环境群体性事件的后控：发挥“正范立行”的核心作用

摘要：当前，无论是在既成污染型环境群体性事件，还是预防风险型环境群体性事件中，对于事件的控制和应对，基层政府都在不同程度上表现出“被动性”和“人为性”。为此，当务之急是通过规范政府的行动立场，规范政府的生态补偿行为及干预事件的行政行为，规范环境利益受损方的维权行动，规范传统媒体与新媒体的舆论行为等方式，形成控制环境群体性事件的“制度化”和“法制化”支撑。在环境群体性事件的后控中，应充分发挥“正范立行”的核心作用，避免环境群体性事件向暴力事件的演变，使对其控制尽可能地具有“可预期性”和“可调节性”。

关键词：环境群体性事件；后控；“正范立行”；依法行政

中图分类号：D6308文献标志码：A文章编号：1002-7408（2017）08-0028-04

基金项目：国家社会科学基金项目“环境型群体性事件的演变逻辑及其治理的比较研究”（13CSH043）。

作者简介：程启军（1978-），男，武汉人，华南农业大学社会学系副教授，社会学博士，研究方向：环境社会学与社会治理。

一、我国环境群体性事件的类型及其应对状况

近十年来，我国环境群体性事件频发，比如2005年浙江东阳画水镇化工污染事件，2007年厦门的PX项目事件，2012年什邡的钼铜项目引发的“骚乱事件”，2013年云南昆明PX项目事件，2014年广东茂名PX项目事件，2015年天津港爆炸事件等等。有数据显示，“在中国信访总量、集体上访量、非正常上访量、群体性事件发生量实现下降的情况下，环境信访和群体事件却以每年30%以上的速度上升。”[1]环境群体性事件日益成为社会生活中民众普遍关注的焦点问题。

当前，关于环境群体性事件的类型，国内学者的划分主要有以下几种：暴力型和非暴力型；[2]反应型和预防型，[3]前者是指“既成事实的污染而导致的群体性事件”，后者是“对可能产生的污染进行抵制的环境群体性事件”；“事后救济”和“事前预防”；[4]环境群体性事件与污染型环境群体性事件；[5]事后维权型环境污染群体性事件与事前维权型环境污染群体性事件[6]等等。显然，这些区分方式，从不同角度指出了环境群体性事件产生的原因、存在的状况及其可能的化解途径，这些分类有助于进一步深化对环境群体性事件的认知。但是，从总体来看，这些分类没有充分地将环境群体性事件产生的事实原因和化解的方式有机结合起来，同时，也缺乏一个明确的理论建构。

基于此，本文将环境群体性事件的类型明确区分为：既成污染型环境群体性事件和预防风险型环境群体性事件。此种分类方式阐明了环境群体性事件的具体原因，指出了环境群体性事件的事实指向，即既成污染和可能污染，它是环境群体性事件的焦点争议所在。同时该分类也指明了协调和化解两类环境群体性事件的可能方式，即，造成环境污染的利益补偿和通过技术与安全生产等方式的污染预防。

既成污染型环境群体性事件是涉环企业所制造的污染超过周边民众的承受限度或者企业严重的生产事故所激发的环境群体性事件，企业的周边民众期望通过群体性事件的抗争形式，获取一定的环境经济补偿，倒逼企业严控安全生产和提高环境污染的治理力度；预防风险型环境群体性事件是预防不确定的环境风险而引发的环境群体性事件，以此来阻挠涉环项目的立项和上马，进而达到预防环境污染风险的目的。前者通常持续的时间较长，相关环境利益补偿的获取是經历了多次环境群体性事件抗争而实现的，引发环境群体性事件的“环境污染根源”并未从根本上消除，环境群体性事件再次爆发的可能性依然存在；后者则更多体现为短时间内的环境群体性事件的大规模集中爆发，此类环境群体性事件的化解取决于抗争所指，即以涉环项目的最终进展和取向为终点，当涉环项目搁置或中止，群体性事件也就结束；当涉环项目取得合法与科学认证后继续上马，此类群体性事件也可能消解。显然，将环境群体性事件区分为既成污染型环境群体性事件和预防风险型环境群体性事件，有助于厘清环境群体性事件产生的根源及其利益诉求，有利于明确不同类型环境群体性事件的应对原则、思路与策略。

