从检察机关自侦部门的角度看，因为检察机关作为职务犯罪侦查机关，一直以来在反腐败斗争中被寄予厚望。但其在具体侦查工作中，因严格于执法办案的程序性规定，又无法采取纪委的纪律约谈等手段，时间紧迫，导致职务犯罪中突破口供成为一道难题，也使打击职务犯罪受到很大制约。另外，检察机关以打击职务犯罪为主，不涉及刑事犯罪的违法、违纪行为很难引起检察机关的重视，也导致一部分违法违纪但还不构成犯罪的国家工作人员没有受到相应的处分。而很多普通的违法违纪，给群众造成的伤害依旧很大。很多职务犯罪也是因为普通违纪、违法行为没有得到及时制止和处理，导致一些国家工作人员一步步踏入犯罪的深渊。

3 监督的全覆盖

（一）监督范围的全覆盖。一、纪委监督的范围为全体党员，虽在现实工作中，纪委也在监督其他非党员干部并采取相关措施，但其合法性一直受到质疑。中央一再强调全面依法治国，这种纪委监督其他非党员干部无法可依的局面亟待解决。二，政府监察部门监督的犯罪主要为行政机关工作人员，其监督范围和手段严重缺乏，导致监督效能远远达不到要求。三，检察机关自侦部门以查处所有国家工作人员职务犯罪为主，但其发现犯罪线索的渠道不足，对普通违纪、违法的但达不到刑事犯罪的国家工作人员处理也太弱。各自监督的领域不同，就会出现监督的死角。对于外部监督机关，的渎职行为，该谁管？怎么管？在监察委员会成立以后，以上这样的难题，都将一步步得到解决。监察委员会的监督范围将全覆盖全部国家财政负担的工作人员和全部受委托执行公务的人员。

（二）监督手段全覆盖。以往的各个监察部门中，政府的监察部门以政纪处分为主，没有党纪处分的权利，更没有职务犯罪侦查的权利；纪委以党纪处分为主，也没有职务犯罪侦查的权利；检察机关的自侦部门以职务犯罪侦查为主，没有党纪、政纪处分的权利。从监察部门合署到纪委以后，党纪、政纪处分已经得到了衔接，但检察机关职务犯罪侦查部门单纯的职务犯罪侦查职能依旧和纪委的党纪政纪处分脱节。案件之间的相互移送渠道依旧不畅通。监察委员会成立以后，这些职能将全部统归于监察委员会之下，各种职能也将得到完整的衔接。监督手段也将覆盖约谈、党纪、政纪处分乃至刑事犯罪侦查的“一条龙服务”。真正做到监督范围无死角，监督手段无死角。

但是，虽然监察委员会的成立有利于国家监察权的行使，但依旧有很多问题需要一步步探索，例如：监察委员会由谁来监督？再如，纪委原来作为党的部门，对党委汇报工作，但新成立的监察委员会作为国家机关，应该向人大及其常委会负责并向其汇报工作，而监察委员会的最高领导又是原来的纪委书记，以后是否纪委书记也要以纪委的名义向人大及其常委会汇报工作？这些问题，理论上和实践中，都得我们试点后总结研究解决。endprint