基于国库集中支付制度下的高校资金管理

李霞　罗昊

摘要：国库集中支付制度的实施为高校的财务管理带来了驱动，不但提高了高校的预算管理水平，提升了高校的财务管理水平，也加强了高校的资金使用的监督，对高校而言具有积极的作用。但是随着制度实施的深入，对高校资金管理活动也产生了一些负面效应，包括对银行账户、现金管理，对资金使用的自主权和时间性等都有影响，本文提出了积极完善沟通机制，合理安排预算，多渠道筹资拓宽资金来源以及通过信息化水平的提升，促进高校的资金合理调度和管理等措施，期望对高校的资金管理有一定的作用。

关键词：国库；集中支付；制度；高校；财政拨款；资金

我国实施国库集中支付制度已近二十年，作为财政管理改革的一大重点内容，国库集中支付制度的实行为我国公共财政体制建设奠定了良好的基础，也是我国公共财政管理走向规范化和制度化必不可缺的部分。对于高校，国库集中支付制度的实施略微晚一些，各省的情况不同，以云南省为例，省属高校是在2004年实施的，各地州高校实施的时间则各不相同。近15年的实施，使得云南省省属高校的资金管理模式发生了深刻的变化，也较大的影响着高校的资金管理。高校在实施的过程中也积累了一些经验和教训，尤其在资金管理方面，通过不断优化预算、合理安排预算，配合财政进行国库零余额账户的管理，为学校的发展提供资金保障和支撑。

一、国库集中支付制度在高校的实施和推进

（一）国库集中支付制度的特点

国库集中支付制度是以国库集中支付为资金拨款主要方式的财政国库管理制度，在这种制度下，政府将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，是整个财政管理制度改革的有机组成部分和主要内容①。在这种方式之下，财政资金的使用有直接支付和授权支付两种。这与原来层层下拨资金的方式大不相同，高校原有的资金管理是通过财政部门下拨到教育行政主管部门，再由教育行政主管部门下拨到高校，这种模式下，资金的层层划拨首先需要时间，其次需要真正的货币资金，在一定程度上也制约了高校对资金的需求，使得财政管理资金的成本负担加重，资金到高校后，高校的使用又脱离了财政的监督，而国库集中支付制度则刚好可以避免出现这些问题，或者说减少问题的矛盾，不论对财政部门，还是高校来说都是有利的。

（二）国库集中支付制度对高校的意义

国库集中支付制度的施行，对高校来说有积极的作用，主要表现在以下几个方面：

1.提高了高校的财务管理水平

我国公立高校的办学经费，70%以上来自于政府財政的拨款，财政拨款方式由分散式变为集中式，也为高校提高财务管理意识和水平提供了契机。在国库集中支付制度下，财政首先审核的是高校的用款计划，对于没有计划的支付、不合规的支付则制止，这种全方位的监督对高校财务管理的要求也随之提高，有利于高校财务加强与财政、代理银行之间的制约和监督，有利于高校全过程管理财政拨款资金，加强资金使用的管理，杜绝不合理的经费开支，提高资金使用效率，也提升学校的财务管理的规范性和科学性，从而提高财务管理的水平，切实为高校的资金管理。

2.从源头上控制，加强了资金使用的监督

国库集中支付制度下，高校的用款计划需要先由财政进行审核，发生经济业务需要支付时，财政部门的监控系统可以与理银行的支付系统联网，不论是直接支付，还是授权支付，每一笔支付活动都可以进行实时监控，包括收款人、金额等信息，这样有利于及时发现问题。同时财政部门还有一些措施，如对楼堂馆所的支付在3万元以上，高校之间的转账支付超过10万元的，都需要提供详细的依据，报教育主管部门和财政部门审批，从源头上对高校的资金使用进行监控，发现问题及时纠正。这与分散方式下，高校同时是资金使用的决策者和办理着，有着很大的区别，加一层防范措施，在一定程度上对高校的资金使用进行监督，从源头上控制，为财政资金的使用构筑防线。

