21世纪以来美国田纳西州高等教育绩效指标体系的演变

李维维+樊秀娣

摘 要：文章选取美国田纳西州2000年以来4个高等教育绩效评估周期中的指标体系作为研究对象，对其演变展开系统梳理。同时，通过文本分析法探究其演变原因。对四个周期指标体系进行横向与纵向的比较研究表明，田纳西州高等教育绩效指标体系的战略作用主要体现在保证高校人才培养质量上。其中，可借鉴的经验有：田纳西州政府关注毕业生的质量，坚守专业教育和通识教育的培养标准；关注学生的在校学业成就，着力提高学生的学习能力；关注特殊学生群体的教育需求，发掘潜在的人力资本。

关键词：美国田纳西州；高等教育；绩效评价；指标体系

绩效拨款政策是政府间接管理大学的“政治技术”[1]，绩效评估指标的选择体现着政府、公众对大学教育的要求。美国田纳西州最早实施绩效拨款政策且坚持时间最长，其精髓——绩效指标體系，是许多研究者们关注的重点内容。本文选取田纳西州高等教育绩效评估周期中的指标体系作为研究对象。已有的研究大多集中在对田纳西州指标体系内容的介绍、构成、特点的分析上，以静态、宏观的视角切入，从政策制定的角度剖析指标的内涵，缺少对指标体系演变原因动态、系统的探究。为此，本文以21世纪以来田纳西州高等教育领导的4个周期的绩效指标体系为蓝本，分析其演变过程的原因及特点，从创新人才培养模式的角度来剖析最新指标体系构成的特征，以此对我国高等教育人才培养提出一些对策建议。

一、美国田纳西州高等教育绩效指标体系的发展历程

田纳西州是美国最早实施绩效拨款政策且坚持时间最长的州，成为该领域的典范。在强调多元化、信息化、知识为中心的21世纪，美国各州的绩效拨款政策也从绩效拨款1.0时代进入2.0时代。①[2]

（一）田纳西州高等教育绩效指标体系的产生及演变

在美国，20世纪70年代以来，随着新公共管理理论的盛行和高等教育成本的不断攀升，公众对高等教育效率和质量问责的呼声越来越高。为此，美国各州政府纷纷采用以绩效为基础的教育政策，希望实现对高校的问责和改进。美国田纳西州从1978年开始周期性的绩效评估，并持续至今。田纳西州绩效拨款政策自实施以来，以5年为一个评估周期，每个周期的计划、标准和得分提案等都由管理委员会、州大学和学院共同制定。在一个5年周期结束之后，为了使指标更具有时代性和实践性，且更好地指导下一个周期的评估活动，绩效指标体系会被修改，修改的内容一般包括绩效指标数量与权重、绩效指标的评估标准等。因此，田纳西州绩效拨款每一个周期的评估指标体系与上一个周期相比都有创新之处，而这些变化也体现着新的政策导向。

（二）田纳西州21世纪以来的绩效评估指标体系

美国田纳西州从1979年试验性评估开始，至今已完成了8个周期，并于2015年进入第9周期。从2000年开始共有4个评估周期，包括2000-2005年、2005-2010年、2010-2015年、2015-2020年，在这4个周期中，绩效评估指标的内容和数量都发生了变化。在对美国田纳西州高等教育绩效指标体系内容的研究中，本文对田纳西州绩效拨款4个周期的所有指标从权重、周期、指标内容、指标数量等4个方面进行了梳理（见表1）。

二、21世纪以来田纳西州高等教育绩效指标体系演变的原因和特点

在表1中，我们将2015年的最新周期与其他3个周期的指标体系进行横向和纵向比较后发现，指标的内容与数量有了较大的变化。2015年的指标体系中有5项指标一直被保留，5项指标被剔除，2项指标被添加；指标数量则由11项减少到6项。概括起来，21世纪以来田纳西州高等教育绩效指标体系的演变主要表现为以下四个方面。

