我国城市地下管线管理立法研究

城市地下管线承担着城市的能源输送、信息交流、排污泄洪等功能，是城市赖以生存和发展的“生命线”。但由于目前地下管线的相关法律法规缺失，导致现阶段地下管线的管理混乱无序，严重影响了人民群众的生命财产安全和城市运行秩序。本文深入浅出地分析了我国城市地下管线管理的立法现状和目前存在的问题，并提出了相关的对策和建议。

一、我国城市地下管线管理立法的必要性

（一）我国城市地下管线管理立法是保障城市安全的迫切需求

城市地下管线是城市基础建设的重要组成部分，对城市的经济发展、社会的和谐健康有着重要促进作用。近年来，随着我国城镇化的快速推进，城市地下管线的现状越来越复杂，种类和数量越来越多。据《2011年中国城市地下管线发展报告》统计，我国城市的供水、排水、供热、燃气管线长度合计约148万公里，达到了20年前的8.16倍。与此同时，地下管线被挖断损坏，甚至爆炸等事故频现，而地下管线违法占压、超期服役、管线之间净距不符合规范要求等问题，也为城市带来了严重的安全隐患。

造成这些问题的根本原因，主要是缺少城市地下管线管理的相关法律法规，地下管线的设计单位、建设单位、施工单位和负责运营的权属单位不能规范履行自己的职责，导致地下管线在设计、施工、运营等各个阶段缺少有效监管，给地下管线事故埋下了隐患。因此，要保障城市地下管线的安全运行，首先要推进城市地下管线的立法进程，完成城市地下管线的立法工作，使地下管线的管理工作有法可依，有规可循，用法律、法规来规范地下管线管理的各个环节。

（二）我国城市地下管线管理立法是地下空间资源开发利用的前提条件

据统计，在1980年，我国的城市化率约为17.9%，而到2012年，城市化率已经达到52.6%。开发和利用城市地下空间资源是城市发展的一个重要组成部分，是城市地上空间的延伸。

因此，我国目前迫切需要将城市地下管线管理的立法研究提上日程，完善城市地下管线管理的法律、法规，以推动城市地下空间开发利用，约束地下空间的规划设计、建设施工以及后续的运营维护，进一步规范城市地下的配套基础设施建设，实现城市地下空间的高效利用，为城市的安全运行提供基础支撑，为我国城市发展和城镇化推进提供安全保障。

（三）我国城市地下管线管理立法是地下管线管理的法律保障

城市地下管线属于城市基础设施的一部分，对城市发展和安全有着至关重要的意义，因此城市地下管线管理应该归结为一种政府行为。为确保该行为顺利、规范地执行，国家应该制定相应的法律法规来规范城市地下管线管理。

城市地下管线管理立法可弥补地下管线管理的法律缺失，为地下管线的规划、设计、施工、测量、档案归档、运行管理、废弃管理等提供全生命周期的保障，同时能够规范地下管线数据信息的管理、应用和保密，对于推进地方经济社会可持续发展、维护社会稳定、推动社会主义民主法治建设具有重要意义。

（四）我国城市地下管线管理立法是统筹管理各类地下管线的必要途径

因地下管线分类繁多，又分属于多家单位，而这些单位又归属于不同的行业管理部门，这些部门对管线的规划、设计、施工、运营各自为政，无法达到统筹协调，导致了道路的重复开挖，管线的重复建设，而在地下管线施工过程中也经常会有挖断、挖漏毗邻管线的情况，导致停水、触电甚至爆炸等事故发生，为城市运行和人民生命财产安全带来严重的威胁，给城市埋下巨大的安全隐患。

要实现各类地下管线的统筹管理，必须通过城市地下管线管理立法来明确各单位和部门责任，让他们发挥各自不同的职能和作用，保证城市地下管线的统筹建设，防止道路重复开挖；充分利用地下管线现状资料，加强管线工程的施工安全；协调地下管线工程各项工序，防止盲目开工，无序建设。

二、我国地下管线管理立法的现状分析

（一）我国地下管线管理立法情况概述

近年来，我国对地下管线管理工作不断重视，地下管线相关的法律条文在多部法规中多次出现。但相关条文一般是作为城乡规划法规中的一部分，往往是以小篇幅、单一方面的形式出现，很少有法规是专门针对城市地下管线的。同时，以上大部分法规的颁布年限已久，已不能满足目前的实际需要，这就造成地下管线管理过程中存在无法可依、秩序混乱的现象。到目前为止，我国针对城市地下管线管理尚无一部专门、系统、综合的法律法规，因此，目前我国亟待出台一部国家层面上的法律法规，来规范城市地下管线管理的各个阶段，同时指导地方立法的完善，为地方立法提供依据。