3.有利于提高高校预算的管理，规范预算的执行

国库集中支付制度下，财政资金不再直接下拨到高校，而是根据部门预算，按照高校申报的用款计划，以零余额资金用款额度的方式将财政资金的使用额度下达到高校。高校预算编制的准确性和精细化的要求，较分散支付方式之下就更高了，尤其是在高校的学费收入九月份之后才有，前几个月的支出都依赖于规范的财政拨款预算，没有准确的预算，学校运行的经费保障就会出现问题，对高校的经济活动较为不利。所以，国库集中支付制度的实施，对高校加强预算管理，准确编制预算，对预算项目的编制和实施进行精细化的管理，区分财政拨款和非财政拨款资金，对相应的项目实行财政直接支付或者授权支付，对年末财政收回余额进行跟踪管理和返还管理，进一步提高预算的主动性和严肃性都具有积极的作用和意义。

二、国库集中支付制度对高校资金管理的影响

国库集中支付制度的实行有有利的一面，但是因为该制度设计之初是为行政单位考虑和打造的，但是高校与政府部门不同，其规模庞大，教职工人数在数千人以上，学生人数超过万人，甚至还有附属幼儿园、小学、中学等，其管理模式更为特殊和复杂，其会计核算、资金运行与行政单位大不相同，所以在高校的实施也存在一定的不利影响，主要表现在：

（一）对高校资金使用时间和效率的影响

高校的财政拨款包括基本支出拨款和项目支出拨款，此外，还有经批准的学费住宿费收入返还。以云南省省级高校为例，前者是纳入财政国库支付系统中管理，财政部门直接将用款计划下达到高校的国库支付网上，然后高校根据需要采用直接支付方式或者授权支付方式，将款项进行支付；后者则暂时未纳入，是由学校收缴后，统一上缴财政专户，再由学校向财政申请返还。

对于基本支出的财政拨款，由学校按照批复的预算分季度进行申报，财政主管处室批准后，用款额度下达到银行零余额账户，学校就可以使用资金；对于项目支出的财政拨款，则根据财政和教育部门的安排进行项目申报评审通过后，由财政部门按照部署进行拨款。与此同时，拨款额度的使用则有进度的要求，若达不到经费执行进度要求，则有被收回的风险。而对于学费住宿费收入，则按要求实行“收支两条线”管理。这三类经费占了高校收入的80%以上，涵盖了高校的基本运行、项目建设等方方面面的支出，而高校的资金需要基本上—前三个季度使用财政资金，最后一个季度使用财政返还事业收入。然而在国库集中支付制度下，整个年度都可能有财政授权支付额度，整个年度又都可能会出现额度不足以使用的情况，如此一来，加大了高校资金使用的时间限制和影响，对高校协调资金使用的能力是一大考验。

按照财政的要求，国库集中支付的基本流程是：从高等院校将用款计划分月（季度）向教育主管部门申请，再到财政教科文处（科、股）进行审核，预算批复下达后再由国库执行机构办理下达使用额度，银行收到额度到账后，再通知高校财务部门，高校根据直接支付和授权支付的要求，向银行发出支付通知，银行再行支付。在这个过程中，涉及的部门多，时间长，效率自然会影响，对一些急事和特殊的事情则更受影响，所以国库集中支付制度下，高校资金的使用效率会收到相当大的影响。

（二）对高校资金使用的自主权的影响

按照我国的《高等教育法》第三十条规定：“高等学校自批准之日起取得法人资格，依法享有民事权利，承担民事责任”，可见，高校是具有独立的法人地位的，其办学、办人民满意的大学的权利和义务是对等的，但是，将高校的经费纳入国库集中支付的范畴，在一定程度上必定会影响高校资金使用的自主权和财务自主权。

