面向正义城市的城市空间治理研究回顾与展望

安乾

内容摘要：正义城市为城市空间治理提供了一种新的思路和理论体系。本文在辨析正义城市、城市更新和城市空间治理等概念的基础上，从城市空间治理的方式、工具、对象和效果四个方面对相关文献进行回顾和评述，明确建设正义城市将成为我国城市空间治理的目标，进而介绍正义城市理论三个标准在城市社区空间治理中的具体要求，总结了国内外城市空间治理研究的差异，微观层面的空间治理将是未来的主要研究方向。

关键词：城市空间治理 正义城市 城市更新

概念辨析

正义城市。范因斯坦（Fainstein）在《正义城市》（The Just City）中明确提出：她的写作目的是发展正义城市理论，并用它去评价现有的、潜在的制度和项目，特别是适用于在城市更新过程中实现城市更大的社会正义。选择“正义”作为评价城市政策的标准有两个理由：现有假定的理想条件下，正义是哲学范畴内深思熟虑后达成的一致结果，能够被定义为一个评价标准；罗尔斯主张正义即公平，差别原则意味着机会的公平，任何的不公平都是为了社会上最不利者谋取利益。范因斯坦认为正义城市有三个量度：民主，指普遍的公众参与及公众监督决策过程的机制；公平，指各种资源的公平分配，保证实现道德上、权力上、机会上的公平；多元化，指维护一个多元化社会，以及其中不同阶层的互相尊重、包容共存。尽管正义城市理论源起于城市规划领域，又应用于欧美等发达国家的城市更新中，但并不妨碍其主要思想的推广。国家性质决定我国城市是广大人民群众的家园，城市建设应当符合最广大人民群众的根本利益，构建和谐的城市社会与正义城市的三个品质有异曲同工之处，正义城市理论本身包含着城市规划与设计的理念，能够成为指导城市空间治理的重要理论。

旧城改造与城市更新。城市更新起自西欧，涵盖欧美国家自二战结束至今的一切城市建设内容，应用中有城市重建、城市再开发、城市复苏、城市再生、城市复兴等多种表述，另外还有城市改造、旧区改建、旧城整治等类似词语。就其内容来说，以英国为例，大致包括城市产业转型、内城再美化、郊区多样化和城市营销等多个方面。城市更新的最终目标是实现城市经济的持续增长、物质环境的提升、社会文化的复兴。旧城改造是狭义层面的城市更新，旨在修复衰败陈旧的城市物质构件，以使其满足现代功能的要求，包括小块修复、大面积修缮、调整建筑内部结构以及全拆重建等，多出现于政府文件、市民口语中。

城市空间治理。治理的内涵是国家事务和资源配置的协调机制。空间治理是指通过资源配置实现国土空间的有效、公平和可持续的利用，以及各地区间相对均衡的发展。治理强调的是多方参与，其中政府仅是权威的一方，其他方面包括市场机制、社会参与、法制等。以此来看，城市空间治理就是把空间治理放在城市的范围内、尺度上，通过资源配置过程，实现城市空间的有效、公平、可持续利用，以及城市内各地区间的相对均衡发展。显然，旧城改造或城市更新是城市空间治理的题中之意，而城市空间治理在内容上要更加宽泛，它主要包括城市空间变化、资源配置协调机制、空间治理效果。城市空间治理最初属于城市规划范畴，后来加入了政治经济学、经济地理学、公共管理的内容，城市空间治理便成为跨学科研究的热点，经济地理学侧重于城市空间治理中的资源配置协调机制、治理模式与效果评价。

城市空间治理研究进展

企业化治理。新自由主义和新马克思主义资本不平衡发展理论阐释了城市更新的动力机制，城市增长联盟主导了城市空间的趋利性重构。二战以后，西方各国开展了大规模的城市更新，是为城市空间重构的最初实践；20世纪70年代，西方国家出现了政府财政危机，城市治理模式从凯恩斯的管理主义转向新自由主义的企业化治理，助长了政府将既有城市空间价值最大化的冲动；新自由主义推崇增长第一的发展理念，使城市更新转变成一种空间手段和工具。新马克思主义空间的生产理论认为权力和资本推动着城市空间的生产，资本投向城市空间的动力机制是由资本三级循环和资本“租隙”理论主导的，城市更新是城市空间力量不平衡发展的结果。在中国特色的新自由主义和权威严厉管制下的经济自由模式的共同作用下，城市政府从治理城市的管理人转变为经营城市的企业人，地方政府和经济精英组成的城市增长联盟选择了高度趋利化的企业化治理方式，对中国城市空间进行大规模开发和趋利性重构，表现为城市扩张和城市更新。城市空间被假设为可用来进行交换的商品，空间的交换价值通常成为政府官员和开发商攫取利润的目标。在后工业化转型、过度城市化、城市竞争等多重压力下，城市政府短期内难以改变自上而下的企业化治理方式，因此空间重构和城市复兴的过程中，必须对企业化治理模式进行约束，寻找能够实现空间正义和社会正义的治理方式。