（一）通识教育测评、专业教育测评、专业认证、专业检查、学生满意度调查五个指标被持续保留

通识教育测评主要是考核学生的综合能力，通过使用如加利福尼亚批判性思维技能测试（California Critical Thinking Skills Test）等标准化的测试对本科生进行抽样检查，并与国家平均成绩进行比较，以保证高校通识教育的质量。专业教育测评是对毕业生的专业水平或者职业资格水平进行测试，将大学的测试成绩与州或全国的平均水平进行比较，保证高校专业水平或职业培训质量。专业认证和专业检查这两项指标与美国高等教育流行的认证制相关。学校里未经过认证的专业需要通过接受同行审议或学术审查的方式来进行专业检查，最终通过认证的专业数量和通过检查的专业数量共同决定高校在该指标上的得分。二者相互补充，共同保证学校专业教育的质量。满意度调查主要指针对学生、校友、教师、雇主的调查，在2015年最新周期中满意度调查以学生为主体，比如为了解学生的学习状况，各高校需要进行全美大学生投入度调查（National Survey of Student Engagement，NSSE）等。

保留的5个指标中也有细微变化。表1中，第6周期之后，专业认证和专业检查两个指标合并，且权重的波动明显。第6周期中专业认证权重为15%，专业检查权重为10%，合并为一个指标后，在第7周期权重下降至15%；在最新的第8个和第9个周期里，权重上升并保持在25%。通过相关数据发现，田纳西州自实施绩效拨款政策起，就包含专业认证与专业检查这两个指标。经过多年的努力，各高校的专业认证通过率稳步提升，而且在第6周期中几乎所有大学的专业通过率都达到100%（见表2）。需要进行专业认证和专业检查的大学越来越少，该指标的指导意义越来越小，因此，在第7个周期中二者被合并为一个指标，并相对地降低了权重。然而，各高校或多或少地受到政策调整的影响，个别高校的专业认证通过率略微下降，这在很大程度上使政府和田纳西州高等教育委员会（Tennessee Higher Education Commission，THEC）重新加大对专业认证和专业检查的权重，发挥绩效指标的激励作用。

总之，5个指标中，前4个指标权重之和较大，构成了指标体系的核心。这主要体现了政府和高校对专业质量的关注和控制，强调学生培养质量，并以全国平均水平为标杆，引导高校开展横向比较，增强发展活力。学生满意度调查也是绩效评估重要的指标，已发展成为权重固定的常规性指标，间接反映了高校以学生为中心的管理理念。

（二）学生保持情况和教育质量提升措施两个指标被学生入学及学业质量指标替代

根据指标的具体内涵，学生保持情况主要包括两个方面：一是学生保持，即学生是否能顺利毕业；二是学生转学与交接，即学生所修学分可否被其他高校认可，能否实现学生自由转学。教育质量提升措施中被替代的指标主要有两个：一是院校战略规划，即各高校制定评估周期内的战略规划，并提出可供测量的目标来支持学校规划的完成；二是州战略规划，即要求高校依据全州整体规划（State Master Plan）的战略目标选择可测量的发展子目标，并且测量结果在全州范围内有可比性。这4个指标虽然内涵不同，但都是由高校自行制定目标，并实施自我评估，最终向THEC提交规划报告及评估材料。在第8周期中新添加的“学生入学及学业质量”指标，则要求各高校在规定范围内选择五类亚群体学生（Five Sub-Populations）并提高他们的入学率、保持率和毕业率，最终主要通过学生获得学分的多少以及获得学位时间的长短来设置评分里程（Milestone）。因此，政府将学生保持情况与院校教育质量提升措施中的内容融合，以直接测量院校达成的实际结果，最终使学生获得教育机会并顺利毕业。

