保障农民公平分享征地增值收益问题探讨

史卫民++欧阳远丛

摘要：土地征收中增值收益的产生是土地自然增值、土地投资增值、用途转变增值等多种因素综合作用的结果。现阶段我国征地增值收益分配的主要问题是农民收益分配比例低、收益分配程序不完整、收益分配监管不健全。征地增值收益分配的价值取向应坚持公平公正原则、利益均衡原则和平等保护原则。据此，当前推动农民征地增值收益分配制度改革的路径选择是适当提高农民分配比例，合理降低政府的分配比例，保障农村集体的分配收益，完善收益分配正当程序以及健全收益分配监督机制。

关键词：土地征收；增值收益；分配比例；公平公正；利益均衡

中图分类号：F3211文献标志码：A文章编号：1002-7408（2017）08-0077-03

基金项目：陕西省教育厅项目“农地征收中增值收益分配的理论探讨与制度构建”（14JK1267）。

作者简介：史卫民（1973-），男，陕西洋县人， 西安财经学院法学院副教授，研究方向：土地法、农村经济法制；

欧阳远丛（1993-），女，西安人，西安财经学院法学院2016级经济法学硕士研究生，研究方向：经济法、农业经济法制。

随着我国城市化和工业化的快速推进，大量的农村和城郊土地被征收为城市建设用地，而征收与出让之间巨大的差额以及如何分配成为各个利益主体矛盾冲突的焦点，甚至影响到了农村发展和社会稳定。如何使被征地农民的土地财产权益得到更好保障，在兼顾国家、集体、个人公平分享征地增值收益的基础上，更多地使征地增值收益向农民倾斜，合理提高农民的分配比例，是现阶段社会各界高度关注并急需解决的现实问题。质言之，改革征地增值收益分配要以市场化为导向，在平等保护的基础上，兼顾公平和效率，以实现法治规制下的利益平衡。[1]

一、征地增值收益内涵与来源分析

土地征收增值收益是指农村集体土地被国家征收的过程中，由于自然因素、人为投资、用途转变而导致土地价格上涨所产生的收益。土地增值收益的来源是研究公平分享增值收益的前提和基础，也是建立兼顾国家、集体、农民收益均衡分配的重要因素。

土地征收中增值收益的产生是国家政治、经济、社会、文化等多种因素综合作用的结果。一般来说，主要包括土地自然增值、土地投资增值、用途转变增值。土地自然增值主要源于经济社会发展和人口的聚集，特别是工业化和城市化的快速发展使得人们对土地的需求日益增长，而土地的有限性和稀缺性导致土地供不应求，从而使土地的价值不断增长。土地投资增值包括土地使用者的投资增值和国家的投资增值。土地使用者在土地种植和使用过程中通过增加肥力、引水灌溉、土地平整等各种投资提高了土地的生产力和单位面积的效益，从而使土地增值得到提高。国家对公共基础设施、生态环境的不断投入提高了土地的经济效益和利用能力，这属于间接性投资增值。而对征收土地的整理、开发形成的增值属于直接性投资增值。用途转变增值是指当土地由低收益用途向高收益用途转化过程中土地价格上升而形成的增值。土地征收增值收益即是把农村集体土地从农业用地转变为城市建设用地过程中地价上升而引起的土地增值。[2]

根据民法原理，土地属于原物，由土地用途转变产生的增值收益属于孳息，按照孳息一般随原物所有权的原理，土地征收中的增值收益应该属于原物所有权人，即农村集体经济组织与农民。但由于土地征收增值收益是由自然因素、人工投资、用途转变甚至市场供求关系等多方面共同作用的复杂过程的结果，特别是国家对公共设施、基础设施、生态环境的投入与改善占到土地增值的较大比例，因此不能否认国家对征地增值收益的分享。这也是目前学界主张土地增值收益分配“公私兼顾论”的主要理由，即土地征收产生的增值收益应由国家、集体、农民共同分享。至于国家、集体、农民究竟应占多少比例，则是一个复杂而又较难分清的问题，只是由于实践中国家对增值收益分配占比较高，并由此带来诸多矛盾和问题，所以，应当考虑合理适当提高农民的分配比例，以此来保护农民的土地财产权益和长远发展。