城市空间治理工具。城市空间治理是多元利益群体参与的城市空间再开发过程。二战后精英主义思想及规划长期主导着城市空间治理，公共—私人部门合作的增长联盟构成城市空间治理的主体，他们排斥其他利益群体参与其中。后继的城市政体理论则是非正式的治理城市的联盟机制，政府-市场-社会三大群体之间的两两联合或排斥组成了不同政体，以组织为单位的多元主义已经逐步发展成为公众参与的理论基础，城市空间治理主体得以完善。探讨个人利益与集体利益关系的公共选择理论，为城市规划作为公共政策约束政府提供了理论支撑。空间治理理论应用到城市规划领域被称为协同规划理论，它是公众和利益相关者在空间治理过程中参与建立共识和执行的一个互动过程，可作为优化城市空间治理的手段和措施，用以修正因城市政体影响带来的空间治理弊端。不过，实践中城市规划主要是促进城市物质环境的提升，具有鲜明的服务资本和权力的特点，缺乏对公众利益的创造和维护。为实现经济、社会、文化、生态等空间治理的多元目标，城市规划的基本属性必须要从空间营建的技术工具向调控资源、指导发展、维护公平、保障安全与公众利益的公共政策的转变；空間治理的核心是建设有限但有效的政府，培育自主与自助的社会，完善自由但规范的市场秩序，弱化政府自上而下的管理，强化规制、协商、合作并存的新型治理方式。作为指导城市规划的正义城市理论，恰能帮助城市规划向着公共政策转变，满足城市空间治理所要求的新型治理方式的要求。

城市空间治理对象。城市空间治理对象从内城更新向着多类型空间治理扩展，但仍然以住区空间的更新与治理居多，治理对象多选择行政规划区及工程项目。起初，城市更新的改造对象是城市中心的生产（如工厂、商店、港口、码头、交通设施等）、生活空间（住房、广场、体育、休闲娱乐场所等）。“绅士化运动”改造了城市空间景观，具有区位优势的空间被推倒、拆除、改造和重建，代之以金融、保险、房地产为代表的高端服务行业，辅之以新的大型消费空间，集合了众多高端餐饮、零售、娱乐品牌，步行街结合开放式商业区吸引消费者；同时，将旧的生产空间改造成新的生活、消费空间，办公、宜居、休闲、文化、体验等创意空间，促成老旧社区转变为高档社区。随着城市企业化治理方式的扩展，我国城市经历的被动士绅化过程成为最主要的士绅化现象，资本和权力结成的增长联盟不断扩展着空间重构的范围，内城老旧社区、保障性安置住区、城中村住区、城市新城区、经济技术开发区等空间都成为了城市空间治理的对象。从空间治理的目的和结果看，上述城市空间治理的动力机制是企业化治理，空间治理效果呈现出两面性，经济指标的增长、物质环境的提升是好效果，但也带来了诸多空间不正义后果。与之相对比，某些微观层面的空间治理已经涉及到了更广泛的内容，如以老工业区为对象的生产空间治理、大都市边缘区生态空间治理、宁波天一广场新城市空间治理，空间治理目标已经转到了历史问题、生态问题、社会问题上，已经接近正义城市的治理理念。在新马克思主义的推动下，城市社会空间、精神空间、第三空间的治理也在城市空间治理中也逐渐受到重视，但仍然属于城市空间治理的小流派。

城市空间不正义。城市空间的趋利性重构造成了诸多不正义后果。因为治理过程中缺少民主和公平，非志愿性移民、新城市贫困、种族矛盾与隔离、贫富差距与隔离、社会冲突与排斥等社会不正义问题，都因城市空间重构凸显出来。自2010年以来，农村土地征用、城市房屋拆迁问题一直稳居全国所有信访问题之首，城市房屋拆迁补偿制度的固有缺陷造成城市住房改造中原居民与政府、开发商之间严重的社会矛盾，某些征地拆迁矛盾已经激化到以命相搏、你死我活的地步，给社会稳定埋下重大隐患。城市推行自上而下的企业化空间治理方式，破坏了原有城市空间的多样性，使得城市空间更加同质化或无特质，越是特殊的城市空间资源，在资本改造下越会变得不特殊，我国城市的“千城一面”就是最好的明证，抛弃了城市文化传承和独特的地方风格，这样的空间治理得不偿失；資本生产把一切事物进行大胆无耻的商品化和商业化，新的消费型的空间景观成为城市商品化的特征，城市的日常生活已经被各种各样的消费空间所主导，城市空间已经变成巨大的购物场，重构后的现代社区里经常找不到一处家常面馆和小摊贩，城市越来越不像人住的地方。

