重拳出击 加强金融监管

金融与风险好似双生共同体，有人甚至说：“搞好金融就是资金链不断裂。”如何早识别、预警、发现、处置风险也是防范金融风险不容忽视的工作。

2017年7月14日至15日，全国金融工作会议在北京召开。作为金融领域最重要的会议，为金融工作指明了方向，奠定了基调。十八大以来，我国金融发展迈向新的台阶，各种重大成就陆续涌现，金融创新产品丰富多样，金融体系不断完善，防范金融风险意识提高，金融监管得到了改进。我们在看到金融成绩的同时，也要正视金融发展的机遇与挑战。

回归本源，服务经济社会发展

根据广义上影子银行业务资产端规模测算，2010年以前，中国影子银行规模在8万亿以下，此后飙涨，截至2016年底广义影子银行规模将近96万亿（去掉重复计算64.5万亿），是2016年国内GDP的1.28倍。

国际经济交流中心副总经济师徐洪才表示，影子银行是金融创新的产物，在金融体系中起到“有益补充”的角色，近年来影子银行资产规模的快速扩张，银行表外业务发展很快，各种理财产品如雨后春笋般出现。但金融监管没有跟上步伐，其中不乏浑水摸鱼、趁火打劫之辈，加之金融体系存在一定程度的监管套利现象，这些产品基本上有兜底条款和隐性担保，将社会无风险收益率抬高。“我国经济增长速度向中高速转变，这意味着社会平均利润是下降的，或者说投资回报率下降了，过剩资金滞留在影子银行体系空转或涌入房地产等领域，导致金融体系膨胀，金融活水难以浇灌实体经济。”

针对过去强调防范金融的“脱实向虚”问题，此次全国金融工作会议明确提出“强实抑虚”的观点，虚实位置变化反映国家对发展实体经济的决心。金融是实体经济的血脉，为实体经济服务是金融的天职，是金融的宗旨，也是防范金融风险的根本举措。

7月12日，央行发布的上半年金融数据显示，广义货币量（M2）增速创下新低，同比增长9.4%，同时，6月份人民币贷款增加1.54万亿元，创下近年来新高。对此人民银行调查统计司司长阮健弘表示，金融对实体经济支持力度稳固，不过M2增速放缓是金融体系降低内部杠杆的结果，需要客观看待。

“我们不要看国家发行了多少货币，社会融资增加了多少，而是看金融是否真正服务好了供给侧结构性改革和提高经济发展的质量效益。”中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军对《经济》记者表示，全国金融工作会议专门指出下一阶段的工作方向，企业层面的“去杠杆”是重头戏。因此，我们要看货币供给和社会融资，是否朝着这个方向努力了。

恒丰银行研究院执行院长、中国人民大学重阳金融研究院客座研究员董希淼接受《经济》记者采访时表示，服务实体经济，首先要为实体经济发展创造良好的金融环境，改变金融供需结构失衡问题，银行业责无旁贷。“对那些优质的实体企业特别是小微企业、三农和偏远地区的金融机构可以扩大资金供给，改善融资难、融资贵这种老大难问题。”同时，加快多层次资本市场建设，提高直接融资比例，拓宽企业融资渠道，降低金融机构的收费门槛，针对企业尤其是国有企业的高杠杆率，以混合所有制改革为突破口。最后建立金融与实体经济的无缝衔接和良性循环，以市场为导向，加大对供给侧结构性改革的支持力度。

“目前我国尚未建立一个高效率的融资市场，利率的传导存在一定的困难，尚未形成一个有效竞争的利率机制。”赵锡军表示，无论是债券市场还是票据市场，都未形成统一的市场机制。大型企业可以发行债券和票据进行融资，中小企业则不行。此次全国金融工作会议提出“有序发展股权融资，提高直接融资比重”，这一说法比较实在。我们应该先建市场，让企业有市场可以融资。然后再让市场规范运行，通过充分有效的竞争降低成本，提高服务效率。建立多层次的资本市场实际上是给不同类型的企业建立融资的市场，让不同类型的企业有融资渠道。至于下一步，这一市场如何规范，怎样提高效率、降低成本，是建立以后要做的工作。

我国的资本市场建设取得了一些成就，无论是主板市场、中小板市场、创业板市场、新三板市场，还是将来的四板市场。赵锡军感慨道：“中国中小微企业的数量约1亿家，它们都有融资需求。目前能够上市的企业不到两万家，所以未来要为1亿家企业建立市场机制，我们还有很长的路要走。”

