国土规划合并新形势下土地储备与城市规划的良性互动探索—以广州市为例

1.引言

我国土地储备制度经过十几年的探索和发展，已成为我国土地管理领域改革和创新的保障。为保障和促进规划实施发挥了巨大的作用。在体制机制改革，机构合并、国土和规划业务融合的新背景形势下，如何更好地推进土地储备工作、保障城市规划实施，建立健全二者之间的良性互动机制，意义重大。

2.广州市探索和实践

广州市1992年成立广州市土地开发中心，加挂广州市人民政府征用土地办公室的牌子，作为市级土地储备机构，统筹全市土地储备工作。依据《土地储备管理办法》，土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备包括土地前期开发、土地收集及土地供应的全过程。

2.1 广州市规划引领土地储备的初期探索

为促进经营性土地储备工作开展，广州市于2004-2005年完成了《广州市经营性土地储备规划》，内容包含全市总体储备规划、近期储备规划和年度储备计划等。此后两年，广州市又先后开展了轨道交通沿线、白云湖周边地区等重点储备地区的近期土地储备规划工作。

这一系列规划工作开展的主要特点是在总体规划、近期规划和年度计划等不同层次的规划内容上与相应的城市规划形成相互指导、相互反馈的关系，并进行协调，进而明确了重点储备区域，并对规划范围内的现状和规划情况，以及土地权属进行初步综合分析，明确近期计划储备的范围，从前期准备到储备过程，项目实施，形成了一整套规范的土地储备规划流程，对广州市土地储备工作的开展及城市规划的科学管理和实施都起了重要的指导作用。

2.2 广州市土地储备规划的高速发展

2009年、2016年广州市分别开展了广州市土地储备“十二五”、“十三五”规划。规划基于科学预测各类用地的用地需求，来确定总的储备规模，同时依据城市发展战略及城市规划、轨道交通枢纽综合体和周边综合开发规划，结合各区功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）新增建设用地规模，确定各区土地储备规模及土地储备重点区域。

图1 土地储备规划与规划实施体系的衔接关系

图2 广州三大重点功能区土地出让情况分析图

这一时期规划工作开展的主要特点是以城市规划、土地利用总体规划为依据，建立了由土地储备总体规划、土地储备近期规划、土地储备年度计划组成的，与城市规划实施体系相对应的土地储备规划体系。其中土地储备“十二五”规划核心内容作为专项纳入新一轮的城市总体规划，为城市总体规划的空间结构布局落地提供了有力支撑。

3.主要成效

广州市初步形成了“点、线、面”相结合的土地储备开发新特点：以重点功能区成片战略储备开发为主，以圈层组团式轨道交通沿线储备开发为辅，以显效快的国资旧厂和单个地块储备开发为补充。同时围绕“南拓、北优、东进、西联、中调”的城市发展战略、推进土地储备开发、优化城市空间布局，并在此基础上形成了产业引领型、配套设施提升型、城市更新带动型和TOD综合开发型等四类储备开发模式。

4.存在问题

4.1 可供出让用地不多，难以支撑发展需求

目前，广州市重点功能区已完成储备的用地大部分地块已经出让，可供出让储备用地有限，难以支撑后续发展需求，以近几年广州市重点打造的广钢新城、琶洲西区、白云新城为例，目前上述三大地区已出让用地已占各功能区可出让用地的2/3以上，另1/3中，还有部分受制于规划、管线迁改、土壤污染治理等还暂不具备出让条件，现阶段可供出让的地块已不多。

4.2 土地储备运作与城市规划脱节

受制于土地资源稀缺，土地储备来源有限，土地储备机构为完成年度实物储备指标，在实际工作中还存在许多先行实物储备，后补规划选址审批手续的情况，在实物储备过程中不了解储备地块的规划情况，如可建设用地面积，规划用地性质和开发强度，未进行科学的成本和收益核算，盲目进行征收，导致储备地块没有道路出入，或被规划道路分割，或规划为防护绿地、其他公建配套设施用地等，造成土地储备资金浪费。后期政府为了短期经济效益，又以牺牲城市规划为代价，对城市规划进行调整，导致储备倒逼规划的情况发生。