以2007年华盛顿州发起的“学生成就计划”（The Student Achievement Initiative）为起点，美国绩效拨款由1.0时代进入2.0时代，2.0时代的主要特征就是关注大学教育完成情况与学生的学习进展[5]。为更好地适应外部环境的变化，田纳西州积极调整教育政策，于2010年颁布的《田纳西州完成大学教育法》（The Complete College Tennessee Act of 2010）成为田纳西州进入绩效拨款2.0时代的标志。在该法律的指导下，田纳西州制定了《2010-2015年田纳西州高等教育公共议程》（The Public Agenda for Tennessee Higher Education 2010-2015），引入基于结果的绩效拨款模式，并依据全州整体规划设计新的评估指标体系，主要包括学生保留率、学位获得、补救性课程的完成、25岁以上和低收入家庭的学生入学及学业成就（见表3）。

从表3可见，在8项目标中，第1、2、6项关于学生学位授予，第4项关注学生的入学及培养，可见议程的重点在于帮助更多学生顺利获得学位，最终能保证田纳西州达到各州授予学位的平均水平。與全州高等教育议程相匹配的绩效指标体系在一定程度上成为政府激励大学关注学位授予水平的“调节器”，以保证州教育战略目标的实现。

（三）评估实施情况指标在最新周期中被剔除

评估实施情况指标在表1 的前三个周期中一直被采用，在最近的周期中被剔除，该指标的设计是为了保证院校有效开展对发展目标的自评，THEC有必要对大学的内部评估进行指导，包括院校评估的目标设定，评估方法的使用，证据的收集、整理、解释，评估结果的使用以及进一步的改进措施。同时，该指标更进一步的目的是保证学校能够把院校内部评估工作及评估结果运用到日常教育质量提升的工作中[7]。但是，上文已经提到教育质量提升措施这一类指标中的院校战略规划和州战略规划已经被剔除，而随着高等教育问责制的盛行，以及20世纪“院校调查运动”的开展，美国高校内部自我评估的文化已逐步形成[8]，因此作为保证院校教育质量提升的辅助性指标——评估实施情况正慢慢淡出评估指标体系，在2015年被完全取消。

（四）成人学生的入学及学业质量成为新兴指标

成人学生入学及学业进展这一指标是2015年最新周期评估指标体系中新添加的指标。为了实现田纳西州后中等教育完成率达到55%（The Drive to 55），成人学生是完成该目标时要重点关注的群体之一。在田纳西州，有90万的成人接受过高等教育，但未能拿到学位或者资格证书，对于政府官员来说，这潜在的巨大空间是实现州教育目标的核心因素。为了帮助成人学生获得学业成功，州政府提出：高校要加强对成人学生的教育服务，提高成人学生的教育质量，改善他们的学习经历；同时，通过定量和定性的方式对院校成人学生的保持率和毕业率进行定期的评估。此外，在新一轮的州教育规划中还关注低收入学生与学习准备不足的学生，这三类学生被要求作为高校选择五类亚学生群体中必须包括的类型。表4详细介绍了美国田纳西州教育政策中对亚学生群体的分类说明。

三、最新周期中田纳西州高等教育绩效

指标体系的构架分析

田纳西州为保证本州有可持续的经济竞争力，努力满足特殊学生群体的受教育需求，提高全州人口接受高等教育的水平；为保证毕业生能更好地适应经济发展需求，田纳西州坚持专业教育和通识教育的高质量标准；为使更多的学生能顺利毕业，田纳西州直接追踪学生的学习过程及成就。因此，田纳西州为推动州高等教育现代化进程，从关注成人学生受教育需求、重视学生学业成就到控制学生培养质量，创新了人才培养模式，这也成为田纳西州高等教育指标体系的特征。

（一）专业教育与通识教育的质量评价是体系核心

通过对田纳西州实施的前8个周期（1978- 2010年）的指标体系分析，THEC把专业达标性评估、标准化考试和职业认证作为评价高等教育质量的核心指标，在评估体系中一直占有最大分值[10]。THEC采用权威的标准化考试对通识教育与专业教育质量进行测量，同时借助第三方专业认证机构对高校各种专业进行认证，确保高校人才培养质量达标。通过梳理21世纪以来的4个周期的指标体系发现，对专业教育与通识教育的认证、测评与检查的权重之和稳定地保持在50%及以上的水平。