二、征地增值收益分配的现实问题审视

1.农民收益分配比例低。农村集体经济组织是农地所有权的权利主体代表，农民拥有农地的承包经营权，但实践中农民对于征地增值收益的分配处于弱势地位，增值收益分配的比例最低。土地是农民生存和发展的根本，理应在土地征收中获得合理的增值收益，但现实是农民在土地征收过程中所获得的是政府依照土地原用途，即“農地年产值”的标准给予的补偿，过低的标准完全不能弥补农民在住房、就业、养老以及子女教育等方面未来的长远支出。而政府却将低价征来的土地以建设用地的价格出让，从而获得巨大的增值收益。再加上地方政府为了追求自身政绩和实现本地区经济社会发展目标，会采取一些优惠措施降低土地的出让价格，也给土地使用者带来了较大的利益增值空间，[3]这样一来，被征地农民所分到的土地增值收益就更加微薄。国务院发展研究中心对征地增值收益分配的一项调查结果显示，在征地增值收益分配的各方主体中，投资者占到40%—50%，地方政府占到20%—30%，村级组织占到25%—30%，农民最终分到的款项仅占到整个土地增值收益的5%—10%。[4]

2.收益分配程序不完整。《土地管理法》对土地征收补偿方案的公告进程和时间方面有部分相关规定，但并不完整，其中并没有详细的土地增值收益分配过程的刚性规范，也没有规定被征地农民在增值收益分配过程中的谈判权利。我国的土地征收相关法律在名义上规定了被征地农民如果对征地收益分配过程存在争议，可以向当地政府机关或者向上级相关部门进行举报维权。但在现实土地征收过程中，如果被征地农民对土地增值收益数额以及征地增值收益分配方案存在意见时，政府往往采用置之不理的态度，使得这类规定形同虚设，阻隔了被征地农民在对征地增值收益分配或因征地安置等存在分歧时的维权处理途径。与此同时，现行法律对征地增值收益分配的流程基本没有明确的规定。在分配程序不规范不健全的情况下，地方政府通常以其“拟定计划”“会议纪要”等无法律效力的“红头文件”作为依据，忽视了被征地农民的知情权、参与权和异议权等权利，影响了增值收益分配依法依规、公开透明的进行。

3.收益分配监管不健全。我国征地增值收益分配的监督约束机制不健全不完善，也是导致侵犯农民增值收益分配的重要原因之一。实践中，国家给予农民的征地增值收益被非法截留，一个重要的原因在于缺乏对地方政府的行为进行有效监督。在国外一些国家和地区，政府对这一类事务不仅设立了土地决策、咨询和执行机构，为保证土地收益分配的合理性和公平性，还专门设有土地仲裁机构裁决征用者之间的争议，许多国家均有自身独立的仲裁机构。我国并没有专门设立类似的土地法院或土地法庭，因而征用双方行为的调节和矫正以及增值收益分配中争议的裁决都无从落实。

我国当前的监管性规定主要都是征地制度的相关监管规定，对增值收益分配过程并没有做出监管规定。反观我国当前的土地征收制度，有关监管性的规定分散在《土地管理法》《土地管理法实施条例》以及国土资源部《建设用地审查报批管理办法》《征收土地公告办法》《国土资源听证规定》以及其它相关的规范性文件中，较为原则，操作性差。对于征地过程中增值收益分配问题并没有相应的监督管理，这也是地方政府在此过程截留土地增值收益、滥用政府权力侵害农民权益的一大诱因。

三、征地增值收益分配的价值取向

1.公平公正原则。现阶段我国征地补偿标准未包含土地增值收益部分是土地征收过程中出现各类矛盾和问题的根源所在，公平公正原则应是合理分配征地增值收益的基本原则。虽然土地经征收后因用途发生转变从而形成大量的增值空间，这是自然因素、土地位置、政府规划、建设开发等一系列综合因素所带来的结果，但我们应该承认征地增值收益一大部分来源于农民放弃了拥有农地的权利，也就是说，农民为了城镇化和城市经济社会建设也做出了巨大贡献。因此，征地所得的增值收益分配既要回馈社会，也应回馈农民，使农民切实享受到增值收益所带来的福利。将土地增值收益进行公平合理的分配，从而全面覆盖每个利益主体的合法利益，符合社会公平公正原则。

