收费公路权益转让探析

王春山

一、引言

随着国民经济迅速发展，收费公路投资结构和经营方式变得多样化，收费公路权益转让交易活动纷纷涌现。尽管国家出台了相应的政策规定，但是相对于实践发展，政策仍然滞后，各地在转让中均遇到了不少问题，收费公路的权益转让乱象迭出。

经过多年的发展，我国公路建设投资结构和经营方式呈现多元化发展趋势。在市场化运作程度高的状况下，投资者通过盘活存量资产，进行资本运作成为必然趋势。各种形式的公路收费权益转让，即收费公路建成通车后，转让方将其合法取得的收费权、广告经营权、服务设施经营权等收费公路权益，有偿转让给受让方的交易活动频频出现。

为规范收费公路权益转让行为，国家出台了一系列政策规定。1994年，交通部出台《关于转让公路经营权有关问题的通知》，正式认可了收费公路经营权的转让行为。2004年，国务院发布的《收费公路管理条例》，对加强收费公路管理、规范收费公路市场行为、维护收费公路经营管理者和使用者的合法权益进一步做出规定，但仍未对收费公路权益的转让作出操作性较强的规定。2008年，交通运输部出台《收费公路权益转让办法》（以下简称《转让办法》），明确规定，国家允许依法转让收费公路权益，对收费公路权益的转让进行严格控制。对收费公路权益转让进行从严管理，规定了转让条件，规范了转让、受让主体行为与转让程序、转让收入的使用管理，对收费权的评估、转让成交价、受让方资质等作了严格规定，并要求必须采用公开招投标的方式选择受让方。2010年，交通运输部出台了《关于公路经营企业产权（股权）转让有关问题的通知》，对收费公路经营企业的产权转让进行了规范，收费公路权益转让管理进一步从严。尽管出台了相应的政策规定，但是相对于实践发展，政策仍然相对滞后，各地在转让中均遇到了不少问题，收费公路的权益转让乱象迭出。本文对实践中收费公路权益转让中的问题进行了分析，并提出了相关建议。

二、收费公路权益转让存在的问题

一是目前的行政审批机制约束收费公路经营主体融资正常需求。长期以来，我国公路建设资金来源主要为财政拨款和银行贷款。由于依靠地方财力资本金投入，远不能满足我国公路建设发展的需要。因此，银行贷款占总投资的比重较大，收费公路项目债务成本偏高，债务资本总体规模偏大。通过收费权益转让能有效缓解经营主体资金紧张的局面，拓宽资金融资渠道；通过转让经营权可提前收回投资、缓解还本付息的压力；同时用所得的资金再进行新的公路基础设施建设，能推动收费公路事业的发展。未来我国收费公路建设任务仍然较重，需要政府投入和社会资本的支持。而目前《转让办法》中，国道收费公路权益转让需报交通运输部进行审批，国道以外的收费公路权益转让由省级人民政府审批并报交通运输部备案，严格限制收费还贷路转成经营性公路，审批环节需要财政部门意见等，这都使审批难度增加，一定程度上增加了收费公路经营主体的融资难度。

二是通过股权转让规避审批现象严重。作为《收费公路管理条例》的配套规章，《转让办法》对收费公路权益的转让条件、转让程序、转让收入管理、转让后续管理及收回等方面，作了详细的制度和流程化的规范，但是并没有对股权转让行为进行规范。特别是当公路经营企业控股股东发生变更时，由于没有明确的法律规定，交通运输行业主管部门无从审核，再加之目前评估程序不规范，投资极易转化为投机，并以此来谋取暴利或获取不正当的利益，给社会公众利益造成损害，也极易造成公路国有资产的损失。如一些民营企业、外资企业，向交通部门购买收费公路经营权时，其出资大部分是银行贷款，但银行贷款不是由这些企业的资产作抵押取得，而是以被购买的收费公路的经营权作质押取得。这种做法不仅未达到吸引社会资金参与公路建设的目的，还让一些人以极低的风险代价控制了巨额公路国有资产，并从中牟取巨额利益。

三是准入门槛低，退出机制不健全。我国收费公路权益转让没有明确规定投资方的资产额，一些资金实力不足，风险抵御能力较低，管理能力不强的企业，通过收费公路权益的转让，成为收费公路运营主体，造成收费公路资金壁垒虚置的局面。政府在公路权益转让的主要环节中缺乏必要的监管制度，没有建立收费权益转让的市场退出机制，导致在权益转让后出现经营企业唯利是图、损害社会公共利益时政府无法管理的现象。