从总体上来看，我国政府在应对既成污染型环境群体性事件时，相对“从容淡定”，通过“基层政权强力干预”和“一定的环境利益补偿”，表现得更为“主动出击”和“有所作为”。但是，在应对预防风险型环境群体性事件时，则显得“经验不足”与“处处招架”。并且，一旦这两类环境群体性事件规模扩大化和社会舆论与社会影响普遍化时，政府应对环境群体性事件则表现出明显的“被动性”和“人为性”。环境群体性事件呈现出“小闹小解决、大闹大解决、不闹晚解决或者不解决”的状况。“如果事情闹大了，就走花钱买稳定的路子，以非法制化的方式来解决社会矛盾，用行政方式来代替法律方式。”[7]政府此种惯用的应对方式，尽管能够在短期内起到迅速维稳的效果，但是，其带来的“不闹不解决”的心理预期和示范效果，使再次面临此类事件时化解的难度变得更大，政府支付的维稳成本也会变得更高。

在既成污染型环境群体性事件中，如果通过建立常态化的事件统一协调委员会等沟通平台，达成了妥协和一致，那么，民主协商方式实质上开辟了常规化和制度化的“后控机制”，再次爆发群体性事件的可能性将大大降低。反之，如果仅是政府单方行动和主导，导致环境受损方不欢而散，或者是环境项目暂时搁置，抑或是建立在环境补偿不合理的基础上的暂时平息等等情况，则并没有从根本上化解环境群体性事件产生的因素，环境群体性事件再次爆发的可能性仍然很大。可见，在既成污染型环境群体性事件中，建立一系列的法制化和规范化的后控措施显得十分必要，通过建立法制规范，可为环境利益各方“立行”。同样，在预防风险型的环境群体性事件中，如果地方政府的涉环项目终止，那么，再次爆发与此相关的环境群体性事件的可能也就不复存在。如果该涉环项目只是暂时搁置，则应通过再次环评，解决环境项目上马的问题，进而再次推出涉环项目，如此相关环境群体性事件再次爆发的可能性依然相当高。在预防风险型的环境群体性事件中，尽管各级政府普遍的做法是环评通过再动工，并进行了一定的生态补偿，但是，当恢复生产和启动扩建项目时，环境群体性事件仍时常发生。当然，造成如此情形一方面在于缺乏民主协商因素，另一方面从表层上讲也有人为化、非法制化和规范化的原因，且这些表层原因在预防风险型环境群体性事件的后控中体现得尤为突出。

因此，从社会控制的角度来看，政府应尽量避免以直接的暴力对抗和人为行政控制的方式应对环境群体事件，应更多依靠科学合理、衔接紧密、相辅相成的制度体系，不断增强制度的适用力和形塑力。[8]当以“透明科学规划和环境补偿”为核心的环境群体性事件的“前控”和以“民主协商与妥协”为重点的环境群体性事件的“中控”都失去效用后，应吸取当前一系列我国控制环境群体性事件的经验与教训，避免环境群体性事件的事态失控和“被动、人为和随意”的应对情况，建立制度化和规范化的环境群体性事件各方“行动方式”，即，环境群体性事件的“后控”可成为控制环境群体性事件整个环节的核心思维和路径。

二、“正范立行”是实现环境群体性事件“后控”的核心

环境群体性事件的后控，实质上是纠正处理环境群体性事件中的偏差，进而降低事件再次爆发的几率。从实践来看，建立法治化规范是控制环境群体性事件再次爆发的重要环节，这其中主要包括以下几个方面：

1.规范政府的行动立场，避免政府信息权威和相关行动的混乱。当前，在大量涉环项目中，政府缺乏统一的权威的信息发布渠道，环保部、环保局、市城建委、市（区）政府等部门都成为了涉环项目的信息发布者。然而，因政府机关之间缺乏有效沟通和协调，导致多个政府机关发出了不同的声音，造成了信息混乱。关于涉环项目的环评、动工和安全设计等方面，不同部门发布的信息甚至相互矛盾，行动步伐也是混乱的。通常情况下，在市一级政府，环保部对涉环项目提出的相关整改要求会出现不同程度的打折，环保部门的权威被不同程度弱化。比如，环保部发文要求一些地方政府在规定的时间内对涉环项目暂缓建设和再次环评，地方环保局也宣称环评不通过，不得动工。然而，相关地方城建委却是两项事宜都不误，一边补足环评材料，一边继续破土动工。不同信息发布源的混乱，也侵蚀了上级政府的权威；步调不一致的政府行为，严重透支了政府的诚信，也成为环境受损方质疑涉环项目的主要原因之一。