2.利益均衡原则。利益均衡原则就是要最大限度地协调征地增值收益分配中涉及各方主体的利益平衡，使各方利益主体均能得到其应得的合理的增值收益。为此，要综合考虑以下两个因素：一方面，应当考虑农地征收前的用途和价值。土地作为农民维持生存的基础保障，关系到农民的生计问题，所以应当清楚土地征收前的用途和价值以便使农民获得合理的增值收益，要多方保障被征地农民后续的生产生活，使被征地农民的生活水平至少不低于甚至高于征地前的水平；另一方面，应按照农地征收过程中各利益主体的贡献大小分配。在农地增值收益分配中应当将土地增值来源进行细分，将利益主体中对土地增值贡献度作为标准对利益主体进行增值收益分配，贡献多的利益主体分配更多的增值收益，贡献少的利益主体则分配的份额要少。

3.平等保护原则。平等保护原则是指对于国家、集体和农民个人分配的增值收益应平等对待和一体保护，尽量做到土地增值收益分配各方利益主体的平等分配，甚至应给予弱势群体的被征地农民倾斜性保护。农民作为土地的使用权人，在土地征收后其合法权益遭受很大损失，为推进城镇化进程牺牲了自己的利益。特别是在我国现阶段的土地征收增值收益分配中并没有给农民以平等的保护，收益有时还被层层截流。为了使农民能够平等地享受到土地征收后的增值收益，实现真正意义上的平等，各项政策以及增值收益分配应该向农民这一弱势群体倾斜，更多地考虑到被征地农民失地后的生活保障和发展问题，在分配中给与他们合理的更多的增值收益。

四、改进完善征地增值收益分配的路径选择

1.适当提高农民分配比例。适当提高农民在征地增值收益分配中的比例是保障农民合法权益的关键所在。现阶段征地增值收益分配过程中，政府分走了大部分增值收益，而被征地农民分配到的增值收益比例偏低，严重损害了农民的利益。建议将农民在征地收益分配中的比例由目前的5%—10%提高的20%左右，总体原则是确保被征地农民现有的生活水平不降低并有合理提高以及长远发展利益不受到损害。一方面，对农民基于土地发展权应该适当提高其增值收益分配比例。征地中产生的增值收益属于社会财富，在初次分配土地增值收益的过程中，地方政府应当承认、尊重和保护土地权利人的土地发展权，保障被征地农民基于土地发展权而应享有的土地增值收益。另一方面，考虑到被征地农民作为弱势群体，应在公平和平等分配原則基础上对农民进行倾斜性保护。虽然对于公平和平等原则在征地增值收益分配中如何体现并无统一标准，但这也不代表政府对被征地农民未来的保障和发展问题不需重视。在具体增值收益分配过程中应建立以土地市场价格为基准，按照土地市场价格和未来长远发展给予被征地农民适当的合理的土地增值收益。[5]

在适当提高被征地农民土地增值收益分配比例的同时，也应该合理降低政府的分配比例。如果政府不能合理地分享征地增值收益，那么被征地区域以及整个城市大量的公共基础设施、公共服务设施以及配套都将无法完成，实践中许多被征收土地之所以增值也正是基于公共基础设施、公共服务设施及其配套的延伸、健全和完善而产生的。因此，不是说政府不能分享征地后产生的增值收益，关键是要对政府获得增值收益的使用用途和支出领域进行规范管理并加大监管力度。政府要对增值收益的使用做到公开透明，资金使用用途、使用方向、具体支出、剩余部分等都应向社会公开，接受群众、媒体、社会、审计等全面检查和监督，让社会各界知道和清楚政府获得收益的支出领域、资金结余的具体详细支出情况，消除社会各界对政府所获收益的质疑和猜测，这也有利于阳光政府、诚信政府、法治政府、服务政府的建设。同时，地方政府还应当用增值收益适当比例反哺被征地农村的土地整理、耕地保护、基础设施、社会保障等项目，支持被征地农村的经济社会发展，实现不同地区的利益平衡和共同发展。