随着国库集中支付制度的实施，各种要求层出不穷，这些要求中不乏影响高校资金使用自主权的，如零余额账户不可以向本单位的其他账户和所属下级单位账户划拨资金，然而我们知道，由于高校自身的办学特点，其存在着不少的下级单位，包括基建部门、后勤部门等，在这一规定下，高校无法向其划拨资金，对学校内部的交易无法通过零余额账户进行支付，对高校资金使用的自主权必定产较大影响。又如一级预算单位下的二级预算单位之间转款限额10万以内，超过需报批，如确实需要必须按要求层次审批，但是高校之间的资金往来是在所难免的，也是频繁的，此外高校强强联合申报项目已是一种趋势，然而这一规定无疑会给高校使用资金带来不便，影响高校及时、自主的使用资金。

在国库集中支付制度下，高校收到的是国库划拨的零余额用款额度，而非实有资金，待高校发生经济业务需要支付时，由银行代垫资金支付至用款单位后，银行再与国库进行结算，所以高校银行账户中并没有实实在在的货币资金。而高校的发展除了财政供给外，仍然有一定量的资金需求是财政不能完全满足的，如基建工程，特别是在中西部高校，这种情况更为明显，这就需要银行贷款来予以支撑。但是在国库集中支付制度下，高校没有或者较少的拥有可以自由掌控的银行存款，银行也会考虑到高校的还款能力而控制、减少对高校的贷款，必会使得高校降低筹资能力，进而使学校的发展受资金的制约而缓慢。

在国库集中支付制度下，对高校的年末结余资金也有较大的影响。按照规定，不但下达的额度执行有时间限制，分季度的限制额度的使用进度，且在年末对没有使用完的用款额度还会由财政收回。基本支出拨款则不再返还学校，专项支出拨款则在一定的时间内可以再重新向财政部门申请。对于不再返还学校的经费，学校完全失去了使用权，既使工作没有完成；对于返还学校的专项拨款经费，从申请到返还少不了几个月的时间，必然对高校的资金使用有影响，同时按照规定两年之内没有使用完或者三年未使用，则一律由财政收回。

（三）对银行账户和现金管理的影响

实行国库集中支付制度后，高校由财政部门为其在指定的银行开设账户—零余额账户，该账户取代了原有的实有资金基本户，成为高校的基本账户，该账户中没有资金，只有财政下达高校的用款额度，在此额度内，高校按照相关规定进行支付，每日终了，由代理银行与财政部门结算，财政国库部门直接将资金划拨到代理银行。这就意味着，学校的财政拨款资金仅仅只是经费使用的额度而已，在银行的账户上并没有形成资金沉淀，这对高校的银行贷款必然形成不利影响，因为这样的账户对贷款银行没有吸引了。虽然说各级政府都在严控高校的贷款，但是就高校自身的发展来说，尤其是债务规模不大的高校，银行贷款无疑是一个很好的撬动点。

而学校则不能从零余额账户向存款户转拨资金的限制，不仅影响着高校的银行账户管理，也影响着资金的调度和使用。而对于现金的提取也要事前审批和金额的限定；支取现金，无论金额大小，高校还需要出具相关证明材料，尽管银行可以提供上门服务，但是不可能每天都办理，这较之原来的银行账户的使用有诸多的不便，同时对高校这样的动辄就是数以万计的师生的实体来说，各种突发事件随时会发生的情况之下，现金的限制也影响着學校处理突发事件的能力。

三、国库集中支付制度下高校的资金管理对策

（一）积极建立沟通机制，促进经费管理者、使用者之间的信息及时完整

由于财政资金的执行有进度的要求，高校作为财政资金的接收者和使用者，对上联系着财政部门，对下联系着资金使用人，对财政资金信息的“上情下达”，负有着绝对的责任和义务。在信息化高度发达的现今，高校应该建立有效的信息沟通渠道，为财政资金的拨款和使用创建有效的沟通机制，从而保障财政拨款的及时、有效使用。

高校应该与财政部门随时保持密切联系，掌握财政资金拨款的动向和要求，未雨绸缪，为学校使用财政资金创造条件。高校对于部门预算的填报要及时、准确，保证预算的准确性；对于项目资金的申报要“有料”可报，确保把资金用在刀刃上……这些都离不开有效的信息沟通。同时，高校应当积极与零余额资金的管理银行进行沟通和协调，保障收入和支付的信息畅通，确保额度支付及时，为财政资金的执行奠定基础。