在一些既成污染型环境群体性事件的应对中，基层政府往往处在最为尴尬的地位。基层政府的权威性最弱，基层政府所发布的信息和做出的相关承诺，常常为上级政府的信息发布和行政行为所打乱，导致基层政府成为环境冲突的直接失信者。然而，基层政府却是既成污染型环境群体性事件的最为直接的应对者，基层政府站在应对环境群体性事件的一线，其权威不足甚至于无效的状况可能激化既成污染型环境群体性事件的规模和形成跨区域的越级上访静坐。

当前，各级政府应在法治的前提下，按照权责对等的原则，依法行政，避免发布不恰当的声音和信息，坚决杜绝部分官员的信口开河，透支政府的诚信，做出严重影响政府公共权威的行为。因此，在面对环境群体性事件时，在信息发布和一致行动环节，各级政府机关应遵守法制程序，不得越级乱为，统一政府协调机构和信息发布机构，规范信息发布的渠道，并严格按照发布的信息，兑现承诺和一致行动。

2.规范政府的生态补偿行为，通过制度化建设，避免人为化和短期化的现象。在既成污染型环境问题中，生态补偿能够缓解环境矛盾和社会冲突，缩减群体性事件的规模及其破坏性。在预防风险型环境问题中，生态补偿对环境群体性事件的发生也具有抑制作用，能够加快涉环项目的立项、环评和破土动工。但是，在生态补偿问题上，当前却存在着一些人为化和短期化的现象，缺乏规范化的生态补偿制度化建设，使生态补偿的作用打了折扣，制造出了一些意外后果，即生态补偿中的分配问题导致了一部分环境受损方的不满和挫折感，这种情绪不仅存在于没有获得补偿的环境利益受损方，也存在于获得补偿的民众之中。可见，非科学化、规范化和长期化的生态补偿方式为下一轮环境群体性事件的发生埋下了“种子”。

在生态补偿中，搬迁补偿是一次性支付的，它是最大的利益补偿，必须经过民主化、科学化和透明化的程序。在搬迁补偿事宜之前，为了避免村民投机违建住房，获取最大化的补偿利益，政府可先行制定搬迁补偿的起始时间，再经过科学论证和广泛民主协商，制定搬迁补偿的范围和标准。同样，其它生态补偿上，也应按照此过程来制定。涉环企业应向环境受损方提供长期性的健康补偿，并将该费用应计入企业的生产成本，专款专用，在政府的监督之下逐月直接向环境受损方发放，以避免生态补偿变成一次性交易或者短期化的交易，甚至于成为无监管的“空头支票”。

对在科学化、民主化和透明化基础之上形成的生态补偿原则和标准，基层政府应将其确定为一个地方的法定制度或者规章，以此来规范环境利益相关各方的行為。通过将之在既成污染型环境问题中的运用和实践，不断对之加以完善，最终，使这些补偿原则、标准、类型和方法能够成为预防风险型环境问题中生态补偿的范本和模式，进而规避两种类型的环境群体性事件。

3.规范政府介入事件的行政行为和环境受损方的维权行动。面对环境群体性事件，尽快地平息事件和恢复社会的平静成为地方政府的当务之急。在这种取向之下，凡是能够尽快平息事态的方法都有可能用上，甚至于做出一些违法的行政行为，比如，以殴打、拘禁、恐吓等暴力威慑手段，迅速驱散集结的人群，使地方社会恢复表面的平静，是一种典型的“胡为和乱为”行为。基层政府的这种传统治理方式，明显不适合当前我国政治、社会与法制发展的现实。这些行动方式并不是治理环境群体性事件的长效机制，其只会积累更多的社会不满和矛盾，损害政府的公共权威和社会信任，并可能激化此类事件以更大的规模更极端的方式表现出来。