防止发生系统性金融风险

去年12月召开的中央经济工作会议就提出要把防控金融风险放到更加重要的位置，今年4月25日中央政治局集体学习会议上，习近平主席强调，准确判断风险隐患是保障金融安全的前提。可见防范金融风险已成为金融工作的主基调，以银监会的“三三四检查”为标志，监管主体部门已经开始按照中央的部署进行风险摸排和整改，因此此次全国金融工作会议对金融监管的强调在市场预期之内。

以互联网金融为例，“无论是数量，还是规模，我国互联网金融业已经稳居世界第一”。国家信息化专家咨询委员会常务副主任、国家互联网金融专业技术委员会主任周宏仁在7月11日“2017中国互联网金融安全高峰论坛”上公开表示。

根据国家互联网金融风险分析技术平台的监测数据，我国互联网金融平台一共有1.9万多家。从业务形式上看，现有互联网金融业态一共有21类，包括网络借贷、互联网资产管理、网络众筹等，在平台上的累计数量分别是6000、3500和800多家，从活跃度上看，最近3个月的活跃用户有5.3亿人，7月第二周的活跃用户有3.6亿人。目前网络借贷、网络众筹、互联网支付的累计交易额达到70万亿元。

据监测数据分析，我国累计违规平台已超3200家，目前仍有违规平台1800余家在活动，其中没有备案的83家，金融数据在境外的816家，实行诱导性宣传的668家，收益率过高的66家，违规开展业务的190家。此外，监测还发现涉及传销的虚拟货币有400多种，其中60%以上的传销币网站服务器部署在境外，传销币日活跃用户达到10万人次。

清华大学经济管理学院金融系教授、清华大学经济管理学院中国金融研究中心主任何平告诉《经济》记者，过去30多年来，我国社会主义市场经济的发展过度依赖于国家信用或政府信用的支撑，限制了金融体系的发展。未来金融体制改革，关键是要建立健全有效的社會信用体系，进一步提升金融体系资源配置效率并扩展金融体系的服务对象。

金融科技的产生，能够助金融体制改革一臂之力。通过大数据、云计算等，给个人和企业的信用进行评级和定价，推动社会信用体系的完善，帮助一些中小企业通过新型金融科技提供的产品与服务，获得融资渠道。“这些是没有金融科技发展的情况下难以实现的目标，同时金融科技也为金融监管技术问题提供了解决方案。”何平如是说。

记者了解到，金融科技已发挥了可喜的作用，工信部、国家互联网应急中心已经成功开发了国家互联网金融风险分析技术平台，该平台以互联网金融信息提取和事件预警作为切入点，以互联网金融异常分析和发现为目标，初步实现了与互联网金融相关的事前摸底、事中监测、事后跟踪、风险应对、综合分析的闭环体系，为实现国家对互联网金融的有效管理打下了基础。

同时，何平表示，在当前一些大数据处理信用评级的手段还不完善的情况下，互联网金融可能会被少数人利用进行欺诈活动，更要加强监管。“过去一段时间互联网金融的监管过于放松，因而产生各种乱象，因此会议中提到要加强互联网金融监管。”何平表示，全国金融工作会议召开后，互联网金融监管周期会继续延长，有利于未来互联网金融的健康长期、可持续发展。

落一叶而知秋。防范系统性金融风险，首先要坚持党的教育建设，大力培养和建立一批高素质的金融人才队伍。其次需树立科学防范风险的意识，建立预警机制，早识别、早预警、早发现、早处置，着力完善金融安全防线和风险应急处置机制。最后在金融风险尚未发生时，做好预案情景分析压力测试，不打无准备之战。防控金融风险一定要先发制人，不战而屈人之兵。

补齐金融监管短板

当前我国金融风险总体可控，但不良资产风险、流动性风险、影子银行、外部冲击风险等正在积累，另一方面，金融创新如火如荼开展，各监管部门各行其是，标准不一，缺少统一行动，出现了监管套利行为和监管真空现象，金融机构的混业经营趋势越来越明显，各种交叉产品层出不穷。种种大案要案的金融事件证明，过去一行三会的监管体制不能适应新的金融形势需要，金融监管需要向功能性转变。