（二）当前我国地下管线管理立法存在的问题

1.缺少上位法支持，管理缺乏依据

我国专门针对城市地下管线管理的法规只有住房城乡建设部在1997和2005年颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》和《城市地下管线工程档案管理办法》上有所体现，而在其他的法律法规里，仅仅是部分提及城市地下管线管理，内容不够完整，体系不规范，大多是局限在地下管线规划、建设、施工阶段，这导致各级政府在进行地下管线综合管理时缺乏法律依据难以把地下管线综合管理工作落到实处。

2.现有地下管线管理无序，相关法律法规内容不完整

目前，虽然我国涉及城市地下管线管理的法规内容尚不够完整、针对性不强，现有法规中零散的对城市地下管线的规划、设计、建设、档案收集等管理环节进行了规定，而其他的环节还没有相关的法律法规来保障，例如地下管线的竣工测量、运营、废弃、共享以及综合管廊的建设使用维护等环节。

3.现有法规的执行力度差，执行情况不理想

虽然我国部分省市已经出台了城市地下管线管理相关的法规，但由于管理体制、机制不健全，措施不到位，致使这些法规的执行情况并不理想，违法建设、不按要求提交竣工资料的情况比比皆是，让这些地方法规无法有效地发挥作用。

例如，《城市地下管线工程档案管理办法》对城市地下管线档案的提交、存储及应用都做了相关规定，但据统计，全国仍约有近70%的城市尚未将地下管线工程档案管理起来，存在档案不全、保存不利，应用不当等问题，为城市地下管线管理带来隐患和不便。

三、完善我国城市地下管线管理立法的对策和建议

（一）建立国家层面的上位法

由于我国城市地下管线管理上位法的缺失，法律、法规在地下管线综合管理方面存在漏洞，导致地下管线管理工作缺乏依据，因此我国急需出台明确的法律法规，从国家层面指导全国的地下管线管理工作，使地下管线管理工作有法可依，提高地下管线管理工作的效率，也为各省市地下管线管理立法工作提供依据，确保城市地下管网的安全运行。

（二）理顺地下管线管理程序，完善法规内容

针对城市地下管线法律法规内容不完整的现象，我国应通过立法，完善地下管线规划管理、建设管理、运行维护管理及综合管廊的相关管理。在地下管线规划阶段，应制定完整的、科学的城市地下管线规划方案，在有限的地下空间中布置所需的地下管线，实现地下管线和道路同步建设；在地下管线建设阶段，应进一步明确年度建设计划、施工图审查、施工许可证等制度，促进地下管线现状资料查询、工程质量、施工安全、竣工测绘和竣工验收等工作的开展；在地下管线的运行维护阶段，应明确地下管线权属和管理单位责任，制定巡护制度和应急预案，加强地下管线隐患排查和废弃管线的安全处置，禁止危及管线安全和妨碍管线正常使用的行为；在地下管线档案归档管理和信息管理阶段，应建立起地下管线探测和信息系统建设标准，制定相应的技术要求，以规范地下管线的普查、补测补绘、信息数据报送和信息系统建设，并建立起地下管线动态管理机制。

（三）明晰执法主体，突出法律责任立法

突出法律责任和明确处罚条文是确保法律法规顺利执行的基本保障，因此应针对各项立法内容，明确相关违法行为的具体处罚措施，并指定执法的主体，例如针对地下管线相关的各项违法行为可由城市管理和行政执法部门或相关行业管理部门进行处罚。

第一，针对城市地下管线工程开工前，没有按照规定取得验线确认书的；没有进行施工图审查或者审查不合格而擅自施工的；没有与地下管线同时埋设金属标识和信标的；没有进行工程测绘而将地下管线覆土的；不按照规定移交地下管线工程竣工档案的，应追究建设单位的法律责任。第二，针对在地下管线施工的过程中不按要求设置安全围栏、施工标牌和警示标志的；损坏了已有管线而没有及时采取应急保护措施并停止施工的，应追究施工单位的法律责任，对于造成的损失，施工单位应当依法承担赔偿责任。第三，针对施工过程中，工程监理不规范等问题，应追究监理单位的法律责任。第四，针对没有按照规定对废弃管线进行拆除并且消除安全隐患的；管线废弃后未向行业管理部门进行备案的，应追究地下管线权属单位的法律责任。第五，对于危及地下管线安全的单位和个人，应追究其赔偿责任和法律责任。第六，针对在地下管线管理工作中，违反规定、滥用职权、徇私舞弊的行政管理部门及个人，应依照相关法律法规给予处分，如构成犯罪，依法追究其刑事责任。