目前，高校的财政拨款都有时间使用要求，财政部门不仅要在年末收回的财政零余额资金，而且每个季度对专项资金的都有执行进度的要求，因而一旦有资金下达，就要及时通知用款部门和经费使用者，使得他们对资金的到位和使用时间、内容等有清晰的认识，以便统筹安排资金的使用，不能因为信息传达的不及时而给学校造成不必要的损失。同时，高校应当对申报并立项的财政专项资金建立“备案制”，以便财政零余额支付额度下达后，及时通知经费负责人，督促其及早进行专项资金的使用。高校在“大数据”建设的背景之下，可以切实整合相关信息，不但可以为政府采集信息提供可靠的依据，也能够为高校随时提供准确的信息；高校可以利用网络办公，甚至是QQ、微信等信息手段，随时随地与上级部门保持联系沟通，及时传达财政资金的相关信息给学校内部的经费使用者；高校可以通过学校网站，利用灵活且易于为老师、学生接受的方法，如Flash等来宣传财务业务知识、报销程序要求、经费使用要求等。高校只有建立了有效的信息传送沟通机制，不断促进财政拨款的信息的及时传达，加强零余额资金使用额度的及时支付，才能有效促进高校资金的使用，加快财政资金的执行。

（二）合理安排预算，并及时申报合理使用财政拨款

国库集中支付制度下，财政拨款是按照预算来下达经费使用额度的，额度下达后就有执行进度的要求，环环紧扣。如果预算环节没有做好，集中支付的环节就会出现难以适应实际需求的问题，为管理带来不便。高校的预算安排和申报就显得尤为重要。高校的财政资金使用预算环节较为重要，只有实现对各项支出细化预算、刚性执行，才能使得国库集中支付时按计划进行，对于无预算、超预算的支出则实行刚性管理，坚持“先有预算，后有支出”的基本原则，使所有经费的使用都建立在预算的基础之上，从而使得高校的零余额资金的使用更加高效。

高校对本校的基本支出预算应该实行“零基预算”编制，建立科学的定额标准和支出标准，进行预算的安排；并结合往年的使用进度情况和本年的工作任务，做好分季度的预测和预算上报工作。双管齐下，方能对学校的预算执行和零余额账户用款额度进行更为有效的管理。同时高校对项目支出预算可以实行滚动编制，确保预算编制的质量，并根据项目进度进行精细化分解，确保资金使用的针对性，使执行的预算和上报的预算，从内容和形式上实现逐步对接，促使学校合理使用财政零余额用款额度，促进财政拨款资金更加有效执行。

当然，因为各地的财力不同，财政管理的要求也不尽相同，财政预算指标的下达难免会出现滞后的问题，这也给高校的资金管理带来了一定的问题。我国的《预算法》第条规定“可以跨年编制预算”，所以建议高校的预算改为跨年制，对于没有下达或者下达较晚，而高校来不及使用的预算额度留到第二年继续使用，同时也可以避免第二年年初由于高校预算没有批准之时而产生的用款矛盾。

（三）积极拓宽经费的来源渠道，使经费来源多样化

2016年6月，教育部提出高校要进行“一流大学”和“一流学科”的“双一流”建设，这对高校来说是个非常好的契机。而高校的建设离不开资金的支持，就目前的情况来看，高校经费来源中，财政拨款的比重已经开始下降，从原来的60%-70%下降至50%左右，甚至更低。尽管财政拨款还是占了高校资金来源的半壁江山，但是其他经费来源已呈现出逐步上升的趋势。高校应该把握好发展的契机，积极拓宽资金来源的渠道，多方面筹集资金。

