中央与地方关系研究——以事权划分为视角

于玮宁

（100088 中国政法大学 北京）

中央与地方关系研究
——以事权划分为视角

于玮宁

（100088 中国政法大学 北京）

中央与地方关系是一个历史范畴，合理划分中央与地方的事权是处理中央与地方关系的关键，也是国家治理现代化的重要任务。我国目前对于该问题的研究较为粗疏，国家对于事权的划分也比较模糊，本文从分析目前我国事权划分存在的问题入手，讨论我国中央与地方事权关系划分的改革思路。

中央与地方关系；事权划分

中央与地方关事权关系的合理划分对于科学界定中央政府和地方政府的权利和责任，理顺各级政府财政分配关系，使国家权力纵向配置法治化、理性化有着重要意义。在过去几十年里，我国中央与地方关系进行过多次调整，但通常都走不出“一放就乱，一统就死”的困境。为此，中国共产党十八届三中全会《关于全面深化改革的若干重大问题的决定》指出，中央与地方之间的事权划分和确定是改革的重要内容。要在法治的基础上，科学界定中央与地方关系，使中央与地方事权划分法治化。

一、事权含义

事权主要指政府的职权，即管理行政事务的权力。对于事权的基本概念学界已形成共识，但在具体解释的角度上则各有侧重。有学者认为“事权是在政府的职责或职能，政府提供的公共服务，换一个角度讲指政府的支出责任”①；也有学者认为“事权指政府必要的行政和经济事务，以实现其政治、经济和社会发展的职能”②。由此可见，对于事权含义的理解，主要存在两点争议：第一，事权是不是支出责任，与支出责任有何关系；第二，中央与地方关系的事权是仅指政府事权还是具有更为广阔的含义？

笔者认为事权并不等同于支出责任，支出责任是指各级政府承担为各级行政区域公民提供公共服务的责任。十八届三中全会的报告中提出“适度加强中央事权和支出责任”、“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任”等问题，可以理解为支出责任以事权为基础，事权通过支出责任来具体实现，二者并不等同。有学者就此进行过区分，“通常来讲，当述及财政活动和政府公共收支时，多使用‘支出责任’（expenditure responsibility）；当论及政治统治和政府强制时，多使用‘政府权力’（government power）”。由此可见，支出责任只是事权的一个方面，但不能将其内涵等同于事权，政府支出责任多少应当与其事权大小相匹配。

对于中央与地方关系中的事权是仅指政府事权还是具有更为广阔的含义，尽管当前绝大多数学者都认为仅指政府事权，政府事权在国家公权力运行中所占比重最大、与人民生活最为密切，但笔者认为事权以国家权力为背景，不应从狭义的视角即仅指政府事权出发，而应从广义的视角来理解。自现代国家制度建立以来，立法、行政、司法三权分立逐渐被各国所接受并应用于制度实践中，即使是并未明确确立三权分立制度的单一制国家，也同样在具体制度实践和权力运行过程中运用了三权分立理念。三个权力都是国家权利的重要方面，因此国家事权自然在横向上划分为立法事权、行政事权和司法事权。我国除了《宪法》之外，相关法律也对三种事权在中央和地方间的划分做了规定。比如《立法法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对中央和地方的立法事权进行了规定，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《民族区域自治法》、港澳基本法等对中央和不同类型的地方政府之间的事权进行了初步划分，《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等对司法权和检察权在中央和地方之间做了初步的规定。因此，国家事权应作广义理解，包括立法事权、行政事权和司法事权。

二、我国改革开放以来中央与地方事权的演变

在1949～1979年间，我国实行的是中央高度集权的政治与经济管理体制，虽然中央有根据需要下放了一定权力给地方，但是1954年和1978年两次宪法修改都没有明确规定中央与地方的职权，使得中央与地方各自的事权划分模糊不清。随着改革开放的发展，计划经济向市场经济的探索，我国的政治经济体制开始了由集权到分权的尝试。

1.立法事权的改革

1979年重新修改的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》赋予了省级人大及其常委会制定地方性法规的权力。1982年修改后的宪法对立法权限进行了具体规定：①明确全国人大及其常委会都是行使国家立法权的机关。②国务院作为国家最高权力机关的执行机关和全国最高行政机关，可以依照宪法和法律制定行政法规。③省、自治区、直辖市的人大及其常委会，可以制定地方性法规。④规定民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。2000年3月《中华人民共和国立法法》进一步明确了法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章的制定权限和制定程序。2015年重新修改的《中华人民共和国立法法》规范了授权立法，并授予了设区的市地方立法权，同时界定了部门规章和地方政府规章的边界， 进一步明确了“税收法定”原则。

2.行政事权的改革

1982年12月宪法的修改，明确规定了中央和地方的职权划分，“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”根据我国现行宪法第89条规定可以将国务院事权归纳为：对各级行政机关领导；划分各级政府的具体职权；全国经济发展和城乡建设工作；科教文卫体和计划生育工作；外交事务；领导和管理国防建设事业等。根据第99条、第107条的规定，地方政府的事权范围是：执行宪法法律的规定；审查和决定地方发展计划；依照法律规定的权限，管理本行政区域内的除外交、国防等涉及全国整体利益的事务外的所有行政工作。