2.完善收益分配正当程序。目前土地增值收益分配程序的相关规定比较宽泛，不够具体，并且其公开性、透明度不够，导致一些地方征地收益分配中集体和农民的土地权益得不到有效保障。因此，构建完善的收益分配正当程序就显得非常迫切。通过了解农地征收增值收益分配程序的各个重要环节，笔者认为，应重新设计和规范整个土地增值收益分配程序：（1）地方政府应将其分配所得部分中征地成本、土地整理成本、基础设施、公共设施以及其他费用支出的大体数额及比例向社会公开，接受村集体、农民和社会各界的监督；（2）村集体经济组织和村委会依照相关法律法规对其所得分配部分中的留存数额及比例、分配数额及比例进行讨论，并拟订初步分配方案；（3）向全体村民公示，公示期不少于7天；（4）召开村民代表大会讨论完善并表决，需2/3以上代表通过方能生效；（5）报送乡镇审核；（6）实施分配方案，接受村民监督委员会监督。明确了征地过程中增值收益分配程序，关键是要严格执行，从确定增值收益分配额度、拟定具体分配方案到最后落实分配方案都要严格按照程序进行，明确和落实每个环节的责任人，哪个环节出现问题，就要追究相关人员的责任，做到认真负责和权责一致。在完善收益分配正当程序中，特别要注意保障被征地农民的知情权、参与权、表决权和监督权。

3.健全收益分配监督机制。土地征收中增值收益分配的有序运行离不开有效的监督制度，唯有健全收益分配的监督机制，才能确保征地增值收益分配的公平性和合理性。在增值收益分配中，要建立健全长期可行的分配监督机制，可以从以下几个方面考虑：一是完善行政机关内部监督机制。政府在整个增值收益分配过程中扮演着多重角色，在利益的驱动下，地方政府往往通过强制违法征用土地、自己主导收益分配等行为来谋求利益最大化，这就引发了征地收益分配过程中的种种矛盾。因此，亟需完善与增值收益分配相关的法律制度，建立严格的内部审批监督制度，对土地增值收益分配具体方案、审批流程、审批结果的公布进行严格监督，明确审批人员的权限、责任和义务，严格内部约束和监督措施。同时要把协商、公告、听证等程序引入到征地增值收益分配的制度设计中来，限制地方政府对增值收益分配的决策权，防止利益冲突直接或间接侵害农村集体经济组织及被征地农民的合法权益。[6]可以在各级纪委监察机构中单设一个征地及收益分配监察处室，专门受理和监督与征地有关的案件，从而减少或避免征地及收益分配中的违规违法行为的发生，将矛盾和冲突降到最低。二是加大违法案件举报查处力度。鉴于目前征地及收益分配案件的高发性和复杂性，各级检察机关应充分发挥其举报电话、举报信箱、网络举报等举报平台，发现和甄别举报线索，对事实清楚、证据确凿的案件加大查处和办理力度，震慑违法犯罪嫌疑人，确保征地及增值收益分配在法治轨道上运行。三是充分发挥媒体监督的作用。在新媒体快速发展的形势下，应注意发挥媒体机构的优势，借助网络、视频、微博、微信等多种形式对土地征收中增值收益分配的相关情况进行连续报道和跟踪报道，实现对征地增值收益分配的多方式多渠道监督。[7]

参考文献：

[1]郑和园.集体建设用地使用权流转增值收益分配制度研究——基于安徽省相关制度考察[J].淮南师范学院学报，2014，（6）.

[2]侯志业.土地征收中增值收益分配的法律制度研究[D].郑州大学硕士学位论文，2010∶8.

[3]彭小霞.农村土地征收增值收益分配失衡的制度性障碍分析[J].中共济南市委党校学报，2014，（2）.

[4]馮海宁.征地补偿标准该不该大幅提高[N].中国青年报，2013-10-22（02）.

[5]史卫民，杨晶.征地增值收益分配的利益主体及其关系重构[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2016，（4）.

[6]李胜利，郑和园.农村集体土地增值收益分配的公平与效率——博弈与权衡[J].西北工业大学学报（社会科学版），2015，（2）.

[7]王利蕊.完善农村土地增值收益分配机制的路径[J].农业经济，2015，（7）.

【责任编辑：黎峰】