“金融功能监管是基于金融体系基本功能而设计，较三会式机构监管更具连续性和一致性。”何平认为，由于金融机构混业经营以及新业务形态出现，金融分业监管存在片面性和滞后性，难以在事前、事中做出及时反应，只能事后追责和处置，这就为监管套利提供了空间。何平表示，虽然市场上金融创新产品种类繁多、不断演进，但从功能上是可以界定的，并且在长时间内是相对稳定的。如果以功能分类来设定监管格局，监管机构能够实施跨产品、跨机构、跨市场的监管，避免监管套利和监管权力真空。

国务院发展研究中心张承惠研究员接受《经济》记者采访时表示，国务院金融稳定发展委员会的设立，进一步完善了金融监管框架，有利于防控系统性金融风险和促进金融体系的健康发展。“成立国务院金融稳定发展委员会是必要的，可以有效增强一行三会在金融监管的协调性和促进信息互联互通。”张承惠介绍道，不同于过去部际的监管联席会议，国务院金融稳定发展委员会将来会发展成为一个权威的决策型机构。

提及未来金融监管的发展方向，张承惠坚持两年前主持的课题，《中国金融监管框架改革研究》中提出的“一委一行一会一局”设想，即金融稳定发展委员会、人民银行、国务院金融稳定发展委员会和金融消费者保护局。张承惠认为，此设想是未来中国金融监管架构的理想模式。至于何时能够实现，还要看我国金融体制改革的推进情况。

那么被大家关注的国务院金融稳定发展委员会将如何构成？张承惠认为，按规格来看，该机构需有国务院领导挂帅，成员中包括一行三会和其他有关政府部门。张承惠建议，国务院金融稳定发展委员会也应吸纳部分学界和业界代表，以提高决策的科学性。

国务院金融稳定发展委员会旨在统筹金融改革发展和监管，统筹协调货币政策和财政政策、产业政策等，必將增强监管协调的权威性和专业性。记者采访的专家均表示，权威性是建立在对金融市场了解的基础上，仅仅依靠行政权力进行决策的金融监管机构还是比较脆弱，在不了解基础上做出错误决策，就会加大金融市场震荡。

随着我国金融业的创新和发展，各类新业务、新产品不断涌现，已对我国金融监管带来了实质性挑战。习近平总书记在第五次全国金融工作会议上强调，金融是现代经济的核心，准确判断风险隐患是保障金融安全的前提。当前我国已基本放开了商业银行的利率管制，包括存贷款利率，使银行存款和贷款利差进一步收窄，银行盈利空间越来越小，金融机构间竞争十分激烈。由于我国经济目前仍处于下行通道，一些企业由于缺乏好的项目，导致银行机构出现惜贷现象。“一方面，银行吸纳了大量的存款，另一方面又找不到好的贷款项目，出现了资金闲置的现象。”中国人民银行汇达资产托管有限责任公司副总经理安起雷对《经济》记者表示，金融机构的业务品种繁多，金融机构设置复杂、业务变动剧烈，而金融产品的设计、操作等并不规范，加之法律规则和金融监管方面没有及时跟上，金融乱象层出不穷，加大了金融机构的经营风险。

安起雷认为，金融业务与产品具有极高的风险属性。少数金融机构在剧烈的市场竞争中总会有优胜劣汰问题，经营不善的金融机构退出市场应该是正常现象。此次中央设立国务院金融稳定发展委员会，主要目的是防范和化解金融风险，从金融体系和实体经济两方面入手，加快金融体制改革和金融监管转型，巩固实体经济发展的坚实基础，多管齐下，标本兼治。

值得注意的是，与国务院金融稳定发展委员会设立相结合，这次金融工作会议进一步明确了央行的宏观审慎管理和系统性防范风险的职责。徐洪才表示，金融危机以来，国际金融领域对建立宏观审慎政策框架形成了共识，宏观审慎评估体系（MPA）由人民银行牵头在去年年初开展，取得一定成效，通过逆周期调控来熨平市场的波动性。徐洪才解释，由于微观主体金融机构的“顺周期”特性，即当经济上行时，添油加火，越烧越旺，当经济下行时，釜底抽薪，愈演愈烈，将风险扩大。尤其在经济下行过程，为了防控风险，金融机构会偏好收紧信贷，导致风险增加，形成恶性循环。因此为了阻止“顺周期”行为导致经济运行出现剧烈波动，强化宏观审慎监管职能和系统性防范风险有利于完善金融监管体系。