（二）学生满意度调查成为体系中的常规指标

21世纪早期，由于学费上涨，政府逐步让位于市场，让大学对市场负责，提高大学发展活力，大学的定位也由服务公众利益（public benefits）向提供私人商品（private commodities）转变[11]，这要求大学更多地关注学生，满足学生的需求，但同时，政府也要通过公共项目和公共拨款引导大学重视并坚守公众利益。而满意度的调查之前主要指的是本科生对学校专业教育的满意程度，从2000年起开展的NSSE对提高美国本科学生的学习质量作出了极大贡献，随后类似的以学生为主体的调查成为美国众多高校绩效评价的常用指标。

（三）学生学业成就指标在体系中趋于稳定

美国中学后教育质量下滑明显，以1995-1996 学年为例， 只有51%的四年制大学注册学生在六年内拿到学士学位；2008年，美国四年制大学的毕业率为57.2%；21世纪以来，各种非营利性社会组织努力提倡制定促进学生完成大学教育的政策。其中，2009年成立的“完成美国大学教育”组织（Complete College America）是代表之一，其宗旨是鼓励大学设立教育的目标并采取政策改革以实现目标，提高大学教育的完成率。田纳西州州立高等教育系统是“完成大学教育联盟”的成员，并成为该联盟中实施绩效拨款政策以促进大学教育完成的最佳示范州之一。因此，在一定程度上来说，“学生学业成就”指标会受到社会、政府的持续关注与支持。

（四）关注特殊学生群体成为体系发展的新动向

田纳西州州政府旨在提高院校对成人学生的教育服务水平，改善成人学生的学习经历并帮助他们获得学业成功，最终提高州的受教育水平，并营造全民学习、终身学习的社会氛围。从第8周期开始关注学生群体的入学及学业完成情况，为其设置了较高的权重，亚学生群体中又突出了成人学生。这项指标一方面表明政府重视学生的学业完成问题，希望通过设计绩效指标引导高校采取措施帮助学生顺利获得学位；另一方面体现了田纳西州政府正在加强对教育资源分配的调节和对教育公平的重视。关注效率的同时兼顾公平，这也是绩效指标设计中出现的新趋势。

四、21世纪以来美国田纳西州高等教育

绩效指标体系演变对我国人才培养的启示

通过对美国田纳西州高等教育绩效指标体系的梳理发现，州政府注重高校人才培养的职能，强调高校突出以学习者为中心的管理理念，将政策关注点落到学生身上。这些对当前我国高等教育亟需加强的人才培养问题具有一定启示。

（一）关注学生的培养质量，坚守通识教育和专业教育的评估标准

在21世纪，各国经济发展愈发依赖两大因素：一是具有良好教育、掌握各项技能的劳动者；二是能够提高生产力的技术创新。因此，一个国家的高等教育能否培养出优秀的人才对经济发展至关重要。

从美国田纳西州高等教育绩效评标体系的演变中可以看出，整个政策的重要特征就是对高校人才培养方面的达标性评估。THEC十分重视高校專业教育与通识教育的质量，对专业教育与通识教育的测评、认证都是历次指标体系中的核心组成部分。这是由于通识教育与专业教育对人才培养都很重要，通识教育保证学生综合能力的全面发展，专业教育是对毕业生专业能力、职业资质的把控。因此，这两类指标主要是高校人才培养的合格性考核，通过测评、认证筛选出不合格的专业，然后以绩效拨款激发高校积极调整、改善未合格的专业，最终促进各校追求人才培养质量的提升，不断提高公立高等教育的水平。

（二）关注学生的学业成就，提高学生的学习力

在实现2030年全球可持续发展议程的伟大征程中，教育权既是发展权，也是生存权。教育是实现人人享受有尊严的生活，实现可持续发展目标的核心。社会发展日新月异，学习能力的培养和终身学习显得越来越重要[12]。学会学习已经成为信息化时代必备的生存手段。