正义城市与城市空间治理

（一）正义城市成为城市空间治理的目标

正义是社会的基本结构，平等和差别是社会正义的两大原则。新马克思主义者论述了城市治理过程中追求的正义：列斐伏尔主张群众和城市居住者拥有对城市空间的建设、使用的知情权、享用权和参与权。哈维强调地理空间和城市生活相关的城市和公共政策制定中的价值取向的社会正义，并提出七个绩效评判的主张即追求效率、追求经济增长、保护美学和历史遗产、领里关系、环境保护、分配正义、邻居情谊和社群主义。索亚倡导的“空间正义”是一个地理和资源、服务获得公平地分配以及空间可接近性的基本人权。任平认为空间正义是存在于空间生产和空间资源配置领域的公民空间权益方面的社会公平和公正，包括对空间资源和空间产品的生产、占有、利用、交换、消费的正义。

城市空间治理必须确立建设正义城市的基本价值判断。在精明增长、社区规划等理念影响下，高密度城市能够促进城市社会公平，包括提升公共交通、降低社会分离、更好地获取基础设施等。在西方城市规划领域，坎贝尔和范因斯坦两位学者对“正义城市”的研究具有代表性。坎贝尔先是对规划必须遵守公共利益的标准进行了重新评估，认为它是功利主义坏的“呼吸”，规划应该消除义务论和结果主义、定位好自己的角色和目标；正义规划立足于正义道德的判断，应关注个人与集体的关系、与规划相关的公共利益事务的合理性；其后她又特意强调了正义城市的规划伦理学，在新自由主义世界，理论和时间上存在更好规划的拓展空间——正义城市。范因斯坦在对正义问题的哲学探讨的基础上，把正义和城市转变放入规划的语境，认为正义城市具备民主、多样性、公平的特质，然后运用这三个标准分析了纽约市、伦敦市和阿姆斯特丹市的城市更新和城市规划，评判了这些城市的空间治理是否符合正义城市的要求。2009年出版的《寻找正义城市》系统地总结了西方学界对正义城市理论和实践的争论，包括选择正义作为规划标准的原因、正义城市的局限性、实践上如何实现正义城市的目标等三大部分。

（二）民主、多样性和公平

民主。所有利益相关者应全程参与空间治理的决策过程，不能直接参加决策的组织和个人应委托代理人参与决策过程，决策过程中党和政府的权力边界应该明确；空间治理规划必须与社区范围内的利益相关者进行充分磋商，还应考虑社区外更大范围（如全体市民）利益相关者的意见；社区以外的团体或组织如果受到该社区空间治理的影响，应当与他们进行协商并充分了解他们的诉求，在此基础上做出空间治理决策。

多样性。如果让原社区内的居民整体搬迁，新建社区不能标榜为某社会群体的专属社区，以防止造成不同阶层之间新的隔离；居民小区划分不能因居民的身份有明显差别，小区边界应能自由进入；必须预留充足的公共空间，且应当明晰公共空间的所有权，确立市场配置资源的机制并且要按照该机制处理出现的矛盾；社区内的土地应该混合利用；公共权力应当用于帮助曾受到歧视的群体获得住房、教育和就业的权利。

公平。所有的新住宅项目应当为原住民、租住者、外来人口提供他们能买得起的房子；不能只为了土地增值目的要求原来的住户或商户搬迁，如果搬迁是为了建设公共设施、提升住房质量或者为更多人提供住房，那么也必须给原住户或商户足够的补偿，这些补偿需要按照市场价值进行全面估算；应该考虑到搬迁住户维持原来邻里关系的愿望，为他们安排到同一安置点；经济开发项目应该优先考虑就业和小商户的利益，新商业项目必须留有公共用途的空间；大型工程项目更应加强监督，能够直接提供就业与公共设施，且为低收入人群提供最低生活保障；公共交通费用应该保持较低水平，政府应当执行收入再分配的决策。

结论与展望

国外城市空间治理研究包括的范围比较广泛，从物质空间到社会空间、精神空间、第三空间都有深入研究，内容上涵盖地理学、政治学、管理学、城市规划等方面，对城市空间治理进行了比较全面的价值判断，研究对象具体到了某一社区、特定的工程项目等微观主体；国内相关研究主要集中于城市物质空间特别是住区空间上，内容上侧重于治理特征、治理机制、城市规划、空间结构等方面，缺少对城市空间治理模式的深入分析，尚未形成对城市空间治理的系统性正义评价体系；在城市空间治理机制的分析中，因为缺少评价标准，对空间治理各个参与主体的行为、利益动机、相互之间的关系、如何影响空间治理过程以及带来的空间不正义问题研究较少，对城市正义的探讨更多地侧重于社会、政治领域，对空间正义的分析还有待深入，这些都构成了城市空间治理今后的研究方向。

参考文献：

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