3.财政事权的改革

十一届三中全会指出：“现在我国经济管理体制的一个重要缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农企业在国家统一计划的领导下，有更多的经营管理自主权。”中央政府先后在1980年和1985年推出了“划分收支，分级包干”的财政管理体制和“划分税种，核定收支，分级包干”的财政管理体制，并从1984年起，建立了区（地区）、乡（镇）级财政体制，形成了中央、省（自治区）、市（县）、区乡（镇）四级财政体制。1994年我国在借鉴发达国际经验基础上开始推行“分税制”改革 ，确立了以分税制为核心的新的财政体制框架，初步建立了中央和地方的财力分配机制，同时增强了中央政府的宏观调控能力，为进一步划分中央和地方政府事权奠定了基础。

三、现阶段我国中央与地方事权划分的突出问题

1.中央与地方事权划分缺乏明确规定的法律法规

我国有关中央与地方事权划分的规定多以共产党或政府的文件、决定等形式出现，并没有统一的、完整的划分中央和地方职权的法律法规，缺乏完备可行的法律制度保障。而且现有的规定比较笼统，法律层次较低，缺乏应有的法律权威和约束力，不利于划分各级政府间的职权责任。诚然，在《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《民族区域自治法》中，对于中央与地方政府的职权都有一定的规定，但是只是原则性的规定，缺少具体的、配套的法律法规来支撑。宪法虽然规定了国务院和地方政府的职权，规定了中央与地方职权划分的原则，但并没有明确规定哪些权力专属于中央政府，哪些权力专属于地方政府，哪些权力由中央和地方共享，没有对中央与地方职权划分作明确具体的规定。事权划分没有明确具体的法律规定、上级政府有权决定下级政府的事权，会导致职权具体运行过程的非正式性和随意性，也会导致中央和地方在某些公共事务承担上的偶然性和随意性，增加中央与地方政府之间的博弈难度和谈判成本。我国现行宪法经历了四次修订，但没有一次修改涉及到中央与地方事权的划分。而中央与地方事权关系又必须通过修宪作出明文规定，成为中央与地方权力来源的宪法依据。它们不应当是基于中央与地方在经济与政治利益上的讨价还价，而应当是基于制度化的权力分享。

2.中央与地方事权划分模糊不清，同构性严重

我国宪法规定：中华人民共和国国务院，即中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。它负责贯彻执行党的路线、方针、政策和全国人大及其常委会通过的法律、法令，统一领导国务院各部、各委员会和其他所属机构以及地方各级政府的工作，管理中国的外交、国防、财政、经济、文化、教育等事务，领导社会主义现代化建设。中央政府拥有最广泛的事权：行政领导权、行政立法权、行政提案权、行政监督权、人事行政权、建制权及全国人大及其常委会授予的其他职权。在地方组织法中所设立的地方政府的事权也是很大的，它们有：行政执行权、行政领导权、行政监督权、行政管理权、人事行政权等其他事项的办理权。把法律规定与现实的中央政府事权与地方政府事权做一比较，我们可以发现：宪法对中央和地方政府各自的事权规定没有明显区别，除了少数事务如外交、国防等专属中央政府外，地方政府所拥有的事权几乎全是中央政府的事权翻版，存在着严重的职责同构。在我国单一制的体制中，中央政府直接领导地方政府，而且中央政府的主管部门也对地方政府的各部门进行领导或业务指导，因此中央政府对地方政府的领导是双重的、垂直的领导关系，地方政府不得不处于软弱无力的地位。

各级政府的事权相互重叠，缺乏独立性，缺位与越位同时存在，上级政府可以越权行使下级政府的职权。一方面，上级政府的事务往往交给下级政府去做，造成许多应由中央政府承担的公共物品和服务由地方政府承担，重叠现象严重。比如武警经费的支出本应由中央承担，但事实上经由部队粮食价格补贴、营房建设等形式把该项支出转嫁给地方政府承担。另一方面，本应由地方政府独自承担的事项的支出中央也会参与，这样容易造成地方政府在一些事务上互相扯皮，有损行政公信力。

3.中央和地方政府事权与事责间的不对称

我国事权与事责不对称情形比较多，一方面政府与市场职能划分不清晰，政府可能会包揽过多的职责，但需要政府负责的事项可能并没有解决好，比如对基础教育、环境保护、医疗、社会保障等方面的财政支持并不够，但是本应当由企业和私人承担的竞争性项目的投资很大一部分却由政府承担，不仅加重政府负担，而且削弱市场效率。另一方面，上级政府会把本应由自身履行的职责下放给下一级政府，尤其是在教育、医疗等方面。比如2015年社会保障和就业支出19001亿元，同比增长16.9%，其中中央负担4.38%，地方负担95.62%。

四、结语

我国中央与地方事权划分缺乏明确规定的法律法规，而且划分模糊不清，同构性严重、事权与事责之间不对称，因此要解决中央与地方事权划分的问题就要从这几方面的问题入手。

注释：

①张震华.《关于中央与地方事权划分的几点思考》,《海南人大》,2008年第7期.

②徐康宁,施海洋.《论中央与地方事权和税权的合理划分》,《现代经济探讨》,2001年第8期.

[1]孙波著.《中央与地方关系法治化研究》.济南:山东人民出版社,2013年版.

[2]张千帆,葛维宝编.《中央与地方关系的法治化》.南京:凤凰出版传媒集团、译林出版社,2009年版.

于玮宁，现为中国政法大学法学硕士。