高校可以积极争取各种捐赠资金。随着社会的进步，人们意识的提高，在教育部门、财政部门以及地方政府的鼓励支持下，社会各界对高等教育的捐款也在逐年增加。2015年复旦大学110周年校庆，收到捐款10亿元；今年5月浙江大学120周年校庆之际，收到校友捐款11亿元；今年6月京东集团首席执行官刘强东捐赠给母校中国人民大学3亿元。单就校友捐款来看，自1990年至今，高校校友捐款前十名高校收到的捐款过百亿元。这些捐款无疑为高校的发展提供了有力的支持。所以高校应当采取各种有效措施，积极争取包括来自校友的社会各界的捐赠，通过吸收捐赠资金改善高校的收入结构，为学校的建设发展服务。

高校可以积极争取银行贷款资金。近十多年来，我国的高校发展十分迅猛，在高校新校区建设等方面，在政府财力不能支持的地方，银行贷款起到了重要的作用。随着高校“双一流”建设的开展、办学进度的加快，高校与商业银行之间的联系会更加紧密。因此，尽管政府在严控高校的债务规模，但是高校的建设发展还是需要高校去增进与商业银行之间的合作，积极争取银行的优惠贷款来缓解高校发展中出现的资金不足的需求。

高校可以积极争取校企合作。高校履行着教学、科研和服务社会的职能，在社会的职能中，校企合作也是一种很好的方式，高校可以为企业提供优秀人才、提供技术服务和支持，企业可以为高校转换科研成果提供平台，可以吸收学生就业，更可以实现企业反哺高校。如某企业出资给湘潭大学设立学院，这是校企合作的典型。这种方式可以使得学生、企业和学校多方受益，实现优势互补，也可以助推高校的发展。

（四）提升信息化管理水平，合理安排资金

国库集中支付的顺利进行，离不开信息化水平和技术手段的支持。国库支付信息系统要满足财政预算资金管理全过程的需求，需要财政部门、预算单位和银行的共同参与，共同解决出现的问题，尤其是数据交流、资金监督和数据安全的问题。一般的行政事业单位通过正常的网络就可连接财政和银行的支付系统，但是高校的体量较大，尤其在年末，支付经常因为网络问题而出现异常，导致支付不及时，甚至无法支付的情况出现。建议采用专门的网络通道，以保证支付的安全性和稳定性。对计算机设备和打印设备也要按需要进行配置，因为在季末、年末支付量比较大的时候，经常会出现系统受阻，无法支付的情况。同时学校也要加强与国库管理部门和银行之间的协调沟通，以实行信息报送及时、批复下达及时、支付及时的目标，确保财政拨款的收付准确、安全和及时。通过信息化水平的提高，分析资金的需求，合理安排资金的使用，保障学校的资金需求。

四、结论

在高校的管理中，财务管理的地位和作用不言而喻，而高校的资金管理则是财务管理的重中之重。财政国库集中支付制度是高校必须面对的政府财政改革的一个重要内容，已经对高校的资金管理产生了巨大的影响，它在推动高校预算管理，加强高校资金使用的监督以及提升财务管理水平等方面产生了积极作用。但是不可否认的是，国库集中支付制度的实施也给高校资金的银行账户、现金管理，资金使用的自主权、资金使用的时间性等方面带来了消极作用。所以高校在这一制度下，应该进一步加强其自身的资金管理，从积极完善沟通机制，合理安排预算，多渠道筹资拓宽资金来源以及通过信息化水平的提升等多方面，促进资金的合理调度和使用，进一步规范资金的管理，才能够为高校的建设发展提供有力的经费支持和保障。

注释：

① http：//baike.baidu.com/link？url=bvlkTCCbUzh_2NXrBC411HBK0Ukug3EgJ06Y2NFG-sUwgzyCnxVMwN2fPbZ-0fefcR07GhmzPkqVRzIwm8RAPUy_SlNrC6KEB9N9VEUSG77kynbH27eTx_2b_aMKTGmaaHGvoku-_Yxf5R7STERoHsQQak_53JBg9fFrqmGJSr91zJHob66SX17UD0lhqs1Q

參考文献：

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（作者单位：云南大学）