4.3 受政策制约因素影响，土地征收越发困难

在国有旧厂用地收储上，2016年出台《广州市城市更新改造办法》（广州市人民政府令第134号）将旧厂收储补偿标准由毛容积率3.0以下原权属人跟政府按6:4分成调整为毛容积率2.0以下按4:6分成，根据此标准，补偿标准降幅较大，企业交储意愿大大减弱。在集体用地收储上，2016年出台《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》（穗府办规〔2016〕2号），也将《广东省征收农村集体土地留用地管理办法(试行)》（粤府办〔2009〕41号）中确定的“留用地按实际征收农村集体经济组织土地面积的10%至15%安排”明确为10%，同时征地补偿标准最高不超过40万元/亩，农民交储积极性受到抑制。同时，在征地过程中，受限于城市总体规划、土地利用总体规划的影响，导致用地报批困难，征地进展缓慢。

广州市土地储备开发模式

4.4 土地市场变化显著，土地出让难以满足市场要求

近两年，土地市场发生了较为显著的变化，一方面在国家鼓励大众创新创业的政策指引下，新的生产、销售业态不断涌现，大数据、云计算、3D打印、互联网+、第三方物流等新型产业蓬勃发展，并且体现出多样化的用地需求，如对轻资产、功能混搭、地下空间利用等提出了较高要求；另一方面在电商的冲击下，商业物业面临较大的空置压力，商业用地和住宅用地的需求比例渐不平衡，需要在土地供应宏观面进行战略调整。

5.对策及展望——践行规划、储备的一体化谋划

践行“城市规划-土地收储-产业策划-城市设计-土地招商-土地出让”一体化谋划，通过对储备地块精细谋划，改善城市品质，提升土地开发价值和城市发展效益。以土地储备与城市设计一体化、土地出让与产业招商一体化为手段，以重点功能区储备、轨道交通沿线储备和单个地块储备为支撑，借助国土规划合并的技术整合和行政统一，加快推进土地开发、土地收储和土地出让工作。

5.1 前期开发——强化规划引领、强调储备参与

（1）加速轨道交通周边开发建设，拓展储备用地新来源

“十三五”期间，广州规划以国际航运枢纽、国际航空枢纽、国际科技创新枢纽为抓手，着力构建枢纽型网络城市，巩固和提升国家重要中心城市的地位，拟建设8个国铁客运枢纽、4个国铁货运枢纽、14条城铁、21条地铁，城市轨道交通建设迎来高速发展期。借此契机，有必要通过提前储备、综合开发轨道交通场站周边土地，探索轨道交通“轨道+物业”模式，降低开发成本，获取土地增值效益。

（2）强化规划编制协调，纳入土地储备用地信息

城市规划与土地储备的协调不仅仅是停留在储备机构依申请而进行行政审批的阶段。在规划编制的阶段就应与土地储备进行沟通协调，将土地储备的相关信息作为规划编制的依据和参考，防止出现储备地块切割规划地块单元，影响地块出让。

5.2 征地环节——促进规划协同、加强政策保障

搭建城市规划、土地规划、储备规划三规合一的平台。强化土地储备与规划编制、规划管理实际工作的联动，在实际操作中，充分借助功能片区土规编制和“三规合一”的契机，对成片储备区域进行统一规划，提前安排或预留储备地块的土地规模，解决收储开发不符合“两规”的矛盾，保障土地的收储工作顺利进行。

创新多元化的征地补偿方式。综合考虑土地的财产价值、就业功能与社会保障功能等因素，建立和完善多元化补偿安置机制，鼓励因地制宜采取“留地”“留物业”“留股份”“收益返还”等多种补偿安置方式，协同落实被征地农民的住房、医疗、养老、教育等社会保障措施，提高农民交储积极性。

5.3 出让环节——提前产业谋划，创新土地供给。

深入研究“招、拍、挂”土地出让规模，改变以往依据路网划块出让、成片出让的做法，编制产业发展专项规划，把握市场需求，合理安排土地出让时序。

创新土地供给方式。对于需公开出让的土地，研究带条件带方案出让，确保土地能够由一体化项目主体受让；对于历史城区内土地储备项目或历史建筑活化可考虑“土地与建筑打包出让”或探索通过长租约的方式，将土地交由一体化项目主体开发、建设和经营，土地产权不发生转移；在规划条件中，加强规划地块开发的兼容性研究，满足市场对土地多元化开发需求。如难以界定用地性质的各类新兴产业、混合产业、科研产业、物流产业用地可统一归类为新型产业用地，并适当减少此类土地出让产权年限（10至20年），提供地价优惠，满足企业轻资产需求等。