风险处置需未雨绸缪

金融机构处置和市场退出机制是一项复杂的系统工程，也是完善我国金融监管体系，使其更富弹性和抵御风险冲击能力的重要前提。安起雷告诉记者，高风险金融机构的处置和退出机制需要未雨绸缪和构建监管协调机制。

安起雷曾经参与德隆风险的处置过程，他回忆了当年参与处置德隆风险的经历：“当时德隆系引发的金融风险惊动了中央高层，其影响波及17个省份，涉及3家证券公司退市，造成了数万投资人的经济损失。”德隆系主要通过旗下数家证券公司和信托公司开展委托理财业务集聚资金。而德隆所控制的数家城市商业银行亦成为重要的资金来源，这些银行资金以违规贷款或是同业拆借的方式，经由德隆控制的信托公司转手，最终仍是进入德隆控制的证券公司。

德隆系的整体架构异常复杂，集团内相互参股、持股和担保的情况极为普遍，而且对于旗下的企业包括参股企业，一般都具有极强的控制力和影响力。德隆系事实上利用了多家商业银行在集团客户管理模式方面的不足，通过不断注册新的公司，不断进行新的产业衍生制造新的融资平台，以增加其集团的融资功能。

德隆系在资本市场上呼风唤雨，拉抬股价，违规坐庄。截至2004年4月资金链断裂时，德隆体系控股及参股的金融机构已达21家，牵涉了全国数千家企业和数万人。“德隆公司虽是一家民营企业，但它已引发了局部的金融风险，因此其必须退出市场。”安起雷表示，德隆风险处置的经验表明，任何涉及金融运作的业务行为都应当纳入金融监管范围，都需要取得经营资格，都需要合规经营，都需要防控风险，否则就会在资本逐利动机的驱使下引发金融风险甚至危机。

金融风险处置需一系列制度安排

金融企业不同于一般企业，金融风险不同于一般企业风险，其特性往往与经济周期、产业结构等宏观层面紧密相关，又与市场预期、公众心理、危机管理密切相连，需要从制度方面作出设计。安起雷认为，当年的德隆风险及近年来泛亚、e租宝等重大案件引发的金融风险已为我们再次敲响了警钟。此次全国金融工作会议有多处提到“早”字，即要科学防范风险“早识别、早预警、早发现、早处置”，着力防范化解重點领域风险，要着力完善金融安全防线和风险应急处置机制。

除了建立风险监测预警体系和应急机制，安起雷建议，应加快建立和完善相关法律法规，实现依法监管和处置与退出。2001年国务院发布了《金融机构撤销条例》，将亚洲金融危机后处置金融风险过程中较为有效的做法上升为法规。2003年颁布的《银行业监督管理法》正式赋予了监管当局对银行业金融机构接管、促其重组和撤销的权力，两部法律法规与《商业银行法》共同奠定了我国高风险金融机构处置和退出的法律基石。

但是现有法律法规与建立清晰、规范、市场化的处置退出机制要求还有较大差距，还没有清晰地界定出高风险金融机构从早期发现、制定分类处置方案到清算退出、损失分担机制的完整架构，还缺乏整体性规划和顶层设计。对系统重要性金融机构更高的监管标准和处置机制安排，包括资本和流动性要求、股东自救、债权人自救以及恢复与处置计划等要素缺乏法律支持。

关于金融机构处置与退出法律法规与上位法和相关法律的衔接配套不够，如《商业银行法》和《银行业监督管理法》赋予监管当局的接管权力，在《公司法》等相关法律中没有相应的条文支撑，在一定程度上影响了处置效率，甚至带来诉讼风险，需要尽快在立法环节补充完善。

安起雷认为，对高风险的问题机构采取“购买与承接”是处置成本、道德风险和市场冲击最小的处置手段之一，应积极借鉴使其成为常态化的高风险金融机构退出方式。一般而言，只有被撤销或解散进入清算环节的金融机构才能使用“购买与承接”处置方式，清算机构才获得处置资产与负债的权力。监管当局需要与清算机构密切会商制定处置方案、进行尽职调查、确定潜在买家，确保迅速平稳的退出。同时“购买与承接”处置方式还需要获得法律授权，明晰清算机构和监管当局的权利和义务以及必要的处置流程和审核程序。