目前，“依法治国”和“依法行政”日益突出的情况下，慎用暴力和善用警力，考验着基层政府的治理能力和水平。面对环境群体性事件，基层政府应慎用暴力，回应式和柔性的治理方式远优于直接的警力对峙。基层政府应通过提供对话平台、现场办公和民主协商的行政行动，为环境利益各方提供参与解决争议的机会，尽量达成妥协方案并对妥协方案施加影响，促成方案的实现。当然，如果环境群体性事件中出现了打、砸、抢、烧等暴力违法行为，事态发展可能失控时，基层政府应该善用警力，果断出击，控制事态，平息事件。最后，对于环境群体事件中出现的违法行为，造成损害后果的，由公、检、法机构追究相关责任人的法律责任，该罚则罚，决不手软。因此，在环境群体性事件中，政府的行政行为，必须遵循合法、合理、必要、有据和有节原则，避免“胡为、乱为和不为”，应以民主协商为主，慎用暴力和善用警力，为缓解和平息环境群体性事件，政府一定要“有所作为”。

对环境利益受损方而言，权益受损和维权不畅不能成为其发动暴力抗争的理由，环境受损方的行动方式必须限定在法律规范之下，不得破坏社会公众财产，不得侵害他人人身安全和自由。环境群体性事件是环境受损方的环境利益被忽视后的一种社会不满情绪的宣泄，应是其获取政府重视与社会同情，促成自身环境利益实现的途径。然而，一旦利益受损者以打、砸、抢、烧等暴力违法行为方式来表达自己的利益诉求时，必然会破坏社会秩序，损害到社会大众的利益，也将遭致社会大众的反对和不满。暴力行动方式直接偏离了发动环境群体性事件的初衷，反而失去了社会大众的支持和社会舆论的理解。显然，这些暴力行为方式不应该是环境受损方的行动选项，只会使其陷入更为被动的处境，也不利于其利益诉求的实现，甚至可能招致“法律的制裁”。

因此，对于环境受损方来说，温和的、合理的行动方式是其环境抗争的最佳选择。比如，静坐示威可能是一种合适的行动方式，它既能表达自己的利益诉求，也不影响社会大众的公共利益；既能获取民众的理解和支持，也能够聚焦社会舆论。当然，只要环境利益受损方遵循“非暴力”的底线和“合法性”的要求，积极寻求新的维权行动方式，都是可以接受和理解的，甚至于各级政府也应积极为他们提供维权平台和赋予其更合理的维权行动方式和路径。

4.规范传统媒体与新媒体的舆论行为。进入新媒体和自媒体时代，信息以一种全新的方式进行扩散，话语权力由政府集中走向个人分散。在信息的即时传播上，网络媒体、手机媒体、移动媒体等新方式发挥着越来越大的作用，以网络为核心的新媒体日益成为民众自由地发表言论和参与社会生活的载体，相对于国家主导的传统媒体而言，新媒体成为民众自我主导的话语平台，新媒体产生的舆论压力正在倒逼着政府改善公共治理的理念与方式。

在环境群体性事件中，通过网络、微信、微博等方式传播的新媒体，存在信息传播与谣言扩散的两种可能，它们构成了一个硬币的两面，常常相生相伴。通常，环境群体性事件发生后，政府主导下的传统媒体，等待着政府程序和信息上的确认，它们往往选择 “沉默”和“观望”，正如李克强总理所言：“权威发布跟不上，谣言就会满天飞。”在这种情况下，新媒体迅速反应，个体化的新闻和信息传播很快填充了滞后的传统媒体的信息传播空间，大量的信息充斥在新媒体中，其中不乏虚假的、有针对性、非理智的信息，一旦这些信息被不断地润化和逻辑化，使其越来越“合理”和“真实”，其就可能被相当多的民众所认可，失真的信息就完全可能激发更大规模的骚动和混乱。

为了消解新媒体信息传播可能出现的消极影响，政府应制定新媒体信息发布规范和制度，严惩蓄意传谣者，用真实权威的信息挤占虚假流言的生存空間。同时，应积极建立官方新媒体平台，比如，建立官方微博、微信与网站互动社区等，学习提升新媒体的使用技能，管理和运作新媒体，充分发挥其作用，即时发布相关信息，抢占舆论引导的先机。通过新媒体平台，倾听民众心声及其利益诉求，加强与民众的沟通与互动，打通官方舆论与民间舆论的通道，加强舆论的议程设置能力，抢占舆论的主动权与话语权。