从美国田纳西州高等教育绩效评价指标体系的演变可见，高校已将“以学习者为中心”的理念落实到实践中。从具体行动来看，新兴的“学生入学及学业质量”指标代替了原有的学生保持情况和教育质量提升措施两大指标，更直接、具体地掌握学生的学习状况。由于学生进入大学可能会面临学习困境和挑战，州政府为了提高学生群体的学习力②，努力营造支持环境，如学习条件、学习氛围、学习奖惩制度等[13]。举例来说，对学术准备不足的学生，提供免费的补救课程（remedial or developmental courses），并开展综合学习支持计划（Seamless Alignment and Integrated Learning Support Program）。[14]

（三）关注特殊学生群体的教育需求，发掘潜在的人力资本

分析田纳西州高等教育的绩效指标体系后发现，指标设计的新趋势是效率和公平兼顾。国家经济发展的后劲越来越依赖知识分子的数量与质量。在保证质量的同时，如何有效增加数量也亟需关注。

在这个问题上，田纳西州在关注已入学学生的教育质量及毕业率的同时，将政策重点放在25～64岁的成年公民身上。州政府认为这样庞大的群体是未来高素质劳动力的巨大的潜在来源。因此，在《2015-2025年田纳西州后中等教育总规划》（The Master Plan for Tennessee Post Secondary Education 2015-2025）中明确规定了对特殊学生群体的分类，并强调特殊群体学生的教育质量与为其提供的教育服务水平。在分类中，按人口特征和紧缺型专业分类的亚学生群体是重要组成部分。具体来说，包括成人学生、低收入者、退伍军人、科技工程专业人才、健康医疗专业人才等。

注释：

①绩效拨款1.0时代（1979-2006年）的主要特征是建立在基数拨款上对高等教育的额外奖励，约占州对公立高等教育基数拨款比重的1%～6%；绩效拨款2.0时代（2007-至今）的主要特征是把绩效拨款作为基本拨款的一部分纳入预算，绩效拨款经费量一般在5%～30%。

②学习力是对学习者的学习动力、能力与品质进而实现自我改造、创新与发展等的综合性描述。

参考文献：

[1]阚阅.当代英国高等教育绩效评估研究[M].北京：高等教育出版社，2010：182-184.

[2]任文隆，李国俊.美国高等教育财政绩效拨款政策研究——基于PBF2.0的视角[J].清华大学教育研究， 2015， 36（4）：24-29.

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[4]Grady B E， Johnson B D. Performance Incentives and Public College Accountability in the United States： A Quarter Century Policy Audit[J]. Journal of Higher Education Policy & Management， 2010， 22（2）：8-8

[5][12]Hillman N W， Tandberg D A， Fryar A H. Evaluating the Impacts of “New” Performance Funding in Higher Education[J]. Educational Evaluation and Policy Analysis， 2015（4）：502-503.

[6]The Public Agenda for Tennessee Higher Education2010-2015[EB/OL].http：//www.tn.gov/assets/entities/thec/attachments/cctaThe_Public_Agenda_ with_Appendices_Jan2011.pdf， 2017-03-10.

[7]Performance Funding Standards 2000-01 through 2004-05[EB/OL].http：//www.tn.gov/assets/entities/thec/attachments/PF_2000-05_ Guidebook.pdf f，2017-03-10.

[8]Burke， Joseph C， Minassians H P. The New Accountability： From Regulation to Results[J]. New Directions for Institutional Research， 2002（116）：5-19.

[9][14]The Master Plan for Tennessee Postsecondary Education 2015-2025.[EB/OL]. http：//www.tn.gov/assets/entities/thec/attachments/MasterPlan2025.pdf， 2017-03-10.

[10]張松， 张国栋， 杜朝辉，等. 美国田纳西州高等教育绩效评估体系的历史演变及启示[J].清华大学教育研究， 2014（3）：81-86.

[11]Burke， Joseph C. Achieving Accountability in Higher Education： Balancing Public， Academic， and Market Demands [M]. Jossey-Bass，2004：2-24.

[13]杜占元.面向2030的教育改革与发展[J]. 教育研究， 2016（11）：4-7.

编辑 吕伊雯