四是收费公路权益评估不规范造成权力寻租。公路收费权作为依附在公路有形资产上的一种无形资产，其资产价格很大程度上取决于收费年限长短和未来交通流量的大小。收费公路转让交易市场不透明和信息不对称，造成公路收费权益评估价格不合理，从而使评估价格的核准审批环节中容易出现权力寻租现象，造成国有资产流失。如审计署2015年第34号公告中公布，山西省交通厅原厅长王晓林等人违规操作，使民营企业通过倒卖收费公路经营权获利1.8亿元。可见收费公路权益转让管理不规范，既为寻租者提供了空间，又不利于维护正常的市场秩序，造成恶劣的社会影响。

三、收费公路权益转让管理的建议

一是合理划分审批权限，赋予地方相应审批权。未来我国收费公路建设任务仍然较重，需要政府投入和社会资本的支持。因此，建议赋予地方政府相应的审批决策权，将国道收费公路权益转让等审批权限下放省级人民政府。这也与中央提出的处理好政府与市场关系，通过简政放权激发市场活力的管理思路相吻合。由“入口管理”变为“过程管理”。中央对收费公路权益转让严格管理的根本目的，是为了维护转让方、受让方以及使用者的合法权益，保证国有资产不受损失。在保证国有资产安全的前提下，收费公路权益受让方能够为使用者提供良好的服务水平，同样也能实现监管的目的。未来我国收费公路建设任务仍然较重，需要政府投入和社会资本的支持。健康而富有活力的转让市场是各类资本有兴趣进入高速公路领域的前提。而目前对收费公路权益转让的严格限制管理政策，在某种程度上阻碍了社会资本进入收费公路领域。所以，国家对收费公路权益转让的管理重点，不应是转让的组织管理流程、收费权益的评估技术等问题，而应该是在保证国有资产安全前提下，放宽转让入口审批，对转让后受让主体经营管理进行过程严格监管。

二是建立健全收费公路权益转让法规体系。国家要进一步完善公路方面的法律法规，在《转让办法》的框架下，制定一系列配套法律法规，形成完善的法律法规体系，促进收费公路权益转让的法律化和规范化。特别是制定收费公路投资方，通过公司股权变更转让收费权益行为的监管制度，如公路经营企业在按公司法有关规定进行股权转让的同时，必须上报省人民政府批准；未经批准擅自转让的，交通主管部门不予办理业主变更等相关手续，并将依法追究其相应责任。应在《公司法》规定的股权转让程序中增设附加条件，如涉及公路收费权益的转让程序，应在转让前经省级人民政府交通主管部门“审批，或审核，或核准，或报备”。建立工商管理部门、国有资产监督管理部门的协作机制，通过多部门实施全方位的有效监管，确保权益转让过程规范化、程序化，公开透明，防止国有资产流失。

三是理顺管理体制，推行收费公路委托管理。收费公路经营权转让的监督管理工作中所出现的问题，主要是管理体制混乱所造成的。因此，应该理顺收费公路管理体制，建立适合我国国情的收费公路管理方式。在适当的地域范围内，推行收费公路运营的委托管理，将该区域内的收费公路路段集中运营管理，合理配置资源。并建立各类资本进入公路投资领域的资格准入制度和退出机制，细化资本准入的各项指标，严格审查投资主体资格，防止投资能力差的企业进入收費公路领域，防止没有经济实力的企业通过收费公路权益转让，进行不正当的融资和投机行为，影响收费公路事业健康发展。加强事后监管，对收费公路权益受让企业后续经营管理水平作出明确要求并严格进行监管，建立受让企业合理收益水平的调节机制，对于经营管理水平达不到规定要求的受让主体，制定严厉的处罚措施并建立相应的退出机制，确保受让企业运营管理规范化，服务水平符合既定要求。

通过“轻审批”，将收费公路权益转让的入口放开，使更多的资金和资源流向收费公路基础设施领域，激发市场活力，为收费公路建设筹集更多资金。通过“严监管”，使转让过程规范透明、对受让运营主体服务水平要求明确，受让主体收益水平调节恰当。各类投资主体均可参与到收费公路权益转让中。下放转让审批权，在权益转让的管理过程中“轻审批、严监管”，激发市场活力，保证服务水平，促进收费公路行业健康可持续发展。