在环境群体性事件中，政府应建立公开透明的信息制度，严惩官员隐瞒、谎报信息的行为。要建立健全科学、权威的信息发布制度，建立统一的信息发布平台，要就环境受损方所关心的环境核心问题定期或不定期地举行发布会，接受主流媒体的新闻采访，及时发布真实信息，准确向民众传达相关信息和处理进展，第一时间抢占话语权，形成有利于环境群体性事件解决的“舆论场”和“影响流”。要大力改善和加强传统媒体的作用，发挥传统媒体的权威性、可靠性、深度报道等优势，也可以将传统媒体的部分报道优先权“让渡”给新媒体。在传统媒体与新媒体领域，政府要善于引导和管理两类“领袖”，一是积极培育非官方和官方的“舆论领袖”。政府应培养一批拥有正确价值取向，精通网络传播技术与网络语言的非官方“舆论领袖”，通过他们进行言论制衡，引导舆论意见，强化主流舆论，争取中性舆论，孤立反动言论，通过说服与沟通，形成舆论上的正面、强势力量，避免负面舆论的蔓延，实现群众的自我教育与引导。同时政府应在官方系统里培养官方的“舆论领袖”，加强“明星”官方微博、官方微信建设，塑造亲民形象。通过他们影响、改变、约束事件参与者激进躁动的态度和行为，积极促进事件的化解。二是善用“意见领袖”，发挥中介桥梁作用。[9]政府要搜寻“意见领袖”，意见领袖在环境群体性事件中扮演着重要角色，甚至决定着整个抗争的走向。政府应通过定期举办座谈会或者听证会方式，听取意见领袖的意见，加强与意见领袖的合作与交流，充分发挥意见领袖的中介桥梁作用。

三、结语

综上所述，在环境群体性事件中，主要涉及到政府、企业、环境利益受损方、媒体等主体，规范相关各方的“行动方式”是避免环境群体性事件向暴力型群体性事件演变的基础，也是化解环境群体性事件的关键所在。环境群体性事件的“后控”，实质是对环境群体性事件过程的反思，是对事件经验与教训的总结。环境群体性事件是社会控制力减弱后的集体行为表现，更是“行为失范”的后果。要避免“行为失范”就必须为事件中的各方“正范立行”，即通过正式化制度或者法制，规范各方的行为方式、行动策略以及各方承担的具体角色。对于政府而言，按照权责对等的原则，规范各级政府的角色义务，依法行政；规范各级政府行动原则与立场，促成各级政府一致行动，避免出现透支政府诚信和严重影响政府公共权威的言论与行为；在科学化、民主化和透明化基础之上，避免人为化和短期化的生态补偿行为，形成生态补偿的法定规章，以此来规范环境利益相关各方的行为。规范环境群体性事件过程中各方的行动选择，行政行为应遵循有理、有据、有节的原则，环境受损方的行为也应遵循温和、合理、有度的原则，坚决打击打、砸、抢、烧等暴力行为。对于环境群体性事件的信息传播行为，政府应规范传统媒体与新媒体的舆论行为，加强舆论传播管理，破除传统媒体的“滞后性”和“选择性报道”问题，加强和改善传统媒体的权威性与透明性；破除新媒体的“监管不力”，正确引导舆论走向，利用新媒体信息的及时性和广泛性，形成有利于环境群体性事件解决的“舆论场”和“影响流”。最终，通过发挥“正范立行”的核心作用，将环境群体性事件中的各方行动纳入“法制化”和“规范化”的轨道，使各方行动具有“可预期性”和“可调节性”。即，社会控制理路能够有效地避免环境群体性事件事态的扩大和暴力型环境群体事件的发生，构成环境群体性事件的“后控”。

参考文献：

[1]中国崛起需跨“环保门”，环保群体事件代价沉重[GB/OL]. http：//news.sohu.com/20090828/n266295203.shtml.

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[5]华智亚.风险沟通与风险环境群体性事件的应对[J].人文杂志，2014，（5）.

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[7]田国垒，王帝.小矛盾如何不再闹成大事件[N].中国青年报，2011-03-14.

[8]程启军.组织管理的逻辑与路径：制度形塑的价值[J].社会治理理论，2014，（4）.

[9]荣婷，谢耘耕.环境群体性事件的发生、传播与应对——基于2003-2014年150起中国重大环境群体性事件的实证分析[J].新闻记者，2015，（6）.

【责任编辑：张亚茹】