此外，要充分发挥存款保险机制的作用，加强对广大小额存款人权益的保护。2015年5月国务院已发布《存款保险条例》，正式建立了我国存款保险制度。从国际经验来看，存款保险基金在处置小型金融机构过程中发挥着更重要的作用，而大中型金融机构的退出需要为复杂的风险补偿机制和处置安排。同时，存款保险制度为推行利率市场化和银行业退出机制的建立与实施，提供重要制度基础，不仅能有效保障存款人的利益，增强存款人对金融安全的信心，还能避免银行风险扩散和转嫁到政府财政领域。

扩大金融对外开放

近期金融业频频释放开放的信号。7月3日，内地与香港债券市场实现互联互通的“债券通”正式上线试运行。而在此前，央行行长周小川在陆家嘴论坛上表示，金融服务业是竞争性服务业，受益于对外开放，还要进一步扩大开放。美国指数产品公司明晟6月也宣布，A股222只股票将在明年6月被纳入明晟指数（MSCI）。

徐洪才表示，金融对外开放，有利于倒逼我们体制机构的内部改革创新。必须清楚认识到，我国金融机构运作与欧美发达国家相比还有差距，“金融对外开放要有序开发，把握节奏稳中求进”。徐洪才建议，监管部门需建立管理合规制度，鼓励市场创新但不能过度发挥。另外，对基础的创新产品不能丢掉，比如石油期货、铁矿石期货等大宗商品的定价权，股指期货、国债期货还要进一步完善交易规则。

国务院发展研究中心金融研究所副所长张丽平告诉《经济》记者，金融对外开放虽然在会议中所谈不多，但明确指出了金融对外开放工作下一步如何推进。一是“深化人民币汇率形成机制改革”，使人民币汇率继续朝着市场化的方向推进。二是“稳步推进人民币国际化”。从2009年开展跨境贸易人民币结算试点以来，人民币的国际化水平是稳步推进的。张丽平认为，随着我国经济实力的持续提升，我国人民币国际化将朝着纵深方向发展。三是“稳步实现资本项目可兑换”。这也是我国在外汇管理体制改革中一直持续的任务。四是“积极稳妥推动金融业对外开放”。张丽平强调，怎样开放，如何合理安排开放顺序是今后重点研究的内容。五是“推进‘一带一路建设金融创新，搞好相关制度设计”。“一带一路”倡议的提出，不但对中国在内的“一带一路”沿线国家和地区带来重要的发展机遇，而且对全球化发展也有着积极影响。

张丽平表示，“一带一路”建设在设施联通方面的投融资需求巨大。单靠某个国家或地区的力量是远远不够的。其中的金融创新因此涉及众多经济体的共同努力，其难度是非常大的。在这种情况下，提出“推进‘一带一路建设金融创新，搞好相关制度设计”的任务是非常有必要的。

社会科学院金融研究所所长助理董裕平接受《经济》记者采访时表示，国际金融危机后，中国企业的对外投资进入了“快车道”，海外投资连创新高。然而，随着对外投资规模的快速扩张，海外投资的风险也开始凸显。董裕平认为，对于近期大家讨论的部分企业“非理性投资”问题，应当厘清“非理性”概念。在微观层面，一些企业着眼国际化发展战略而大量增加对外投资，或是在资产上进行全球化配置，引起短期内较大规模的资本跨境流动，这会造成宏观层面的问题，例如给人民币汇率带来压力，而且采取高杠杆融资的海外投资项目也可能增加国内金融体系的风险。尽管如此，对于企业而言，其自负盈亏的投资行为本身并非不理性。“或者说对外投资的企业难免要支付‘学习成本，就像一些跨国企业初到我国投资也不会一帆风顺，所以现在指责企业‘非理性为时尚早。”董裕平表示，金融对外开放应从完善跨境金融监管的规则入手，建立公平开放的市场环境。就维护开放的全球经济贸易秩序而言，我们应当遵循市场导向，放眼未来，谋划长远，客观公正地看待企业对外的投资行为，尊重企业自主选择。

未来金融业改革发展任务还十分繁重，我们要遵循金融业的发展规律，保持市场化改革方向，让市场在金融资源配置中发挥决定性作用。同时要发挥好政府监管部门的应有作用，提升金融风险的抵抗力，将金融改革进行到底。金融服务于实体经济的效率质量增强，提高国际金融标准，从金融大国成长为金融强国。