奏响乡村治理变革新号角

刘义强

乡镇处在直面广大农村社会发展和社会治理的前沿位置，代表国家直接接触农村社会和农民群众，维护公共秩序，开展社会管理，提供公共服务，反映民众诉求，吸纳政治参与，进而构造农村经济和社会发展的基础条件。在当前推动农村综合性改革、建设社会主义新农村的背景下，乡镇治理能力建设具有无可比拟的重要战略意义。然而，乡镇治理也面临着我国传统政治治理结构所造成结构性困局和近代以来国家政权建设所引发的治理危机的双重困境，亟待我们在新的时代条件下寻找可行的破冰之策。

近代以来，国家政权与基层社会相互隔离的旧体制在面对国家与社会一体化、商战一体的欧洲强权之后，其颓势立显。开展国家政权建设，建立对整个社会的直接治理体系，通过政治和行政力量实现国家与社会的一体化动员，是近代以来中国国家治理历史的一条主线索。清末开始到民国时期在基层社会建乡治、置公所、派警察以及强化并正式化保甲体系，排除乡村社会原有自治体系的力量，其实质目的更主要在于有效地汲取税赋，以应对政治和社会危机，而非同时提供社会权利保护和公共产品供给。因此，政权下乡的后果是基层社会不堪其扰，反而酿成更大的社会危机。

改革开放以来，快速的工业化建设和市场经济的发展使得国家经济总量中乡村所创造的价值，尤其是农业型的乡村所创造的价值的比重日渐缩小。中国已经走出了延续千年的“以农养政”的农业社会时代，国家在乡村的传统统治格局也将随之面临重组，乡镇政府提供社会公共产品和公共服务的职能得到进一步的强调。在这种背景下，改革乡镇政府以适应现代农村社会的发展需要，乃至于构建现代乡村治理体制问题便被提上了历史的日程表。

在改革开放新时期，适应放权让利改革和农村家庭联产承包制的变化，乡镇机构在全国普遍建立，并在农村村民自治基础上，形成乡政村治的基层政权体系。然而，乡镇重管治、轻参与；重税费，轻服务的状况并未得到有效解决，而其与民争利的自利性特征却有所加重。及至上个世纪90年代中后期以后，以“农村真穷、农民真苦、农业真危险”为表征的“三农”问题凸显，乡镇治理陷入新困境。当时，试图以扩大农民政治参与，发展乡镇层级民主建设为解决办法，多地开展了乡镇民主选举实验。

农村税费改革后，尤其是在“工业支持农业，城市反哺农村”为方针的新农村建设发展战略下，我国广大农村社会正面临着一场前所未有的發展革命：农村社会不仅不再是国家税费的汲取地，而且要在城乡统筹发展的布局中，创新社会治理，优化公共服务，建设美丽乡村。乡镇作为这个战略任务的实施主体，面临着治理体系和治理能力现代化的紧迫挑战。当下，在不少地方，乡镇政府和干部不会、不想和不能适应这场新挑战的情况还普遍存在。一些乡镇干部还在苦恼于待遇差、编制少、任务重、评价差的政治生态之中。不少干部一旦没了催粮催款、计生罚款工作之后，除了应对上级交办的任务之外，缺乏工作激情和能力，浑浑噩噩混日子，更不提如何以坐不住的紧迫感、等不起的责任感、慢不得的危机感，推动新农村建设的历史性发展。

2017年2月份，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，指明了新阶段乡镇治理体系和治理能力现代化的方向和途径，以社会服务的功能、机制、手段、意识和效能为核心，奏响了乡镇治理变革的新号角。在新的历史时空条件下，如何借助互联网等新技术提供的便利条件，城乡基本公共服务规划和投入一体化带来的发展契机，创新乡镇公共服务供给机制，健全农村居民公共服务需求表达和反馈机制，建设服务型政府，将为我们破解历史上基层治理的“郡县空虚”和“政权内卷”问题提供前所未有的机遇。

（作者为华中师范大学政治学研究院教授，海外农村研究中心主任）

【参考文献】

①常保国：《西方历史语境中的“东方专制主义”》，《政治学研究》，2009年第5期。

责编/孙娜 美编/于珊